我国农村食品安全监管困境研究
摘 要：本文通过实证研究法，分析我国农村食品安全监管特殊性的同时，揭示我国农村食品安全监管的现状及监管中的难点，从而分析出我国农村食品安全监管存在的问题及其产生原因，旨在能够对症下药，为完善我国农村食品安全监管体系尽绵薄之力。
关键词：农村食品安全；监管；特殊性；困境
1引言
食品是人类赖以生存和发展的物质基础，食品安全问题关系人们的生命财产安全，关系社会稳定与发展。伴随着经济全球化和一体化发展，食品安全问题已不仅仅是一国的问题，更成为全球关注的焦点。
目前，各地各部门对县级以上城区的食品安全整治方面采取了许多应对措施，城市食品安全问题也已得到较好解决，而农村食品安全问题却仍然比较突出，存在不少隐患，必须引起各级各部门重视，通过对我国农村食品安全监管困境的剖析，希望能深入了解到我国农村食品安全监管的症结所在，这样才能对症下药，提出解决对策，利于我国农村食品安全监管体系的完善。
2农村食品安全监管的特殊性
2.1农村食品市场布局分散
农村食品市场主要依赖农村人口聚集地而分布，也呈现布局分散、聚集程度低的特点。笔者调研了南通市海安县的三个乡镇，其中里墩头镇的集市密度为14.83平方公里/个，约每7个行政村拥有一个集市，44个行政村，每个行政村约有4个商店；李堡镇的集市密度为26.51平方公里/个，约每8个行政村拥有一个集市，60个行政村，每个行政村约有3个商店；海北镇的集市密度为15.7平方公里/个，每9个行政村拥有一个集市，90个行政村，每个行政村约有4个商店。可见，集市与商店作为农村食品的主要流通场所，规模小、布局分散、密集程度低。
2.2农村市场假冒伪劣商品普遍存在
城市不断加强食品安全监管力度，一些不法商贩开始将假冒伪劣商品以低价销售到农村市场，坑害农村消费者。笔者通过调研发现，30%的食品经营者表示经常碰到假冒伪劣产品，60%的食品经营者表示偶尔碰到假冒伪劣产品，只有10%的食品经营户没有碰到过假冒伪劣产品。通过对农村消费者食品安全状况的调研，笔者发现，18%的农村消费者经常买到假冒伪劣产品，66%的农村消费者偶尔买到过假冒伪劣商品，只有16%的农村消费者几乎没有买到过假冒伪劣商品。在假冒伪劣商品中，婴幼儿食品占28.57%，酒及饮料占28.57%，奶粉及乳制品占19.57%，肉制品占10%，蔬菜水果类和饼干糕点类分别占7.14%。其中，儿童食品安全问题更加突出，膨化食品、糖果的色素超标率非常高，其中膨化食品中的胭脂红超标率达60%以上。假冒伪劣产品中加入了大量色素、防腐剂、甜味剂等添加剂，菌落数、大肠菌数、过氧化值严重超标，食用后危害消费者的健康，特别是针对少年儿童销售的零食给少年儿童的健康发育造成了极大的危害。
2.3农村食品经营主体素质不高，进货把关不严
农村食品经营主体素质良莠不齐，多数经营主体年龄偏大，文化程度不高，缺乏法律知识，食品安全意识淡薄，思想旧。特别是农村食品经营主体中文化素质在中学以下者占83%，文化素质普遍偏低导致农村食品安全监管工作难以推行，特别是在部分年长，文化程度低的食品经营主体看来，农村食品安全监管是对故意刁难。此种情况下，他们不仅不能协调自己和消费者的利益，更难自觉承担农村食品安全监管的责任。
食品准入管理在城市超市方面做得非常严格，但是由于农村食品经营主体分散，食品进货渠道分散，农村食品经营者对于食品进货把关存在严重问题。首先，从进货渠道看，80%的食品经营者从市里或者镇里的批发商处进货，批发商货流量大，部分不良商家，将无法在市区销售的假冒伪劣产品以低价出卖给农村食品经营者，导致下游经销商的食品质量没有保证；4.4%的商家会选择与其他商家调货的方式进货，这些调来调去的食品在流通中难以纳入食品安全监管的范围；只有15.6%的商家选择直接从厂家进货。其次，从商品的企业食品生产许可（QS标志）标示上看，40.7%的食品经营商户表示他们的商品中大部分食品有QS标示，18.5%的食品经营商户表示他们的商品中小部分食品有QS标示，11%的食品经营商户表示他们的商品中没有QS标示，仅有29.6%的食品经营商户表示他们的商品全部标有QS标示。再次，从台账的建立方面看，尽管工商管理部门一再强调农村食品经营商户要建立台账，保证工商管理等部门有效掌握食品的流向，但是笔者在调研过程中发现仅有约20%的商户建立了台账。大部分基本没有建立台账的意识。农村食品经营户进货把关意识淡薄，行动不力，未能为农村食品安全把好进货关。
2.4农村食品消费者自我保护意识淡薄
消费者的消费需求对产品的质量具有举足轻重的影响。笔者在调研中发现，农村消费者中无论是在文化程度上还是在食品质量安全关注程度上农村食品消费者都远远低于城市消费者。对于假冒伪劣产品的辨识，82%的消费者仅知道一点识别假冒伪劣产品的知识，3%的消费者几乎不知道该方面的知识，仅有15%消费者表示具备识别假冒伪劣产品的知识，这样的局面导致农村消费者即使消费了假冒伪劣产品都不能自知。当遇到假冒伪劣产品或者权益受到侵害时，80%的消费者表示自认倒霉，他们或碍于同乡亲戚的情面，或不知道保护权益的方式或感觉为了几元钱，考虑到交通费用、检测费用等觉得犯不着。农村地区消费者的文化水平较低，对法律的认知程度低，守法意识淡薄导致其缺乏维权意识，缺乏主动维权行动。
3农村食品安全监管的现状及困境
3.1农村食品安全监管点多线长、监管任务重
农村地域广大，食品生产、经营户点多且比较分散，在农村食品安全监管人员、经费不足，监管手段落后的情况下，要对各食品源头、生产加工、经营和消费网点实现全面监管，任务重，难度大。
3.2农村食品安全监管工作缺乏持续性
农村食品安全监管尚未形成良性运作机制，监管的工作往往在出现食品安全问题或者重大事件后以爆发状出现，呈现“弱—强—弱”的周期性节奏。调研中笔者通过与农村食品经营商户的商谈发现，60%的食品经营商户表示工商执法人员基本上不来商店检查；28%的食品经营户表示工商执法人员每月检查一次他们的商品；只有12%的食品经营户表示工商执法人员的执法频率为2次/月，其中这12%的食品经营商户大部分为赶集市的商户，他们接受的检査是在逢集之日被抽査到的。由此可见，农村食品安全监管单位对大部分商户缺乏持续有效的监管。
3.3农村食品安全监管重惩罚轻预防
农村食品安全监管部门对农村食品经营户的监管主要以营业执照和卫生许可证的监管为主，以食品质量监管和食品安全监管为辅。60%的农村食品经营者表示若在检査中发现假冒伪劣产品则会被没收未售出的产品并罚款；19%的商户表示若发现假冒伪劣产品要被罚款；1%的商户表示出现此种情况仅被没收未出售的食品。食品经营商户表示大部分的食品质量安全知识来源于网络电视等媒体，农村食品安全监管部门很少甚至没有做过食品安全知识的宣传。可见，农村食品安全监管以惩治为主，轻视防治工作，而且其所谓的惩治仅仅起到了惩罚的作用并没有起到真正的治理作用。惩治终究是外部措施，不能从源头上根治食品安全问题。
3.4农村食品安全监管工作绩效难以测量
农村食品安全监管部门的绩效测量实属不易。首先是因为农村食品安全监管部门的工作面广量大，工作绩效衡量范围边界难以确定，很难实现工作服务的量化；其次是农村食品安全监管工作参与部门多元、监管的行业多元化、监管对象差异性大，数据收集困难，无法全面有效显示当前工作开展状况；再次是难以设定合理的指标体系保证农村食品安全监管工作绩效衡量的全面、科学、合理；最后，农村食品安全监管工作绩效的衡量不仅需要农村食品安全监管工作人员的参与，还需要消费者、农村食品经营户的参与，人员协调问题也很难解决。
3.5农村食品安全管理法规不完善、职责不明确
食品生产、加工、贮藏、销售等缺乏专门的系统性管理法律法规。现有的《食品安全法》、《农产品质量安全法》、《产品质量法》、《消费者权益保护法》等现存的有关食品安全方面的法律均是对食品生产经营的某个环节或某类产品的专门规定，缺乏协调性和统一性。
3.6农村食品安全经费投入不足、检测有缺位
由于经费投入不足，农村食品安全监管部门检测设备不全，缺乏食品安全监测的科学技术手段，检测方式较落后，有些地区甚至缺少检测流程，监管人员只能凭肉眼、经验对市场上的食品进行简单的外观、包装、有效期、索证索照进行检查识别，面对食品的内在质量却无法检测。
3.7农村食品安全监管机构不健全、力量较薄弱
在现行的食品安全行政监管体制中，监管资源主要集中在城市。而在农村，虽然成立了食品安全协调组织，但其人员大多数是兼职，在农村食品安全形势错综复杂、职能交叉、人少事多情况下，工作难以抓到位。
4农村食品安全监管的困境
4.1相关法律法规不完善，执法不力
目前，我国食品安全监管法律体系是由以《中华人民共和国食品安全法》和《中华人民共和国农产品质量安全法》两部法律为基础。因此，我国食品安全的法律制度尚不完善，缺少针对食品安全的法律，尤其缺少针对农村食品安全的相关法律法规。
4.1.1农村食品安全立法工作相对滞后
近些年来，食品安全问题逐渐得到立法机关、政府以及领导人的高度重视。2009年在《中华人民共和国食品卫生法》的基础上进行修订，颁布实施了《中华人民共和国食品安全法》，但这并不能有效地维护复杂多变的食品市场安全运转，所谓“徒法不足以行”，仅靠一部《食品安全法》不可能解决所有问题，必须完善以《食品安全法》为主、其他法规相配套的食品安全法律制度体系。
4.1.2农村食品生产企业违法责任追究不力
现有农村食品安全法律法规对食品违法案件中的个体或企业处罚过轻，不足以对不法行为产生足够的威慑作用。从目前对食品安全的相关责任人处罚的现实情况来看，只要不造成恶劣影响，如不酿成命案等，相关责任人的刑事责任就很难得到追究，低廉的违法成本导致和助长了农村食品安全事件多发和频发。
4.2农村食品安全监管体制存在缺陷
4.2.1农村食品安全监管体制本身存在不足
食品从生产到消费经历了“生产、流通、贮藏、销售、消费”等多个环节，当前我国食品安全监管体系，特别是农村食品安全监管，割断了食品链，重终端产品监管而轻全程性监管，忽视了食品从“农田—餐桌”过程中各个环节之间的自然联系。
4.2.2农村食品安全监管主体存在问题，未能实现监管主体的多元化
（1）农村食品安全监管中政府监管不力
我国工商、食品药品监管等部门最低一级行政机关一般只设置到县级，大部分食品安全监管部门在乡镇成立了专门的机构，但是监管力量远远不足。
（2）农村食品安全监管中社会力量缺位
当前在农村食品安全监管中社会力量并没用被有效动员起来。过分的倚重媒体力量，行业协会、同业会的缺失，消费者权益保护组织的缺失等都标志着社会力量在我国农村食品安全监管中的缺位。只有不断完善食品安全监管行业协会、同业会和消费者组织，才能充分调动各界社会力量参与农村食品安全监管，为农村食品安全保驾护航。
（3）农村食品安全监管中产销者与消费者监管缺失
①食品产销主体素质偏低、自律能力低，阻碍我国农村食品安全监管进一歩深入。
②农村居民消费者食品安全意识和自我保护意识低，无法积极参与农村食品安全监管工作中。
4.3农村食品安全监管过程中存在问题
4.3.1具体执法中的不协调问题
（1）监管体制的分割。目前的《食品安全法》规定了卫生部负责食品安全的统一提调工作，从多头执法来说，各个监管机构的职责依旧不明确。目前工商、卫生、农业、质检等行政管理部门都是食品安全的执法主体，各部门的法律、法规规定的不一致直接导致现有监管体系严重分割，职能分散。结果是各个监管机构相互越权，相互争夺监管权，而在面临问题是又都推诿责任；另一方面，又形成同一种食品同一环节有多个监管机构同时监管，但又各自为政的现象。
（2）中央与地方的协调问题。我国现行的食品安全监督管理工作由中央和地方共同负责。中央一级的食品安全的管理工作主要由卫生部统一提调，由农业部、国家质检总局和商务部等部门共同完成。在我国这些机构都是自成体系的机构，在省、市、县各级都设有相应的机构或工作单位，每个机构的管理范围和具体的结构都很复杂。其中大部分的省、市、县级都设有与卫生部、农业部和国家质检总局相对应的食品安全管理机构。但一般来讲，这些管理机构直接听命于地方政府，对本级政府负责，地方的这些食品安全管理机构都属于地方财政自给的单位，因此，他们更多的关注本地区的利益而非国家的标准。从目前国家体制来看，从中央至地方各部门的垂直系统都十分的复杂。卫生部、农业部从中央到地方属于分级管理。而质检总局的高检系统又属于垂直管理。这样来分体系很混乱，中央与地方的协调监管依然很困难。
（3）跨地区执法的协调问题。纵观目前我国的食品安全监管体制，由卫生部统一提调，其他部门协调共管，这从表面上看，似乎调动了大家的力量能够做到共同管理，但实质上，卫生部的提调能力是不足的，它没有权力提调与它级别相当的其他部门，这就导致没有一个部门能真正在管理。
4.3.2农村食品消费者缺乏参与农村食品安全监管的便利
在具体的农村食品消费案件中，例如阜阳奶粉案件，关键之一就是农村消费者的权益得不到有效的保障，作为消费者，当买到不合格食品的时候，看似有很多的单位可以申诉，但是如果真的去申诉了，“扯皮”、“踢皮球”的现象经常发生。究其深层次的原因，是我们的某些制度甚至法律在制定的时候，就没有充分考虑到老百姓的处境，有些规定根本不具有实际的操作性。
4.3.3农村食品安全监管主体执法不当
有学者在调查农村食品安全案件中，发现有行政机关受部门利益驱动，执法目的不当。如今有的执法部门变了味，在他们眼里执法就是罚款，管理就是收费，以收代罚，只收费，不执法，重收费，轻执法，其执法就是为了部门利益。
5结束语
综上所述，我国农村食品安全监管的特殊性在于：农村食品市场布局分散；农村市场假冒伪劣商品普遍存在；农村食品经营主体素质良莠不齐且进货把关不严；农村食品消费者自我保护意识淡薄。现阶段，我国农村食品安全监管点多线长；监管工作缺乏持续性；监管手段重惩罚轻预防；监管工作绩效难以测量；管理法规不完善、职责不明确；经费投入不足；监管机构不完善。由此可见，我国农村食品安全问题突出，监管工作面临重重困境：农村食品安全监管法律制度存在缺陷；农村食品安全监管主体缺失；农村食品安全监管执法过程中存在问题。通过上文对农村食品安全监管困境的研究，找出农村食品安全监管的症结所在，以期为完善农村食品安全监管尽绵薄之力。
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