关于建立中小企业信用担保体系的若干问题
[摘要]本文针对目前中小企业贷款难的问题，通过对中小企业贷款难原因的分析，从中找出解决贷款难的方法：建立中小企业信用担保体系。文章从三部分来讨论建立中小企业的信用担保体系：第一，先就我国中小企业信用担保体系的发展状况以及现况进行讨论，然后从社会上的分析出我国现在的中小企业信用担保体系存在很大的不足，并对不足之处进行了详细的分析。第二，从中小企业贷款难的原因来分析出建立中小企业信用担保体系能在很大程度上解决贷款难。最后，论文就现况的不足之处提出了作者自己的几点建议。
[关键词] 信用担保 中小企业 风险 担保机构
进入20世纪80年代后，中小企业在我国经济中所发挥的作用日益为各界人士重视。但是，据调查显示，一些银行对中小企业的贷款呈减少趋势。由于相当多的中小企业得到社会配置包括信贷资源相对较少，因而其进—步发展受到很大制约。近年来，地方政府和银行的主导策赂、力量和贷币投放相对集中到国有大中型企业上，而对中小企业扶植的力度显得不够。为解决中小企业的融资难题，国家经贸委开始尝试建立以信用担保为突破口的中小企业融资体系，先后培训中小企业信用担保骨干３００多人，并通过加强与财政、银行、税务、工商等部门的配合创造了一个良好的外部环境①。中国人民银行已要求各商业银行建立负责中小企业信贷工作的专门机构，将解决中小企业融资难问题列为工作重点。其他商业银行随之采取了积极的办法和措施，一些省市也制定了鼓励政策，这些全国性的和地方性政策的出台，对缓解我国中小企业融资难的矛盾起到推动作用。
一．我国中小企业信用担保体系的现况
（一）我国信用担保体系的发展情况
我国的中小企业信用担保①实践始于1992年。1999年6月14日，国家经贸委发布《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》，以贯彻政府扶持中小企业发展政策意图为宗旨的中小企业信用担保体系正式启动。2000年8月24日，国务院办公厅印发《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》，我国中小企业信用担保体系开始进入制度建设、组建国家信用再担保机构和完善形成社会化信用体系建设阶段。截止2000年底，全国已有30个省自治区直辖市组建了200多个城市中小企业信用担保机构，已有13个省自治区直辖市组建了省级中小企业信用再担保机构，募集各类担保资金已达80亿元，预计可以为中小企业提供300至500亿元担保支持。另外，为中小企业提供担保服务的商业担保公司和互助担保机构也已有100多个。
目前我国中小企业信用担保机构②主要有三种模式：
1．开放客户制模式
如江苏镇江、安徽蚌埠等。运作特征是：政府注人基金组建地方性中小企业信用担保机构；所有符合特定条件的中小企业，提出申请并经审定，交纳一定担保风险准备金③即可获得信贷担保服务。
2．封闭客户制（会员制）模式
如浙江象山县、福建南平等。运作特征是：政府注入一定额度资金发起建立担保机构，符合特定条件的中小企业提出申请并交纳入会费以获得会员资格；担保机构只对会员提供担保服务并收取一定的担保费。
3．股权纽带模式
如山东大王镇等，运作特征是：政府动员组建集团控股公司：总公司以每年向下属企业收取管理费形成风险补偿基金；集团公司统一对外承贷并转给下属企业使用，而风险则有总公司承担。这一模式实际上是由总公司提供绝对的信用担保，而管理费事实上担保费的变化形式。理论和实践表明，捆绑式集团公司在发展期可能会显现出一定的“优势”，但在长期看来必然会出现经营管理混乱和交易成本不断上升等问题。因此，这一模式不成为我们考虑的重点，但可以给出两点启示：（1）紧密的企业间联系纽带（包括企业和包括企业和“担保机构”的联系）可加强中小企业的融资地位。（2）紧密的企业间信息和财务监控共享机制有利于中小企业的发展和融资地位的提高。
从运行效果来看，除了少数效果较明显外，多数担保组织作用并不理想，出现了一些机制和运作上的问题，这主要因为我国中小企业信用担保体系还存在很多的不足之处。
（二）我国中小企业信用担保体系的不足
1．贷款担保机构的法律地位不明确
由于担保基金业务尚属新兴行业，因而，对其性质的确定，有关管理部门都从自身角度作了解释．致使在中小企业担保机构的定性方面出现了许多自相矛盾的地方。人民银行在1999年印发的198号文件规定“信用担保公司同金融机构”。国务院在1998年颁布的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》中规定“未经中国人民银行批准擅自设立从事融资担保业务等金融业务活动的机构为非法金融机构”：第四条规定“未经中国人民银行批准，擅自从事融资担保业务为非法金融业务”：实际上已明确了人民银行为融资担保业务的监督管理机关。但国家经贸委认为；中小企业信用担保不是简单的资金问题，而是构造中小企业服务体系的大问题；中小企业信用担保不是金融业务，而是帮助银行分散金融风险、支持中小企业发展的配套措施。为此，1999年6月14日颁布了《关于建立中小企业信用担保体系的试点指导意见》，规定省以下设立的中小企业信用担保机构要报省级经贸委批准或备案。而财政部门也认为，我国信用担保的行业管理、行业政策的主管部门应该是财政部。各部门各持己见，政出多门，致使业务操作中有诸多问题难以把握，一些中小企业信用担保机构的市场准入、业务运作和市场退出处于放任状态，脱离了监管部门的约束。
2．营运资本不充足，运行中缺乏风险补偿机制
由于信用担保体系规划的缺陷和无相应配套的法规，在各地筹建担保机构过程中，一是资本金无相对稳定的来源，二是营运资本特别是货币资金普遍不充足．且缺乏具有法律效用的风险丰昭或保障机制。中国经济技术投资担保公司上海联络处注册资金5亿元，市、区两级财政仅到位80万元；金华市经济担保有限公司注册资本1．2亿元，基本上届国资股份入资，货币资金几乎没有。从贷款担保业务的属性判断，贷款担保机构应属于经营信用的范畴，同时也决定了其所从事业务的高风险性，目前各地担保机构对风险的总体控制都缺乏长远的统筹，业务运行的框架均以罕风险为前提，显然与现阶段我国信用业资产质量的现状极不相称，特别是在担保资本金不充足、无风险补偿机制的情况下，一旦出现坏账，对担保业务的发展将形成很大的障碍和冲击。
3．内控机制有缺陷，风险防范难度大
目前，大多数中小企业担保组织都依附于政府部门或类似机构，既有封闭型，也有半封闭型，还有开放型；在组建上是以社团法人名义，二是选择金融机构或其他经济管理部门作为合作伙伴，三是以市、县乃至乡镇为单位，缺乏完善的组织治理结构和健全的内控制度。担保基金的运作．其实质为贷款行分担一部分风险。而金融业务的高风险性决定了其出现呆帐、死帐、欺诈的可能性很高．在缺乏完善组织结构的情况下，很难保证担保机构独立、理性地对贷款风险作出判断．加上担保组织中大多数是非专业人员，缺乏相应的工作经验，加大了风险防范的难度，维持整个担保基金的正常运作就显得十分因难。
4．自我完善、自我发展的能力、动力不足
首先，担保机构运作入不敷出。从目前担保组织运作情况看，担保费用收入是机构维持运作的费用来源，但由于担保费率必须在企业可承受的利率水平与银行实际贷款利率之间界定．过高的担保费率不仅局限了担保业务的拓展空间，而且与国家近年来出台的一系列减轻企业负担的政策意图相悖。因此，按年累计担保1亿元的业务量计，最高也仅收入担保费15万元，在无其它相应配套的减税、减费的前提下，其业务费用往往是入不敷出。其次，担保基金增值难度大。按一般意义理解，贷款银行要求担保基金必须专户存储，一可适当把握贷款风险，二可增加银行信贷资金来源。同时社会也缺乏安全的、相对高回报的资本金运作渠道，在存款利率连续下降的过程中，担保基金增值难度较大，从而使担保组织扩大担保的能力受到很大的限制。另外，各地贷款担保机构在组建上存在盲从行为，对担保业务发展问题却较为消极。今年以来，为促进中小企业的发展，各地视贷款担保机构为缓解中小企业融资难的“灵丹妙药”，在政府部门的推动下趋之若聋，一哄而上组建了各级中小企业贷款担保机构或基金。但由于各地担保机构缺乏统一的行业归口管理与协调，以及社会信用意识的不健全和企业信用透明度低，各类贷款担保机构考虑到担保风险．却又在业务开展和发展上顾虑重重、而裹足不前。
二．建立中小企业信用担保体系的必要性
（一）我国中小企业贷款难原因分析
1．企业自身原因
中小企业的融资特点和经营条件限制了商业银行体系的信贷供给选择。这主要表现在五个方面：（1）规模小、抗风险能力弱；（2）发展战略上存在盲目性，无明确中长期规划和信息支持；（3）经营稳定性差，产品档次、技术含量有缺陷；（4）内控制度不建全，尤其在财务制度建设上有隐患；（5）贷款需求急、金额小、需求频繁、不确定性高、风险大，不利于商业银行经营目标实现和风险管理（收益较小而管理成本和风险成本过大）。
2．社会原因
一是政府对中小企业缺乏强有力的政策支持。随着金融法规的健全和实行，过去地方政府运用行政干预手段强制银行给中小企业贷款的旧体制已经不发挥作用。地方政府在实施抓大放小的政策中，其着眼点重点放在如何使辖区国有大中型企业摆脱困境上。对于搞活中小企业，则政策支持力度不够，特别是由于我国市场经济体制尚未完善，各项配套改革措施契合度不够，地方政府相应的支持、协调职能发挥得尚不到位，客观上减少了中小企业的融资能力。二是社会尚未形成良好的针对中小企业融资的信用担保体系。特别是中小企业贷款时难以提供让银行认定的抵抨物，只有一些房屋、车辆和设备之类，能达到国家抵抨规定和银行承认条件的不多。中小企业贷款担保落实难，这是其贷款难的一个重要原因。
3．金融机构原因
我国银行等金融机构的发展还不够完善。首先，银行旧的思维定势仍然存在。我国银行机构大多属于国有性质，过去传统的就业模式是从城镇居民和企业那里吸收存款，然后将资金按照计划要求或行政部门意图贷给国有大型企业，对中小企业尤其是非国有性质的中小企业在具体问题上采取消极的态度，再加上社会上又无独立的、信誉高的资信评估机构，银行缺乏了解企业风险的足够信息，只能对中小企业的贷款采取保守态度。其次，商业银行的经营方式和信贷品种单一。由于中国人民银行大幅度削减存款准备金利率，使得银行间同业存放利润减少，加之商业银行被禁止从事投资银行业务，无法通过有效的资产组合经营来降低资产营运中的高风险，因而银行贷款倾向于那些相对而言成本较低、风险较小的大企业，而对于贷款需求急、频率高、数量少、风险大的中小企业贷款，商业银行现有的服务方式、服务种类和服务效率都还不能与之相适应。
从上述分析中我们可以得出一个结论：有效的可行的方案应是创设一种制度安排减少银行对中小企业融资风险。从世界各国来看，而全世界已有48％的国家和地区建立了中小企业信用担保体系来解决中小企业的贷款难。日本、美国、德国、加拿大及我国的台湾、香港地区均分别于1937年、1951年、1953年和1960年成立了中小企业信用担保机构，建立中小企业信用担保体系已成为各国扶持中小企业发展的通行做法。
（二）建立中小信用担保体系的意义
1．它降低了中小企业的融资成本
过去中小企业在银行无法得到贷款，只得以高息为代价从民间市场筹借资金。而信用担保贷款的融资成本是贷款的银行利息加上1％左右的手续费，远低于从民间筹集资金的费用。同时，中小企业信用担保机制的建立不仅把企业从“担保链”中解脱出来，提高了自身的信用，使贷款风险下降，也就提高了贷款的可能性。
2．对金融部门来说，信用担保降低了银行金融风险，开拓了银行新业务
中小企业担保机构对金融部门来说是一座很好的风险防护墙，它的建立分担了银行的贷款风险，降低了银行不良贷款的发生，加强了银行与中小企业之间的协作。 还有，它的建立可以担当第三者，解决中小企业与金融机构的信息不对称，也减少了金融部门对中小企业信用评估的费用。
3．对政府来说，信用担保发挥了扶持中小企业的经济杠杆作用
政府利用信用担保这个有效的服务手段，引导资金流向中小企业，特别是高科技中小企业，使它们成为新的经济增长点，从而实现产业升级、结构调整的目标，加强了国家经济的发展。
因此，有关人士认为，中小企业信用担保体系在解决中小企业贷款难方面是有生命力的，各地应大胆探索，但要促进其规范运作。
三．完善中小企业信用担保体系的几点建议
（一）加强中小企业自身信用
信用担保是为了促进金融机构为中小企业提供贷款，而不是为企业违约失信提供保障。在建立信用担保体系过程中，中小企业体制、制度建设显得尤为重要，清晰的产权制度，规范的会计制度，明确的分配记者，实施经营权与所有权福利的治理结构，是信用形成确立的基本条件。不过这是中小企业发展的外因，而发展的基本动力还必须靠企业自身的努力：
1．完善企业制度
企业制度涉及到企业产权关系、组织结构和管理体制。目前，在企业内部建立合法合规的经营意识合组织保障，规范企业制度已经成为提高企业信用的一个问题。
2．财务透明化。
有许多中小企业出于企业的近期利益，会计处理随意性很强，甚至做假帐，设两本帐，逃税、漏税。这种行为给社会形成了一种很难改变的中小企业不规范的现象。当然，银行也不会给财务不清的中小企业贷款。所以，中小企业必须能力，认真做好会计工作，给社会一种可信的形象。
3．加强经营管理
在技术创新方面，中小企业在自己领域加强创新。在市场营销方面，明确自己的营销战略，加强本身的营销知识、人力与物力。在企业组织方面，在经营者与雇员之间建立良好的私人关系，并不时给员工提供培训。这些都有利于中小企业的长远发展。
（二）加强政府的资金扶持
一国的政策性担保业务的开展均以政府的资金支持做后盾，或增加资本投入和经费补助，或核销损失：如日本的国家投入成为信用保证制度的支柱。因此．中小企业信用体系的建立．政府在其中起相当大的作用。考虑到我国的实际情况，在中小企业信用担保体系的创建阶段和建立初期，政府应采取以下扶持措施：一是各级政府可划拨给中小企业信用担保机构土地使用权。免征或减征土地出让费；二是对批准设立的中小企业信用担保机构从事的担保业务免征营业税和所得税；三是建立补偿基金，由政府提供清偿或在每年的财政预算中增拨一定比例的补充担保资金。
（三）积极推动多元化信用担保体系的建立
多元化信用担保体系的建立，是促进中小企业和信用担保机构发展、维护公平竞争的前提和基础．有利于形成共同竞争、共同发展的局面。我国中小企业信用担保体系由国家的政策性担保机构、商业性担保机构和民间互助性担保机构共同组成。国家的政策性担保机构由城市(地市级)中小企业信用担保机构和省级中小企业信用再担保机构组成，并在此基础上组成全国性的中小企业信用再担保机构。城市中小企业信用担保机构以辖区内中小企业为服务对象，并向区县延伸分支机构；省级中小企业信用担保体系则以地市中小企业信用担保服务机构为服务对象，实行业务指导和监督，并提供再担保和强制再担保服务：同时．要允许多元化的信用担保体系的存在，鼓励建立商业性的担保机构以及互助性担保机构。政府出资建立的专业化担保机构的主要作用是引导银行资金向中小企业流动，并引导商业性和互助性的担保组织为中小企业提供担保服务，承担其他担保组织的分保和再担保①业务。
（四）改善金融机构内部治理系统
中小企业的融资风险并末因担保机构的介入而消失，只是风险由银行向担保组织转移。因此，担保业务要坚持市场化运作，避免行政干预，防范担保风险。要把实施反担保、促使担保机构与债权银行共担责任作为控制风险的重要措施。在担保组织的运作上，担保机构应建立严格的担保评估制度，配备或聘请经济、法律、技术等方面的相关专业人才，采用先进的项目评价系统，提高评估能力，加强对担保项目的风险评估审查；注重建立长期、稳定的客户群，积累完整、详实的客户资料，为项目评估建立可靠的信息基础；严格执行科学的决策程序，切实防止盲目决策；加强对担保项目的跟踪，完善对投保企业的事前评估、事中监控、事后追踪与处置机构；强化内部监控，防范道德风险，保证合规经营。②此外，我国的中小企业信用担保机构必须是符合《担保法》规定的具有清偿能力的法人或组织，可供选择的法律形式有企业法人、事业法人、社团法人，在组织结构上宜实行会员制，以符合条件的中小企业为会员单位，实行监管会领导下的主任负责制；再担保机构也可实行会员制．以城市中小企业信用担保机构为会员单位。商业性的担保机构要按照股份制有限责任公司的运作方式．成立董事会和监管会等最高机构，并形成内部的制约机制．以保证担保组织的独立性．有效地利用担保资源。
（五）加强对担保行为和担保机构的监督管理
一是加强监管．明确中小企业信用担保机构的性质，实行户口管理，在条件成熟时成立中小企业监督管理委员会，负责对各省中小企业信用再担保和地市中小企业信用担保业务和机构的监督管理。二是完善有关法律、法规，制定《中小企业信用担保管理办法》．以规范担保机构的运作。在此基础上制定有关的法律，以维护中小企业担保机构的权益：三是各中小企业信用担保机构均要设立监事会，由财政、协议银行及相关经济部门组成，对内部运行情况实施监督。
（六）处理好金融机构与金融机构的关系
1．解决银行与担保机构之间信息的对称
即银行对担保机构信用的认可，是中小企业借贷行为能否成功的前提之一。我认为，银行的做法应将担保公司视为特殊的第三方保证人，按照国家经贸委和财政部有关担保行业的制度规定以及本行评价企业信用等级的标准，对社会上良莠并存的担保公司进行信用评级，对其中资质良好、运作规范、确有履行担保能力的公司予以较高的信用等级，以次实现贷款银行与担保公司之间的信息对称，达到联合为中小企业服务的目的。
2．担保机构与金融机构的风险共担机制
担保机构与银行分担责任的机制并非一蹴而就，需要培育良好的社会环境，需要政府有关法律、法规及政策的大力扶持和强力推动，需要建立一种分散担保机构风险的机制以保证担保机构长期、稳定的发展和发挥作用，而不能仅仅靠担保机构与银行之间的业务接触和谈判来解决问题。当然，银行观念的改变也非常重要，必须以商业化的思维来考虑与担保机构的合作和资产的安全保障问题，而不应停留在传统银行的思维定势上。根据国外的经验以及我国的实际情况，在担保机构与银行分担风险问题上，担保机构自然应当承担较大的风险责任，而银行承担较小的风险责任，即担保机构以承担70％－80％的风险责任为宜，银行承担20％－30％的风险责任为宜。这样，即可增强双方的责任感，有效地防范和控制贷款企业的信用风险，也可在一定程度上分散担保机构的风险责任，有利于担保业的繁荣与发展。
3．加强担保机构与金融机构的合作与协调
（1）加强立法，以法律促动商业银行全面介入融资担保体系。一是出台扶持中小企业的法律，确定商业银行对中小企业的信贷扶持政策和担保机构的中介作用；二是出台针对信用担保的专门法律，确定商业银行、担保机构和企业三个市场交易主体之间平等的法律地位，比照国外通行的做法，明确商业银行对信用担保体系的支撑作用和双方分担信贷风险的责任和义务。最近，国家正在制定“中小企业促进法”，规范信用担保的法律、法规也在计划之中，这对担保行业是好消息。（2）政策导向，以政策鼓励商业银行介入担保体系。在有关法律尚未出台前，国家经贸委、财政部和中国人民银行应在现行政策基础上，尽快研究制定信用担保行业的制度、政策体系，解决融资担保中风险化解和分散的机制问题，引导商业银行的信贷政策取向，为中小企业创造与银行其他客户平等的政策环境，形成政策、制度的刚性，为商业银行全面融入担保体系提供政策以及。中国人民银行也应协调商业银行与担保机构之间的合作关系，为商业银行介入融资担保体系提供必要的条件，另一方面应督促商业银行落实现行有关政策，与担保机构建立合作关系，清除商业银行业务运营中存在的政策和制度障碍。（3）尝试建立风险补偿基金。在与商业银行分担风险的前提下，担保机构和银行可以共同探索与贷款企业建立共享收益、共同发展的新机制，以各种形式将企业获得的收益建立风险补偿基金，用以补偿商业银行和担保机构出现代偿后的实际损失。这需要担保机构和商业银行双方真诚合作。
（七）明确担保资源的投向
中小企业信用担保机构在担保贷款的使用上和投向上要有明确的标准．要按照国家有关部门颁发的产业发展政策，注重支持产品有市场、有效益的小企业、重点支持科技型小企业推广技术成熟、具有良好市场前提的高新技术产品和专利产品；突出扶持运用高新技术成果进行产业改造的小企业；鼓励和扶持中小企业向“小而精、小而专、小而优、小而特”方向发展，使之成为新的经济增长点。
（八）建立完善社会信用评估体系和信用登记制度
中小企业担保公司当前在拿捏中小企业的相关信息时成本过高。据宝洁公司反映：由于缺乏客观统一的信用评估机构的评估，该公司在了解申请企业情况时．为了慎重起见，不得不派人做大量的调查工作。有时花费一两用的调查时间，仅仅是为了几千元的担保手续费。建立中小企业信用评估体系和信用登记制度可以增加担保公司和金融机构对企业相关信息的共享程度．节约信息取得的成本，同时也有助于增强中小企业的监督约束力，降低贷款风险。
参考文献：
1． 李炳炎：《金融深化改革与金融风险防范对策》，中国经济出版社，2000
2． 王自力：《反金融危机：金融风险的防范与化解》，中国财政经济出版社，1998
3． 王卫东：《现代银行全面风险管理》，中国经济出版社，2001
4． 陆世敏：《现代商业银行经营与管理》上海财经大学出版社，1998
5． 何书俊：《金融业支持中小企业发展面临的围难与对策》，《银行经济》，2002.2
6． 张利胜：《中小企业信用担保》，上海财经大学出版社，2001
7． 袁步英：《金融信贷》，南开大学出版社，1997
8． 林 波：《中小企业信用担保体系如何高效运作》，《浙江金融》，2001.2
9． 于守澳：《中小企业贷款难问题的思考》，《吉林金融研究》，2001. 5
10．孙东升：《中小企业融资障碍及解决对策》，《经济体制改革》，2002.2
11．孙 斌：《重塑银企关系之我见》，《济南金融》，2001.6
12． ：《中小企业融资缘何难？》，《南方日报》， 2000.05 .25
13. 姜业庆：《中小企业为何融资难》，www.jscj.com，经济论坛
14．杨晓先：《广州市中小企业信用担保业务开展状况的调查》，《南方金融》，2001.4
