论行政独立的历史维度与现实限度
[摘要]行政独立在经历了政治控制行政阶段之后，到19世纪末期政治与行政二分思想的提出，被放到了学科发展和政府运动的突出位置。整个20世纪，政策科学学派、新公共行政学派和新公共管理学派对行政独立的价值提出了强烈批判和挑战，但行政独立的学科范式地位始终没有动摇。对当代中国来说，在肯定其价值和意义的同时，要认识到其产生的特定土壤以及本身无法克服的一些局限性，有选择性的借鉴和利用。
[关键词]行政独立；政治与行政；范式；局限性
在近现代各种权力斗争和权利保护中，行政独立作为一种政治实践和政府活动贯彻了好几个世纪。在实践中，行政独立与行政权的独立同义反复，最早在洛克和孟德斯鸠那里得到体现。从学科上来说，行政学作为一门独立的学科在19世纪末期被提出则标志着行政独立具有了崭新的理论来源和充实的理论支撑。从一定程度上讲，行政独立是西方政治与行政的关系问题，属于公共行政体制的核心问题之一，对西方公共行政理论与实践的繁荣贡献良多。但正如公共行政大师罗伯特•达尔（Robert A. Dahl）在《行政学的三个问题》中说到的，“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定。”[1]因此，从历史维度（具体为演变历程和范式转换）和现实性的限度来考察和检视行政独立，对于认清不同语境下的政治生态，进而更好的建设符合中国特色社会主义的先进政治文明具有重要意义。
一、行政独立的形成：从政治控制行政到政治与行政二分
对于人类社会来说，自从民族国家的出现，政府行政管理就作为一项必要的人类活动兴盛起来。然而，近代以前的行政管理，却处于一种政治控制行政的阶段，行政管理基本是作为政治统治的工具而存在的。行政功能从某种程度上讲，只是君主手臂的延伸，是王权的附庸，政治与行政处在未分化的状态之中。即使在政治学的重要转折人物马基雅维利那里，行政管理的技艺也不过是君主统御万民的权谋之术。人们也普遍相信，“最少管事的政府是最好的政府”，政府只需要扮演“守夜人”的角色，“强政治、弱行政”成为了这个时期的主要特征。
19世纪中叶以后，西方各国陆续完成了工业革命，“政党分肥制”日益无法适应迅猛发展的社会关系和政治经济结构，资本主义政治制度的民主与效率危机随之而来，政府在管理民主和效率之间陷入了二律背反的境地，其合法性和有效性受到了前所未有的挑战。在这种时代背景下，1883年美国《彭尔顿法》的颁布和现代公务员制度的建立吹响了西方国家寻求政治变革的号角。随后，托马斯•伍德罗•威尔逊（Thomas Woodrow Wilson）于1887年在美国《政治科学季刊》上发表《行政学研究》一文，试图重新界定政治与行政的关系，改变私人庇护制和政党分肥制的历史，把早期资本主义国家的完全政治化行政关系演变成政治与行政二分关系。他也由此成为现代公共行政学的鼻祖。
正如威尔逊所言：“在本世纪度过它最初的青春年华，并开始吐放它在系统知识方面独特的花朵之前，谁也没有从作为政府科学的一个分支的角度来系统地撰写过行政学著作。”[2]实践和理论总是在历史长河中交替上演的。自从英国的洛克和法国的孟德斯鸠提出独立的行政权开始，西方国家为争取独立行政权的运动就没有停息过，但只有到了威尔逊时代，才明确提出把行政学研究从政治学中分离出来，使之成为一项专门的学问和独立的学科，从而开启了行政独立的大门。作为现代行政学的开山之作，《行政学研究》蕴含了丰富的行政学思想。威尔逊认为：行政与政治不同，“行政管理的领域是一种事务性的领域，它与政治领域的那种混乱和冲突相距甚远。”[3]“行政管理是置身于政治所特有的范围之外的。行政管理的问题并不是政治问题。”[4]“政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，而行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。”[5]基于这些认识，威尔逊提出了要把政治与行政区别开来，后来的研究者将威尔逊的这一思想概括为“政治与行政二分理论”。
在威尔逊正式提出行政必须从政治中分离出来的理论基础上，弗兰克•J•古德诺（Frank J Goodnow）于1900年出版了经典性著作——《政治与行政》。在该书中，他第一次系统而详尽的论述了政治行政二分法的思想理论，认为“在所有政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能分别就是：政治与行政。”[6]威尔逊和古德诺二人关于政治与行政需要分离的理论“构成了20世纪公共行政理论的主流，影响着政府体制的设置、行政发展的进程以及公共行政学研究的进展。”[7]政治与行政二分理论把行政学与行政系统作为一个独立的学科和领域来看待，标志着行政独立思想的成熟，成为“威尔逊——韦伯”范式的重要组成部分，被西方主要国家加以贯彻和运用。
二、行政独立的拐点：批判政治与行政二分时代的来临
20世纪40年代末，著名的管理决策专家赫伯特•A•西蒙出版《行政行为》一书，稍后，另一位重要的行政学者怀特•瓦尔多（D.Waldo）出版《行政国家》一书。两位学者及其著述凸显了行政学中两种学术旨趣之争：实证取向的行政学，还是价值取向的行政学？1952年，西蒙与瓦尔多之间就此发生辩论，这场著名的“西/瓦之辩”正式结束了公共行政学的古典时期。与此相呼应，传统公共行政学的“身份危机”[8]也相伴而来，行政独立迎来了时代的拐点。
在《行政行为》一书中，西蒙通过从决策角度对政治与行政二分法的进一步考察后指出，古德诺企图分离出不需要外部控制的一类决策，即事实性决策，但是决策既非完全是伦理问题，也非完全是事实问题。[9]在西蒙看来，从决策方面考虑，政治与行政的区别显然是非常模糊而非界限分明的。在《行政国家》一书中，瓦尔多论证了将事实与价值进行明确区分具有无效性，并在此基础上对政治与行政二分法进行了批评：“无论是作为一种事实描述，还是作为一种改革方案，任何简单地将政府分为政治和行政的模式都是不充分的”。[10]随后，阿珀比在1949年出版的《政策与管理》一书中，对政治与行政二分法进行了系统批判。他通过对美国联邦政府进行系统性的现实考证后认为，事实与价值的区分并不是对现实的科学概括，政治与行政二分法实际上没有描述任何现实的东西。在政府机关的实际运作过程中，“法院影响立法机关，立法机关影响法院，法院和立法机关影响或控制行政机关，而行政机关也影响着立法机关和法院。”[11]因此，在阿珀比看来，政治与行政总是高度紧密地结合在一起的。所有政府机关之间相互作用、相互影响，构成了一个政治与行政的网络，而不是两者的分离。
1968年，随着“明诺布鲁克会议”的召开，以弗雷德里克森（H.George Frederickson）、马林尼（Frank Marini）为代表的“新公共行政学派”正式诞生。他们在《走向一种新公共行政学：明诺布鲁克观点》一书中认为，“政治—行政分离只是一种理论虚构，而在现实的政治与行政运行中，行政体系游离于政策制定之外的状况根本就不存在。”[12]另外，从研究内容上看，“由于传统行政学的政治与行政二分法观念使行政学研究局限在一个非常狭窄的领域内，尤其把研究焦点放在行政机关预算、人事、组织以及大量其它的所谓‘中性’问题上，相反却很少重视与社会、政治密切相关的政策制定与政策分析等问题的研究，致使公共行政游离于社会政治现实之外，远远不能满足解决社会问题、处理社会危机的需要。”[13]新公共行政学派还主张公共行政学者应该倡导“社会公平价值观”，将价值置于优先考虑的地位，当实证分析与价值判断不可兼得的情况下，宁可重视对价值判断的追求。
20世纪70年代末80年代初，西方各国掀起了一场轰轰烈烈的行政改革运动，并形成了新公共管理学派。该学派认为，“传统公共行政强调政治与行政的分离，强调公务员保持政治中立、不参与党派斗争、不得以党派偏见影响决策等，这些都是没有意义的理论假设。实际情况恰恰相反，行政具有浓厚的政治色彩，公务员与政务官员之间的相互影响是不可避免的。”[14]与传统公共行政模式下政客与官僚的命令——服从关系相比，在新公共管理模式中，二者的关系更为灵活和紧密，公共管理者在很大程度上成为官僚政治家。此外，西方各国兴起的新公共管理运动，如美国的“重塑政府”、英国的“公民宪章”和“续阶计划”、新西兰的“行政文化重塑运动”、加拿大的“公共行政2000年”、丹麦的“公共部门现代化计划”等都践行了新公共管理理论，否定了传统公共行政学的政治与行政二分原则。
从西蒙、瓦尔多、阿珀比、新公共行政学派到新公共管理学派，学者们对政治与行政二分理论进行责难的一个核心观点是政治与行政不能分离，实际操作早已将两者有机融合。但是这种由分离到混合的演进逻辑是否正确和真实可信，有学者对此持怀疑态度，“政治与行政的混合，并不意味着两者的完全同一，因为这种混合依然是以分离为基础的。这种混合是就传统的分工而言的。事实上，在传统分工的界线模糊甚至是消失的时候，新的分野已代之而起。从某种意义上来说，政治与行政的混合只是一种新的两分法。”[15]因此，我们不禁要问，行政独立在历经批判和否定后，难道就没有价值和意义了吗？公共行政学在政治与行政混合的实践背景下，还能够赋予行政独立足够的理论支撑吗？要弄清楚这点，还需要从其范式转变的角度来加以说明。
三、行政独立的范式辩驳：公共行政抑或公共管理
什么是范式?《新英汉词典》对“paradigm”这个单词的解释为：1、范例、样式；2、（名词、动词等的）词形变化（表）；3、（哲）范式。国际学术同行引用的范式术语往往来自托马斯•库恩（Thomas Kuhn）的著作《科技革命的结构》。在该书中，他首先定义规范科学（normal science）为：坚定地基于过去科学成就的研究、这些成就是一定的科学社会在一定时期内承认并作为进一步实践的基础。这种成就有两个本质特征：（1）这种成就可以说是前所未有，能将其追随者从其它有竞争力的科学活动模式中吸引过来；（2）同时，这不是封闭系统，实践者能够运用该成就解决有待解决的问题。从规范科学的概念出发，库恩认为有上述两个特征的成就可以被认为是“范式”。范式是使一门学科成为科学的必要条件或成熟标志，任何一门学科只有具有共同的范式，才可以称为科学，否则就不能称为科学，或只能称为前科学。同时，范式不是永恒的，一旦新的理论优于旧的理论就成为新的范式，即发生范式转移。在自然科学中，亚理斯多德的物理学、托勒梅的地球中心说、哥白尼的太阳中心学说、牛顿的物理定律、爱因斯坦的相对论就各自成为一段时期的“范式”。[16]
那么，行政独立的传统范式地位在遭受巨大的批判之后是否还能继续维持，公共管理是否已经超越公共行政实现了新的范式转换呢？国际公共管理学界的知名学者张梦中在经过研究后，将两者关系总结为五种模式：模式一：公共管理与公共行政可以相互替代、用什么名称只反映使用者的偏好，内容并没有（本质）区别；模式二：公共管理能够替代公共行政；模式三：公共管理是包括公共部门和私营部门的管理，公共行政只涉及公共部门，因而公共行政从属于公共管理；模式四：公共管理学是公共行政学若干学派中的一个分支学派；模式五：新公共管理（运动）是公共行政实践活动的最新范式，公共管理作为一个理论学派是公共行政学的一个新近范式。在说明了有相当部分学者持有模式一、模式二以及模式三的观点后，他更趋向于同意模式四及模式五对公共管理的理解，即认为公共管理是公共行政学若干学派中的一个分支学派，和（或）认为公共管理作为一个理论学派是公共行政学的一个新近范式。[17]-[18]另外，陈振明也持有相同的观点：“我宁愿将公共管理视为一种继传统的公共行政和政策分析这两种范式或途径之后的新途径、新范式，我称之为‘第三种途径’，而将前两者分别称为‘第一种途径’和‘第二种途径’。”[19]
从库恩对范式理解的角度，成为范式的理论可能优于其它竞争者，但我们不能指望它能够解释所有事实。因此，成为范式的理论不具备垄断性和排他性，而是与以前的理论相辅相成、互为补充，共同构筑起一个学科的理论大厦。公共管理从“公共行政学、工商管理和公共政策学”三个角度来研究公营部门活动，实际上是在政策学派内复活了公共行政的研究。例如，瓦尔达沃斯基就认为，将“行政”一词换成“管理”一词，实际上将传统的公共行政学在公共管理的名目下复活了[20]。从公共行政学的发源地——美国来看，尽管20世纪各学派对行政独立的批判犹如“千树万树梨花开”，其命运面临“山雨欲来风满楼”的蹇舛境地；尽管近现代意义上的公共行政学经历了六次大的范式转变：传统公共行政→管理科学→公共事务→政策分析→新公共行政→新公共管理，其中也面临了政策分析与公共事务两次“分家”的阵痛。但美国目前尚无公共管理硕士，没有独立的公共管理学院或公共管理学系，美国最大的三家行政学组织：美国行政学会、美国公共事务与行政院校联合会以及美国国家行政科学院仍然使用“行政”（administration）而不是“管理”（management）这个词汇。因此，我们认为，公共管理只是公共行政的一种新近范式而不是替代范式，公共行政学仍然有着经久不衰的魅力，行政独立的价值光辉依然闪耀。
四、行政独立在中国的现实限度
在当今的国际社会，以经济为首并带有政治、文化、环境等特征的“全球化”正影响着各国社会经济发展的进程。新公共管理作为公共行政实践活动的最新范式也给各国公共部门改革的方向和内容加注了时代的重音符。中国自1978年改革开放以来的六次政府机构改革不可避免地也受到新公共管理思维的影响，重视结果和绩效，而不如以往公共行政那样重视过程，这就会相应带来公平与政府责任等问题。从当代中国的具体情况来看，在我国政治与行政“密不可分”的现实条件下，倡导行政独立，不仅有利于发挥行政功能的多样性作用，尽可能避免党政不分的状况，而且有利于中国政府和中国学者对“行政过程”（例如政务过程的公开实施和研究）给予高度的关注，从而保证政府改革和行政的社会公平性、代表性、响应性、参与性和社会责任感。对我国的行政改革意义重大。
但同时，我们不得不承认，“在对中国的情况使用西方的分析性方法时，必须充分意识到：把中国情况套在西方概念范畴之内，经常是不能得到恰当解释的。”[21]首先，行政独立不能从根本上解决资本主义政治制度民主与效率的二律背反问题。其次，行政独立容易误导人们在实践过程中过分孤立地分析和看待政治与行政问题，并且随着时代的进步，政治与行政的关系是动态变化着的，在实践中如何明确和恰当地分析和政治与行政是一个永远都不能解决的难题。最后，从政治与行政二分的产生背景以及之后的发展来看，行政独立的一些核心价值与我国实际情况相悖。行政的发展在西方是通过常任文官制度的确立才真正成为一个“独立的技术性”领域，事务官的“价值中立”原则使行政产生高效率，以往的政党分赃制所显露的弊端被很好的克服，正是这些因素才形成了行政独立的最原始动力。但是，在我国，我们不可能像西方两党或多党政治制度那样形成政治与行政的结构性分离，也不可能建立类似西方保持“价值中立”的文官制度。因此，当我们把政治与行政二分理论运用于我国政治与行政的实践中时，要充分认清我国国情，不能移花接木，东效施颦。[22]
