村民自治与基层民主建设困境探析
摘 要：村民自治是建设社会主义新农村的重要内容，也是我国基层民主政治建设的关键所在。目前，我国村民自治与基层民主建设面临着大量的制约因素，存在着一些制度性困境，它极大地影响了村民自治发挥其效用，制约了基层民主政治建设的进一步发展。
关键词：村民自治 基层民主建设 困境
村民自治是我国历史上前所未有的伟大民主实践。我国的村民自治自1987年逐步推广以来，取得了长足的进步，极大地推进了基层民主建设，培养和强化了村民的民主意识和宪法观念，保障和扩大了农民的民主权利，促进了农村社会的稳定和经济发展。在村民自治的实践过程中，实际上主要存在着三重困境，即体制困境、功能困境和结构困境。而这三大困境综合在一起，则形成了制约村民自治发展的制度困境。
一．体制困境
从体制角度看，村民自治发展中面临的主要问题是涉及村级自治组织与乡镇政权组织、基层党组织之间的关系处理。村级自治组织是基层群众实现“自我教育、自我管理、自我发展”的自治组织，其自治权力来源于农民的授权，而乡镇政权组织、基层党组织是国家政权的代表，行使基层国家权力，其权力虽然从根本上讲也是来源于人民的授权，但在实践中却是来自于上级政府和党组织。这种不同的权力来源由于现行制度安排中对村级自治组织与基层国家政权组织的权力关系的模糊构造而造成了实际运作中的种种问题。尽管对于乡镇政府与村级自治组织之间的关系，现行《中华人民共和国村民委员会组织法》(下称《村组法》)规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”但这毕竞只是其本原则的抽象规范，乡镇政府究竟如何具体“指导、支持和帮助”村民委员会的工作，则不得而知，这就不可避免实际运作中的种种矛盾和冲突。而在实际运作中，乡镇政府习惯于运用行政方式领寻村民委员会，这突出表现在村级民主选举、民主决策和民主监督等环节上。而村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作在实践中一旦遇到村民的利益要求与乡镇政府的利益要求发生矛盾时，就很难实现。这种体制性矛盾的存在，是现行法律条文的制度安排与其实际运作的两面性决定的，因为从根本上讲，乡镇政府的利益要求与村民的利益要求是—致的，村民委员会作为村级自治组织与乡镇政府作为基层国家机关的权力来源也是一致的，但在实际运行中，诸多具体利益的不一致却是难以避免的。而执政党在农村的基层组织与村级自治组织的体制关系则是一个更难以把握的问题。根据《村组法》的规定，“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利”。实际上，这里的规定也是模棱两可的，加之又缺乏对党支部的领导权与村委会的自治权之间的明确界分，在实际操作中就会有较大的弹性。而—般而言， “在村的组织系统中，村民委员会的权力小于村党支部，村内事务的大政方针由党支部决定，村委会只是执行村党支部的决定而已。因此，谈到村民自治，自治权主要掌握在村党支部手中” [1]。如果说村民委员会与乡镇政府的休制困境是一种纵向的自治权力与国家行政权力的权力关系困境，那么，村民委员会与村党支部的体制困境就是横向的自治权力配置的困境。从村民自治的总体实践来胃．比较普遍的情况是，更多地强调村党支部的领导核心地位，并把这种地位简称为村“一把手”，而村委会主任实际上只是村党支部书记的执行者，而且在实际工作中普遍存在着村委会与村党支部的紧张关系。
二．功能困境
村级自治组织的基本功能是履行自治功能。而据调查发现，村委会除了完成属于自治范围的工作外，它的另一方面的工作 (约占2/3)就是贯彻上级的方针、政策。这表明在实践中，村级自治组织事实上还承担了相当多的国家行政功能；在村民自治的实际运行中，比较普遍的情况是村委会的自治职能让位于行政职能。上述乡镇政府的侵权与材党支部的“全面领导”造成的直接后果就是村委会自治功能的弱化，使村委会出现了行政化倾向。但是，“由于村委会并不具有行政组织的性质和地位，也就没有行政组织的权威，在完成行政任务时并不得心应手；村委会名义上的自治，实际上的行政化，又使它得不到村民的信任和支持”。 [2]这样，希望通过村民自治调动村民自我管理、自我教育和自我服务积极性的努力就可能会失败，重新构建乡村和谐秩序的尝试也就可能再次失败；而乡镇政府由于失去了人民公社体制下的那种行政权力，也就会出现现在村级治理的困难局面。因此，村级自治组织自治职能弱化的结果，就是既未能调动村民的积极性，又增加了乡镇行政的困难。这种功能配置的困境导致的具体后果表现为：村级自治组织协助乡镇行政不力、村级自治组织维护村民利益的功能弱化、村级自治组织的自治功能不足。因此，如何明确和理顺村级自治组织的自治功能与其他功能之间的关系也是制约村民自治的一个困境。功能困境的实质是国家为推进现代化建设而抽取农村资源与保护农民利益之间的矛盾。
三．结构困境
组织的良性运行很大程度上依赖于组织白身的制度设计。在村级自治组织的制度安排中，除上述缺陷外，村级自治组织白身结构构造上的困境也值得注意。根据《村组法》的规定，村级自治组织的自治权来源于全体村民的授权，应该为全体村民服务和谋利益。但是，在现实实践中，村级自治组织方面由于上述两种困境的存在而使它很难全心全意为村民谋福利，另—方面则为自身结构上的困境而使它难以确保为村民谋福利，村级自治组织的结构困境具体表现在：衬级自治组织与村级集体经济组织的关系、村委会与村民会议及村民代表会议的关系、村级自治组织的议事规则等。在一些地区，村级集体经济组织的工作由村党支部包揽或与村党支部基本重合，形式上村级集体经济组织仍然存在，但事实上，村级集体经济组织从人员安排到发展决策，均由党支部作出决定。这种做法的优点在于有效缓解衬级组织之问的矛盾和突出党组织的核心领导作用，但是它却造成了村级集体经济组织对村民负责这—原则的失效，不仅会使村民利益得不到保证，而且可能造成材党支部(特别是其负责人)滥用实际掌握的经济决定权谋私利。
当然，村民自治与传统计会中的宗族乃至黑社会势力等非正规组织形式的关系也可能构成衬民自治的闲境，因为事实上，在实行村民自治后，少数农村地区演变成为“宗族自治”和黑社会势力控制的自治，这也应该引起我们的警惕。
最后，当然也是最为重要的是，村民自治与农村经济发展和减轻农民负担之间的紧张关系。所以，从村民自治的实践来看，“在相当—部分的村，村民自治尚停留在一般的法律制度层面，人民公社时期遗留下来的行政管理模式占主导地位，这类村估汁占全国村庄总数的60％以上” 。[3] “中国实行村民自治以来，农民负担过重的问题有增无减，农民权利相利益遭受浸犯的严重程度和普遍程度仍然触目惊心”。 [4]村民自治的成效与初衷之间、制度文本与实际运行之间存在着明显的差距，这就是当下村民自治制度困境的现实使然。
参考文献：
[1]：崔智友：《中国村民自治的法学思考》，载《中国社会科学》2008年第三期
[2]：白钢：《中国村民自治法制建设平议》，载《中国社会科学》2007年第三期
[3]：徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版，第144页
[4]：朱光磊、程同顺：《在更大的北京下认识村民自治》，载《中国书评》2009年5月号
