公共危机管理视域下行政紧急权的规制研究
摘要:在我国公共危机事件频发的背景下，行政紧急权已成为政府化解危机、解决问题的有效工具。与此同时，紧急状态下公民权益被侵犯的现象时有发生，这反应出行政紧急权具有损益性、集中性和扩张性等特征。本文旨在从法律制定、权力运行与监督、救济机制建设等层面提出完善我国行政紧急权规制体系的建议，以期为实现行政紧急权的科学化和法治化提供现实路径。
关键词：公共危机 行政紧急权 法律规制
一、行政紧急权规制的合法性基础
（一）社会契约论。社会契约论认为公民对紧急状态下的政府权力承担容忍、服从和协助的义务具有其内在必然性。面临突发性公共危机时，个体和社会组织很难通过自身力量抵御危机，这就要求行政主体整合社会资源以应对公共危机，稳定社会秩序。
（二）风险社会理论。在公共危机管理领域，要求针对社会突发事件和危机蔓延的趋势，形成行政权力主导、社会参与力量配合的多元治理格局。这是高效化解危机、稳定社会秩序的现实需要，更是维护公民权利、寻求公私权间平衡的重要路径。
（三）实质法治主义。其突出行政行为的目的性价值、关注社会公平正义和人权保障的实现。在公共危机状态下，行使行政紧急权的目的是维护社会稳定、保障公民权益，是以暂时的“形式法治”来换取“实质法治”所追求的更高社会价值目标。
二、我国行政紧急权法律规制的实践困境
首先，立法体系不完善。2004年，宪法修正案将“紧急状态”写入宪法，为我国紧急状态法制进程奠定了宪法基础。但《宪法》只规定了紧急状态的决定和宣布主体，对紧急状态的认定条件、宣布程序等具体问题未做出明确规定。同时，当前我国对行政紧急权的规制采用的是分散立法模式，仅在一些特殊领域的单行法中对行政紧急权进行了原则性的规定，在实际运作中很难规范操作。
其次，适用程序不规范。我国的相关法律法规仅对行政紧急权力内容、相对人义务等做出原则性规定，很少涉及紧急状态下的行为程序，如在紧急状态的确认程序、宣布程序、启动应急预案的决策程序、权力运行的必要程序和监督程序等缺乏具体的程序操作规范。对行政紧急程序的忽视反映了我国对于行政紧急权的保障意识远远大于对其进行合法限制的规范意识。
再次，监督体系不健全。行政紧急权具有扩张性和集中性的特征，如不进行约束与监督，极易导致权力滥用。此外，大众的普遍恐慌心理往往对政府侵权行为的“公益性”表示出一定程度的认可和顺从。而我国在对紧急权力监督的设计方面并没有专门法律予以针对性的规制，缺乏统一的、针对行政紧急权力的特点而设定的紧急监督体系。
最后，权利救济不到位。从我国的目前规定来看，《行政复议法》、《行政诉讼法》虽然规定了行政相对人对行政机关对其做出的具体行政行为不服可以依法提起行政复议或行政诉讼，但仅规范了常态下公民权利救济的途径，对紧急状态下行政紧急权力的违法行使、不作为是否能够提起复议或诉讼并未做出具体规定。由于行政紧急权的违法行使，导致行政相对人的权利难以得到有效保障。
三、我国行政紧急权法律规制的路径选择
（一）完善行政紧急权立法体系
构建完善的行政紧急立法体系要从从宪法、统一的基本法、具体的单行法三个方面予以规制。首先，完善紧急状态制度的宪法基础。宪法的核心价值就是约束公权力，保障公民的基本权利。其次，制定统一的紧急状态法。“我国目前对紧急状态进行规定的法律，存在的问题之一紧急状态法律制度不统一，各个单行法只能适用于一种类型的紧急状态，一旦产生紧急状态的原因复杂，就很难建立一个应对紧急状态的统一的综合指挥机制。”最后，完善相关的单行法。单行法由于具有行业性、部门性的特征，优点是专业性比较强，有利于发挥专业优势以应对各类紧急情况。
（二）规范行政紧急权程序制度
从行政紧急权的运行途径分析，首先应对行政紧急权的启动——紧急状态的确认程序进行法律规制，通过对紧急状态的提请、认定、宣布、延期、终止、变更与撤销等具体程序做出明确的规定。另外，行政紧急权的运行过程中，行政紧急立法可以采用无须听证的简单程序出台具有法律效力的政令，由立法机关在事后对该立法行为进行审查；而对于行政紧急处置措施一般不适用正当程序的限制，但仍要遵循必要的行政法律程序，如表明身份、说明理由、告知救济渠道等。最后，在紧急状态消除之后，对于需要进行事后补充的行政程序需予以完善。
（三）构建行政紧急权监督体系
紧急状态下行政紧急权力的监督体系应从权力机关、司法机关、行政机关和社会舆论等方面进行构建。紧急状态下司法机关的监督主要体现在政府行使的行政紧急权的可诉性上，然而目前我国的《行政诉讼法》并没有将抽象行政行为纳入受案范围之内。因此，建立行政公益诉讼制度，扩大行政诉讼的受案范围已是现实需要。除了作为带有自我纠错性质的行政机关监督外，对行政紧急权的监督还应包括对行政人员的责任追究，以及正确行使社会舆论的监督功能。
（四）健全行政紧急权救济制度
对于公民而言，无救济就无权利，即使对紧急状态下政府所超出法律合理界限的违法行为，依然享有同样的救济权利。虽然宪法或紧急状态法应当对公民不可限制的基本权利予以规制，但公民的权利仅靠事前的法律保障明显是不够的，立法机关在授予权利的同时，便应当设置各种救济手段，使权利在受到侵犯时能够通过这些手段消除侵害，并获得赔偿或补偿。因此，完善紧急状态下的行政复议制度、行政诉讼制度、补偿与赔偿制度是保障紧急状态下公民权利的必然要求，同时也对监督行政紧急权的正常行使起着积极的作用。
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作者简介：李宏伟（1993.4-），男，汉族，安徽宿州人，中共浙江省委党校2015级政治学硕士研究生，主要研究方向为当代中国政府与政治。
