完善职业教育体系条件保障的思考
摘要：以德国在双元制职业教育体系的发展过程中逐步完善其运行的保障条件为切入点，针对我国现行职业教育体系保障条件存在的主要问题，探索完善我国职业教育体系的保障条件：我国的职业教育体系需要政府在发展政策上的宏观调控保障；进一步强化我国职业教育体系的经费保障；切实加大职业教育的执法力度，完善职业教育法律法规建设；强化劳动预备制度，规范就业准入，提供良好的就业环境。
关键词：职业教育体系；保障条件；德国双元制职业教育
职业教育体系植根于经济、社会、文化与教育的长期发展过程中。在不同的国家，有不同的职业教育体系，并成为其“劳动与就业系统”的重要组成部分。例如，日本的职业教育体系以市场运行机制为依托，采取社会化的职业培训投资模式，由产业部门、企业取代政府作为职业培训的投资主体，以企业内教育为主；澳大利亚的职业教育体系是市场调节占主导的国家干预模式，培训机构是国家为企业提供职业教育和培训的官方公共服务机构；德国实施双元制的职业教育体系，国家把职业培训中的重要部分，即企业学徒期的培训责任委托给行会与企业，而国家只是作为伴随学徒期的公共学校的承办机构，在职业教育中发挥直接的影响作用。
一、构建职业教育体系应具有相匹配的保障条件
职业教育体系的正常运行，必须具有与其相适应的保障条件。
(一)双重法律保障机制
作为公共机构的职业学校，按照所在联邦州的《州学校法》运行，而企业的学徒培训则拥有专门的《职业教育法》。
(二)私营企业与公共财政的双元投入经费保障机制
在双元制职业教育体系中，企业雇主主要承担企业学徒期的培训经费，并给予其生活补贴，这部分经费占年轻人接受双元制职业教育总经费的2／3以上。作为公共职业学校的经费，主要由其所在联邦州的公共财政投入。
(三)多元的科研保障条件
在德国，职业教育的科研力量十分强大，主要来自五个方面，即联邦职业教育研究所、联邦劳动总署研究所、经济研究机构中的职业教育研究人员、大学从事职业教育学的科研人员，以及各联邦州教育研究所中的职业教育研究者。其中，仅联邦职业教育研究所就拥有研究人员400余人。
(四)企业学徒培训与职业学校教育的双重管理体制
作为公共职业学校，其运行主要由各联邦州的文化教育部管理。作为企业的学徒培训，则由其相应的行会(例如工商行会、手工业行会、农业行会等)主管。联邦政府在职业教育中的咨询功能由联邦职业教育研究所的总委员会实施，该委员会的成员由雇主代表、雇员代表、联邦州代表以及联邦政府的代表共同组成。与此相对应，行会对企业学徒培训的质量实施监控与职业资格证书考核发证，联邦州的文化教育部门主要监控职业学校的教学过程与教学质量。在这样的条件保障下，德国双元制职业教育体系得以正常运行，并对德国经济社会发展作出了重要贡献。
二、我国现行职业教育体系保障条件存在的主要问题
我国自1978年开始主动调整中等教育结构，积极发展中等职业教育，努力构建“以初中后为重点的不同阶段的教育分流，职业学校教育与职业培训并举，并与其他教育相互沟通、协调发展的职业教育体系”。1978-2003年，全国中等职业学校的招生人数由70余万人增加至517~i'人，增长了6倍以上，累计为社会培养了近6000万名中等职业学校毕业生，极大地提高了城乡新增劳动力的就业质量。
由此可见，我国的职业教育体系在社会经济发展中发挥了巨大作用，取得了明显成效。但是，在社会主义市场经济体制逐步完善的过程中，国家在职业教育发展方面的宏观调控力度减弱，职业教育体系与保障条件出现了较大的矛盾，主要表现在以下几个方面：
(一)作为投资主体的财政投入弱化，差异显著
据统计，2000-2002年，全国教育经费总投入由 3849．1亿元增加到5480.0亿元，年均递增19％。其中财政预算内教育拨款由2085．7亿元增加到3114.24亿元，年均递增超过21％，呈现较大幅度的上升趋势。但是，我国中等职业教育经费投入面临困境，主要体现在五个方面：一是中等职业教育财政预算内投入增长缓慢。2002年为197.7亿元，比上年的187.6亿元仅增长5.4％，远低于全国财政预算内教育拨款 20.6％的增长幅度。二是中等职业教育占财政预算内教育拨款总数的比例下降。2002年为6.35％，比 2001年的7.27％减少了0.92个百分点。三是财政预算内教育拨款投入各类职业教育的差异较大。其中职业高中与技工学校的财政预算内拨款数略有增加，而中专学校则下降2.89％。四是公用经费不足，地区差异显著。2002年全国职业中学的生均财政预算内公用经费仅为220.4元，不足普通高校2453.5元的 9％，其中北京、上海2个地区超过了1100元，而安徽、江西、山东、河南、湖北和新疆等6个地区不足100元，最高地区与最低地区的差异高达31倍。五是全国企业办学经费投入水平大幅度下降。由2000年的 135.82亿元下降为88.10亿元，减幅达35.1％。在财政性投入增长缓慢和企业办学投入大幅度下降的双重压力下，中等职业教育办学面临很大困难。
自1996年9月1日起，我国正式实施《职业教育法》，在法律上确立了职业教育的地位，即“职业教育是国家教育事业的重要组成部分，是促进经济、社会发展和劳动就业的重要途径。”并进一步明确“国家发展职业教育，推进职业教育改革，提高职业教育质量，建立健全适应社会主义市场经济和社会进步需要的职业教育制度。”2001年9月，全国人大教科文卫委员会对各地实施《职业教育法》的情况进行检查，指出了主要存在的问题：一是职业学校教育在校生规模滑坡、生源质量下降和职业学校资源流失；二是对职业教育认识不足，政府的作用没有得到充分发挥；三是职业学校主动适应市场变化、进行改革的力度还不够。
《职业教育法》第六条明确规定：“各级人民政府应当将发展职业教育纳入国民经济和社会发展规划。”第二十七条规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当制定本地区职业学校学生人数平均经费标准；国务院有关部门应当会同国务院财政部门制定本部门职业学校学生人数平均经费标准。职业学校举办者应当按照学生人数平均经费标准足额拨付职业教育经费。各级人民政府、国务院有关部门用于举办职业学校和职业培训机构的财政性经费应当逐步增长。任何组织和个人不得挪用、克扣职业教育的经费。”但是，目前少有省(直辖市、自治区)确实将发展职业教育纳入国民经济和社会发展规划，也少有省(直辖市、自治区)人民政府制定本地区职业学校学生人数平均经费标准，而职业学校举办者应当按照学生人数平均用费标准定额拨付职业教育经费更是难以实施，导致职业学校经费投入困难重重，教学质量难以保证。
(三)职业教育科研力量薄弱，严重影响了职业教育体系的正常运行
据资料分析，德国有8200万余人口，联邦职业教育研究所拥有400余名科研人员；法国有近6000万人口，其国家职教研究所有200余名科研人员；韩国有4700万人口，其国家职教研究院拥有100多名科研人员；而我国有近13亿人口，虽然《职业教育法》明确“国家鼓励并组织职业教育的科学研究”，但是教育部职教中心研究所仅有科研人员20多人，难以为职业教育体系的改革与发展提供有效的科研保障。
(四)行业企业参与度不高，制约了职业教育体系的发展
从职业教育的特征分析，职业教育具有教育与经济的双重属性，职业教育资源具有生产性资源的特征。《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》明确表示，“要充分依靠企业举办职业教育”，“行业主管部门要继续办好职业学校和培训机构”。但是，在社会转型过程中，不少国有企业片面理解职业学校资源为非生产性资源，在国企改革中剥离职业学校资源，弱化了企业的职业培训功能，使职业学校资源流失现象日趋严重。此外，从就业制度的角度分析，还有就业准入制度执行不力等。
三、完善职业教育体系条件保障的思考
我国职业教育体系与保障条件发生矛盾有多方面的原因，其中最为关键的是在社会转型过程中，忽视了国家对职业教育规模发展的主导，过于强化了市场机制的调节作用，使政府的作用弱化。我国的职业教育体系是真正为最广泛的居民阶层构建的体系，在“统筹经济社会发展”中具有极其重要的作用。鉴于我国的传统观念与居民阶层的实际需求，我国的职业教育应基于学历教育，又必须超越学历教育。这就要从单一的全日制职业学校教育的模式中走出来，实施学制灵活、职业学校教育与职业培训互认衔接、开放性与终身性兼具的现代职业教育。在这一体系下，职业教育要坚持以就业为导向，体现教育与经济的双重属性，在继续发挥传授知识功能的同时，强化就业技能培训。
(一)对已经选择的职业教育体系尤其需要国家的主导，需要政府在发展政策上的宏观调控作为保障
作为“责任政府”，应该对已经选择的职业教育体系提供应有的条件，保障其正常运行。职业教育具有经济社会发展和个人的双重需求主体特征，无论从目前的经济发展需求，还是从“统筹城乡发展”、“统筹区域发展”以及“统筹经济社会发展”的战略高度考虑，都要求加快职业教育的发展。但是，由于长期的传统文化影响，人们在选择学校教育类型时，往往偏重高学历教育而忽略甚至鄙视职业教育，使职业学校教育成为市场调控失灵的领域。因此，当前更加需要强化政府对双重需求主体的需求矛盾进行强有力的调控，以保证我国职业教育体系的正常运行。
(二)进一步强化我国职业教育体系的经费保障
从国民经济再次分配讲公平的原则出发，财政性经费投入应注重向职业教育倾斜，确保用于职业教育的财政性经费占财政性教育经费的比例逐步回升。建议各地区加快改革财政性职业教育经费的拨款方式，逐步按照职业学校人数平均成本进行拨款，加大对贫困学生的直接资助力度，使职业学校学生能在财政性教育经费中受益，提高职业教育的吸引力。同时，教育财政部门应组织专家对职业学校使用财政性经费的情况进行检查，确保财政性职业教育经费的使用效益。
(三)要切实加大职业教育的执法力度，完善职业教育法律法规建设
一方面，建议全国人大常委会加强《职业教育法》的执法检查，加大监督执法的力度，积极推进职业教育的改革发展。另一方面，由于职业教育具有教育与培训的双重功能，职业教育体系具有既从属于教育体系又从属于“劳动与就业系统”的特征，建议由全国人民代表大会重新修订《职业教育法》，以进一步提高其法律地位。同时，要强化劳动预备制度，规范就业准人，为保障职业教育体系正常运行提供良好的就业环境。
