试论垄断行为的经济法律规制---中国电信行业垄断行为法律分析
试论垄断行为的经济法律规制---中国电信行业垄断行为法律分析
论文摘要：垄断行为就是妨碍市场竞争自由的反竞争行为，它的存在必将影响市场机制的形成和发展，损害经营者和消费者的合法权益中国电信行业作为公用企业从其诞生之日起就具有自然垄断的属性，且随着时代的发展，其垄断行为也不断呈现出新的特点。
论文关键词：中国电信行业；经济法；行业垄断；竞争
纵观目前国内电信业市场，大致呈现出以下态势：中国电信在固定电话市场上独占鳌头；中国移动拥有国内移动通信市场80％以上的份额；中国联通的业务以移动电话和IP电话为主；中国网通则发展先进的宽带通信网；中国铁通刚刚起步，在电话业务收入的市场占有率仅为1．1％……以上信息反映出中国电信行业的一个现状：经营性主体由以前的独家垄断转变成多寡头垄断，原有的市场结构并没有发生实质性的变化，业务上彼此独立，企业之间的自由竞争格局尚未形成。伴随着中国电信业改革步伐的加快，越来越多的深层次矛盾逐渐暴露在世人面前。分析矛盾的目的是为了更好的解决矛盾。经济法作为国家为克服市场失灵而制定的调整国家干预的经济关系法律规范很自然的将中国电信业垄断现状纳入到法律规制的范畴，力求通过公共执法与私法救济达到一种制约性平衡，从而营造一个适应生产力发展．体现公序良俗的新型市场环境。
一
自从1755年法国著名的空想社会主义者摩莱里在其《自然法典》中首先使用“经济法”这个概念起，经济法便始终与自由商品经济和国家权力紧密联系在一起。随着社会大生产的发展，特别是商品经济朝着它的高级阶段即市场经济阶段发展，经济法以一种独立的力量在各国法律体系中蓬勃兴起，有效的调节着由于垄断和竞争所产生的各种市场矛盾。马克思曾在《资本论》中指出：“社会分工则使独立的商品生产者互相对立，他们不承认别的权威，只承认竞争的权威，只承认他们互相利益的压力加在他们身上的强制”。如何将这种竞争的权威效益化?社会发展的实践证明，任何一种制度要想符合生产力与生产关系相适应的客观规律，都要选择一种公权介入的调整方法对自由竞争予以保证，以期达到资源的优化配置，并防止过分集中的垄断行业的出现。这种调整方法便是科学的经济法律规制方法，它将市场主体规制、市场秩序规制、宏观经济调控和可持续发展保障及社会分配几方面法律关系有机结合，借以体现国家意志和社会意志。在现代市场架构上，反垄断法作为现代经济法的核心组成部分，将这种国家意志和社会意志发挥到了极致，并在内涵和外延上不断加以强化，对联合行为、独占行为、破坏市场行为等进行遥控。市场主体在自身运作过程中，一方面要遵循价值规律、市场导向，另一方面则强制性的受到经济法律关系的调整，遏制垄断行为的形成，不让其凌驾于竞争之上，以求符合市场准入的游戏规则。
电信行业由于自身的特性。在创建之初无不形成一种自然垄断格局。所谓自然垄断，就是一个企业能够以低于两个或者更多的企业的综合成本向整个市场供给一种物品或者劳务而产生的垄断。简言之，“自然垄断就是最有效率的组织生产的方式是通过单一厂商的行业”。其优势在于能够很好的克服技术、高投入对企业带来的高风险率。降低因传送网络和其他设施(如电缆、输油管和铁轨等)高成本的重复投资而带来的不必要浪费。但随着科技和经济的发展，自然垄断一身的独占性，不可选择性，越来越阻碍生产力的提高，也无法满足社会的需求。于是电信业这种自然垄断开始解体。l984年，美国政府将强大的贝尔分解为一个长途业务公司和其它小贝尔子公司：1981年英国政府通过《英国电信法》开始将英国邮政局分拆成英国电信公司和皇家邮政公司。同年底，私人控股的英克通信公司成立。1996年英国全面开放电信市场，打破了电信与广播电视、有线电视、网络电脑的分割，通过多媒体进行综合发展……电信业的发展历程其实就是国有(自然)垄断一控股私有化一分拆(行业)垄断一在各个分拆业务引入竞争对手，最终形成各大电信业务激烈竞争的格局形成历程，这其实也是经济法律规制企业的发展历程。
如今，在我国，电信业正处于分拆垄断向各个分拆业务引入竞争对手的过渡阶段，而这一阶段集中表现为行业的分工独占性。因此经济法特别是反垄断法的调节、指导将会对其起到举足轻重的作用。
二
“竞争是获致繁荣和保证繁荣最有效的手段。只有竞争才能使作为消费者的人们从经济发展中得到实惠。它保证随着生产力的提高而俱来的种种利益，终于归人们的享受”。一(德]路德维希·艾哈德。正如开篇分析的那样，中国电信业至今尚未形成一个真正自由竞争的局面，这种尤竞争性恶果在服务和资费领域体现的最为明显。以2000年第一季度为例，信息产业部有关部门共受理用户申诉1272件，申诉服务质量的占到57．45％。我国的电信资费在结构上很不合理。假若从美同接到中国的长途需100元话费的话，那么转道香港再接国内则只需30元话费，其中的差额是显而易见的。虽然《电信条例》规定，电信业务经营者应根据电信主管部门的要求，提供准确、完备的业务成本数据及其他有关资料。但是电信经营者都以这些数据和资料属“商业秘密”为由，不予提供。因此，电信业务的消费者对制定资费标准的成本、数据及资料，仍然没有知情权。据报道，1998以来的两年内，电信行业向全国用户违法收取资费高达21．7亿元，这必将会导致信息走私的加剧和垄断利润的增加，为腐败提供适于滋生的温床。
市场的核心在于竞争，竞争的前提在于有足够数量的经营者。目前中国电信市场的这块蛋糕是由电信、移动、联通、网通、卫星、铁通等几家公司分享，从这些公司经营的电信业务种类上来看，仅仅是-N’业务上的专业化，原有的市场结构并没有发生实质上的变化，不可能形成真正的竞争格局。尤其是目前中国电信业的产权结构依然如故，虽然各公司之间有着各自不同的利益和目标，但从所有权主体上看，都属于中央人民政府。如果在竞争中任何一个公司受到重创．遭受损失的只能是国家。因此，大多数公司之间并未形成真正意义上的竞争，而实际上都是各霸一方，进行行业垄断。行业垄断是指“公用企业及其他依法具有独占地位的经营者滥用行业优势，实施的限制竞争行为。”在我国，行业垄断主要有两种情况：一是政府部门独家经营，别无分号；二是国家独资经营，不许其他资本进入。其垄断行为具体表现为以下五点：1．限定他人购买其自己的或者指定的其他经营者的商品(包括服务)。例如：电信部门强制他人购买其代维服务，利用电话入网费用的差别待遇迫使他人购买其商品。2．以检验商晶质量性能为借口，或者以拒绝或拖延提供服务，滥用费用等方式，阻碍他人购买、使用其他经营者提供的符合技术标准要求的其他商品。3．歧视和区别对待。利用自身所控制的技术、资源优势，向其他竞争企业提出不合理条件，显失公平。4．权利寻租现象突出，与行政机关相互串通，借助他人的优势实施限制竞争行为。5．利用交叉补贴等于段排挤他人的公平竞争，以弥补其在竞争性环节的利润损失。例如开展“装机免费送电话”活动，实则是为了强制消费者接受来电显示业务，从来电显示服务中赚取利润来补偿话机以旧换新的亏损。这样做使得其他话机经营者的经营活动陷入困境，从而严重地排挤了其他经营者的公平竞争。
基于这种行业垄断的违法性和危害性，培育一个竞争的环境已经变的至关重要，刻不容缓。竞争机制是一种资源的效率机制。经济效率因其住_提高社会福利中的地位而成为竞争政策的基本目标。竞争能够导致价格降低和质量提高，关系到一般公众从整个经济贡献中收益的大小。因此竞争的充分与否直接影响效率的高低，影响整个行业的进步。南于限制竞争行为成因的复杂，只有进行综合治理，才能有效遏制：1．继续深化经济体制改革，注意发挥竞争政策的作用。垄断性行业要进一步推进政企分开，并按照竞争政策的要求完善市场结构，增加竞争主体，促进市场竞争，根除或者减少行业垄断的土壤。2．加强竞争文化建设，大力普及竞争法，提高经营者的竞争意识，形成公平竞争的社会氛围，以期在意识领域真正解决我国原有以行业垄断为本的立法理念与市场经济立法理念冲突的问题。3．培育买方的市场，提高广大消费者的社会地位，使其在商品交换过程中切实利用自身的选择权、监督权对抗行业的不法垄断。4．构建现代行业监管制度与反垄断执法平衡协调的机制，改变政策部门和产业监管机构代行反垄断执法权的现状．尽快建真正的反垄断执法机构。5．进一步完善政府与市场之间的关系，理顺政府职能，加强竞争执法机关的地位并强化其执法手段，必要时制定相应的反垄断规章。
三
目前我国对电信行业垄断行为的经济法律规制是通过目前我国对电信行业垄断行为的经济法律规制是通过以下法律、法规、规章实现的：《中华人民共和国反不正当竞争法》、《中华人民共和国价格法》、《中华人民共和国电信条例》、《国家工商行政管理局关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》、《国家工商行政管理局关于对电信部门强制向用户收取话费预付款、话费抵押金行为定性处罚问题的答复》……这些法律、法规、规章从不同角度来规范电信市场．力求在法律层而上打造出一个公平竞争的环境。但是没有赖以适用的、统一的反垄断法基本制度相配套，也没有统一的执法机关，这些孤零零的散兵游勇似的规定形同虚设．至少没有发挥应有的作用，反映到实践中便暴露出许多问题：指导思想基本是管理本位主义，而非经济主体权利本位。太多强调电信行政主管部门的管理权，忽视经营主体的经营自主权：政企职能不能实质分开。许多国有大型企业并未将自己视为一个市场竞争主体，仍然试图依靠行政干涉、政府扶植来运作经营。
一旦这种人为干预消失，则其抗拒外来风险的能力就会变得十分脆弱；各地方保护主义盛行，特别是地区性保护尤为突出；垄断行为受害者难以维权；部门立法、重复立法，立法时不重视法律的公平性和社会效应。可以说，中国目前电信服务方面的立法严重滞后，已经成为中国人世后，电信业进一步发展的最大障碍。
考虑到我反垄断立法支离破碎的局而，家应加紧制定一部统一的反垄断法规，即《中华人民共和国反垄断法》。反垄断法，美国称之为“反托拉斯法”；日本称之为“公平交易法”(又称“禁止垄断法”)；德国称之为“卡特尔法”(又称“反限制竞争法”)；法国称之为“公平交易法”；俄罗斯称之为“限制垄断活动的法律”；欧盟则习惯称“竞争法”。无论名称如何．各同均认为，反垄断法的基本目的是“改善经济效能，使消费者享受较低的价格，更多的选择和更好的产品质量”。该法作为现代经济法的核心组成部分，不仅要体现其原则性和抽象性的一面，更要在技术性和可操作性上有所突破。同时还应规定公共执法和私法救济并举的基本执法途径，以不同方式赋予垄断行为的受害者提起民事诉讼的权利，甚至还可通过特殊措施鼓励私法救济。当然．在对市场垄断行为进行合理规制的同时，还应注意除外制度的适用。所谢反垄断法的适用除外，亦称适用豁免，系指在某些领域对某些事项不适用反垄断法。具体而言是指在某些特定行为或领域中法律允许一定的垄断状态及垄断行为的存在．即对某些虽属限制竞争的特定协调或联合或单独行为．反垄断法不予追究的一项法律制度。并非所有的垄断行为都应受到法律的否定和制裁。首先，垄断能带来规模效益。
它是商品经济高度发达和科学技术进步的产物。其次，依照国家的产业政策和其他的经济政策，在某些领域是需要避免过度竞争的，因为在这些领域里进行自由竞争无益于公共利益．对社会经济的发展和国计民生均不利。例如，在电信网络尚未达到极限的情况下重复铺设或者建立相同的网络会造成运输成本和信息费用的上涨．这在资源配置上很不经济。因此．处理好反垄断法律规制与除外制度的矛盾是至关重要的。
中国加入WTO后．中国电信业必须做出两项最基本的承诺．即：遵守规则，开放市场。同时必须实行多元的产权主体，并实行公平的游戏规则。那时，国际电信企业将大举进军中国市场。中国政府已经承诺加大电信服务业开放力度，允许增值业务和基础电信业务外资持股在“人世”之后一定时期内分别达到40％以上的幅度。直接去面对那些早已积累了丰富经验，对相关产业建立平等结算关系，在严格管制下形成的跨国电信产业集团，中国电信行业的发展前景恐怕是挑战大于机遇．而现行的《中华人民共和国电信条例》不论是在内容上还是在效力上都难以满足现实要求。从世界各国电信法律环境看，我国的《条例》及部门规章、地方性法规与WTO规则的总体要求还相差甚远。特别是一些地方电信法规本位主义特别严重，而且不透明、不公开。同时，《条例》中对价格听证的程序规定尚不清晰，特许经营权和稀缺电信资源使用权的拍卖程序也未提及。关于管制机构及官员行政违法行为的认定和处罚方面的规定也过于简单和笼统……这就迫切需要部《电信法》成为规范行业竞争的法律根本。《电信法》从实质上应该遵循政企分开、破除垄断、鼓励竞争、促进发展和公开、公平、公正的原则。应大胆吸收《电信条例》的经验之处，如应采纳《电信条例》对主导的电信业务经营者的界定，即指“控制必要的基础电信设施并且在电信业务市场中占有较大份额，能够对其他电信业务经营者进入电信业务市场构成实质性影响的经营者”。在制定《电信法》时，应考虑设立普遍服务基金或成本补偿制度，并制定相应的管理办法予以规范。对提供普遍的电信经营者因承担普遍服务义务而承受的损失，国家应给予适当的资金支持。《电信法》还应进一步明确检查主管机关的身份地位，同时对《电信条例》41条、42条的禁止性条例，本法也应以总结和完善。对罚则部分某些事项上要加大处罚力度，使处罚标准更趋明确。《电信法》一旦颁布，便能与《反不正当竞争法》、《反垄断法》相配套，为广大消费者维权又提供了必不可少的武器，更加促进中国市民社会的法制进程，
经济法在我国作为一门新兴的法学学科，其理论体系必然存在着不成熟之处。在探索经济法发展过程中，我们必须深入到具体经济领域之中去发掘经济法的土壤，使经济法能够适应社会发展的需要，成为社会进步的催化剂。
中国电信行业在进行技术革新或规模扩张过程中，经济规制法律制度依靠其国家强制力充分介入其中，就像一只无形的手始终作用于行业本身，以确保各个领域最终实现平衡，这便是法律的真正所在。
