战略机遇期高等学校的定位及其分层次管理探析
党的十六大提出全面建设小康社会的奋斗目标。把教育发展水平作为全面建设小康社会奋斗目标的关键性指标之一，这对教育工作既是巨大的鼓舞，极大的动力，又是巨大压力，任务十分繁重而光荣。对高等教育来说，这是又一个十分重要的战略机遇期，不仅必须紧紧抓住，而且要在发展的内外条件适应方面作出积极而又清晰的回应。
一、高等教育诸多方面的不适应
不论是从整体上还是从局部看，高等教育改革和发展所面临的挑战和形势依然十分严峻，离实现全面建设小康社会的总体目标的要求，还有很大的差距，有很多方面与改革和发展的目标还很不适应。主要表现在：
1.高等教育结构性不适应。优质教育资源相对短缺，在1472所高等院校中，只有630所本科院校（4年制），占总数的42.80%，而高职和专科院校有842所，占总数的57.20%，和美国相比，正好倒了个个。在连续4年的扩招以后，这种不适应日益凸显。一方面人民群众对高等教育的需求越来越大，希望接受良好高等教育的呼声越来越高；另一方面我们的高等教育总量不足的矛盾日渐突出，优质高等教育资源的短缺问题日渐紧张。在一定条件下，人民群众接受高等教育的愿望和绝对期望值实际上是对着优质教育资源的，而在这一点上，我们的高等教育却因为结构性缺损，无法很好地适应这种变化。
2.高等教育目标性不适应。这主要表现在高等学校的建设目标上。根据有关方面的说法，我国高等教育经过改革开放20多年的发展变化，现在基本形成了一个圈层态势。从里往外第一圈大概有10所左右，基本目标是建设世界一流大学和世界高水平大学；第二圈大概有25所左右，基本目标是建设国内外知名高水平大学。两个圈所涉及的35所就是进入“985计划”建设的高等学校。第三圈大概有21所左右的，是除了“985计划”建设高校之外的设有研究生院的高校；第四圈大概有39所，和前三圈合起来是进入“211工程”建设的95所高校；第五圈大概有170多所，是经批准能够授予博士学位的高校；第六圈大概有230所左右，是经批准能够授予硕士学位的高校；第七圈大概有100多所，是培养本科生的高校；第八圈大概有800多所，是高等职业技术学院和大专层次的高校。应该说，前4个圈涉及的高校其建设愿景和目标基本是清晰的，其中少数高校要成为冲击世界一流大学的“登顶先锋队”，其他高校要形成我国高等教育的“战略高原”和“登顶基地”。但是从第五圈开始，相当多的高校的建设愿景和目标还是模糊和杂乱的，有些甚至提出和自己学校及我国高等教育整体发展状况十分不相称的愿景和目标。事实上，这些愿景和目标是迷失的，定位即错位。
3.高等教育管理性不适应。从政府的管理来看，既有管得死、不放权的问题，又有不到位、该管的不管的问题。从高校的管理来看，摊子大了，教育经费相对有所增加，社会关注增多，宏观微观都产生了不适应。从宏观上看，盲目规划，不切实际地制定高指标，不顾条件地确定高目标，忘记了自己所处的位置，贪大求超，致使学校不停地处在“发展痉挛”的状态中。从微观上看，内部机制不健全，事业和学术发展后的教学科研组织设置不匹配，不敢从严治校，在管理上失之宽，失之松，学校发展和每个人的发展缺乏有机的凝聚，学校的定位和每个人的定位没有必然的联系。
4.高等教育价值性不适应。对每一个构成高等教育整体的高校来说，其价值取向最主要的就是根据不同的办学条件和已经达到的办学实力与水平实现不同层面的高水平人才的培养、高质量学术目标的追求。而这种价值观，却因为定位的不准确，目标的不确切，在操作层面上出现脱节，“情有独钟”而“力不可达”，致使部分高校在有些方面水平降低，质量令人担忧。
导致这些不适应的原因很多，其中最根本的是高等教育层次和类型边界模糊，教育资源的配置针对性差，有效性低。于是乎，所有高校都在为实现实际上是不同的目标而陷入同一个泥淖中。今后相当长的一段时间，是我国高等教育发展的战略机遇期。我国仍将是大国办穷教育，要实现高等教育大众化和建设一批世界一流水平与国内外知名高水平大学的目标、整体提升我国高等教育的水平、把人口大国变成人力资源强国，就需要将有限的教育资源进行最有效的配置。这种配置的可操作系统就是体现办学的多样性，实行分层次办学，分类型管理。我们某些大学定位失当，却不顾一切地过度扩大办学规模，过分追求所谓的高目标，实际上是一个超负荷运行的大学。这是难以追求卓越的。
二、定位及其相应的分层次管理
大学办学定位理念，是关于办学治校者希望将大学办成什么样子的一种教育理念，关系到大学的方向选择、角色定位和办学特色。未来大学发展将更加多样化，发展空间和方式将得到不断拓展，将以不同的层次、类别、形式满足人们的不同需要。在这样的发展趋势下，找准定位，并实施相应的分层次管理是大学发展的关键。现在较为通行的大学层次划分，实际是揭示了高等教育的能级结构，即高等院校在人才培养、学术研究、科技开发等方面所具有的现实或潜在的能量级别。不同的高等院校由于其发展历史、资源条件、服务领域等的不同，在一定历史阶段处于不同的能量级别之中。
（一）研究型大学
我们这里所讲的研究型大学是指设有研究生院的高校和部分虽没有设置研究生院但能够较多授予博士学位的高校，其研究生和本科生的比例在1:2.5左右。这类高校相当于美国的研究Ⅰ型大学，数量大概有90所左右，约占我国本科院校的14.29%（这个比例远远高于美国）。这类大学的目标要更多地体现在学术追求和学术影响力，更多地体现在围绕国家目标培养一批拔尖创新性人才和产出一批原创性的标志性科研成果，最终实现建设若干所具有世界先进水平的一流大学和一批国内外知名高水平大学的目标。具体说，这类大学应该做到：
1.坚持正确的办学思想，注重形成优秀的办学传统，形成鲜明的办学风格，发展优势学科，努力建设一支高素质、高水平的教师队伍，为国家和民族的兴旺发达作出贡献。
2.站在国际学术的最前沿，紧密结合先进生产力的发展要求，依托多学科的交叉优势，努力进行理论创新、制度创新、科技创新，特别要抓好科技的源头创新，并推动科技成果加速转化为现实生产力。
3.成为继承传播民族优秀文化的重要场所和交流借鉴世界进步文化的重要窗口，成为新知识、新思想、新理论的重要摇篮，努力创造和传播新知识、新理论、新思想，不断促进社会主义文化的发展。
4.成为培养人才的重要基地，不断为祖国为人民培养出具有正确的世界观、人生观、价值观，具有创新精神和实践能力的全面发展的拔尖人才。这类高校的投资主体责无旁贷地是中央政府。要根据我国地域辽阔、经济发展不平衡的情况，采取水平、布局、历史、现状综合考虑的政策取向，对这类高校继续加大投入和支持，通过4-7个五年计划的建设，使之真正成为在世界上有重要影响的我国高等教育的“国家队”。
（二）教学科研型大学
这类大学主要是指大部分能够授予博士学位但数量相对较少的高校和能够授予硕士学位的高校，其研究生与本科生的比例大于1:3。其中授予博士学位的高校相当于美国的研究Ⅱ型大学。在高等教育结构体系中，教学科研型大学正好处于中间层次，起着承上启下的特殊作用，从数量上看目前为410所左右，约占本科院校总量的65.10%，是高级专门人才培养的中坚力量，其科学定位与良性发展对于中国高等教育具有极其重要的战略意义。
这类院校以教学工作为重心，积极开展科学研究，以本科教育为主，适度发展研究生教育；其中部分院校本科生教育和研究生教育并重，为社会培养高质量的专门人才。这类院校往往发展历史较短，综合实力较弱，与研究型大学不具有可比性。从其发展的目标定位来看，其发展目标应是争创同类院校的一流水平，特别是应通过艰苦的努力，首先将争创国内同类院校的一流水平作为发展目标。从学科设置来看，该类院校往往不是学科门类很齐全的综合类院校，即使有些院校的学科比较综合，但与研究型和研究教学型院校相比，其学科的综合程度有限，其优势和特色集中在某些学科领域。这类大学要努力做到：
1.将培养各类专门人才作为人才规格的定位目标，而不是高层次的拔尖人才。从学校的工作重心来看，“培养人才、科学研究、服务社会”是各类大学所面临的共同任务，但不同类型的大学其工作重心应有所不同。作为教学研究型大学的首要任务是培养高级专门人才，教学工作应是学校各项工作的中心，科学研究工作的目标是服务于人才培养，作为提高教育教学质量的保证性措施，服务于社会的主要方式是向社会输送高质量的各类专门人才，并根据人才培养的需求和社会经济发展的实际需要开展科学研究。
2.以教学工作为重心，以社会经济发展对各类专门人才的实际需求为导向，制定学校的发展规划，搞好学科建设；根据学校教育资源的实际情况，制定合理的发展规模；深化学校的教育教学改革，注重学生综合素质和社会适应能力的培养，不断提高教育教学质量；肩负起培养“数以千万计的各类专门人才”的重任。
3.在搞好教学工作的同时，以人才培养和社会实际需求为导向开展科学研究。其对科研工作的基本要求应是：一方面，科研工作应服从于学校的教学工作，通过科学研究提高教师队伍的素质，为培养学生的实际动手能力创造条件应是该类院校科研工作的主要目标；另一方面，科研工作的重点，不宜以重大攻关项目和重大创新项目为主攻方向，科研工作应量力而行，根据社会发展的实际需求，以应用型科研项目为主。
4.积极服务于社会发展的实际需求。学科建设、人才培养方案、教学内容及教学重点等应满足社会经济发展的实际需要，不断为社会输送高素质的各类专门人才。紧贴社会经济发展的实际，开展科学研究，注重科技成果的实际应用价值及其科技成果的转化。
教学科研型大学在发展中还应克服几个认识上的误区：
一是盲目追求高层次定位。主要表现在发展目标定得过高，有些教学科研类院校不顾其教育资源的实际，在发展规划中将自己定位于研究教学型，甚至将发展目标定位于研究型大学。不可否认，不断追求更高的发展目标是学校发展的动力，从长期发展的角度看任何一所大学均有成为研究型大学，甚至成为世界一流大学的可能。但现实执行的一定时期的发展规划是学校各项工作的指南，必须根据学校的实际情况和内外条件，科学制定一定时期的发展目标。脱离实际的高目标不但不会给学校的发展带来好处，还会使学校的发展走上歧途，并制约学校的发展。
二是办学规模求大。有些院校不顾办学条件、师资队伍状况等约束条件，一味扩大招生规模，似乎办学规模达到一定程度即进入了强者的行列。诚然，办学的规模效益是不容质疑的，但违背教育发展规律，盲目扩大规模，从长远来看，无疑将损害其利益，“盲目扩大规模——教育质量下降——学校的社会信誉降低——无形资产流失”，这是一种严重阻碍学校发展的恶性循环。
三是学科建设求全。为实现所谓的综合性目标，一些院校盲目扩展学科领域，表面上看学科的数量上来了，但由于没有相应的办学基础，新建的学科往往图有虚名，师资力量的分散又使传统的优势学科受到影响，办学特色和优势逐渐失去。
四是工作重心倒置。一些院校由于定位不准确，工作重心出现倒置，教学工作不再是工作的重点，片面强调高层次科研工作的重要性，并通过分配制度改革等系列措施，引导教师工作重心向拿国家级重大项目、有影响的纵向项目，发表高层次论文等方面倾斜，教学一线的优秀教师严重不足。
（三）教学型大学
主要是指没有研究生教育，以培养本科生为根本任务的高校，数量大概有100多所。其中许多是近几年从专科学校升格为普通本科院校。这些本科院校绝大部分布局在省会城市之外的中等城市，常常成为区域内唯一的高校，为本地区的经济建设提供智力保障与科技服务支持，并且有相当一部分院校已经成为当地的教育和科研中心，为地方经济建设和社会进步培养了大批急需人才，在我国高等教育大众化进程中发挥着重要作用。这些学校升格为本科院校后，办学规模迅速扩大，办学实力加强，发展空间进一步拓宽，呈现了良好的发展态势。但是，办学层次的提高不代表着办学水平的自然提升，由于这些新建本科院校的本科办学历史不长，历史积淀不多，知名度不高，生源及服务地区的辐射能力还很有限。如何面对变化的环境，妥善定位，办出特色，尽快实现由专科教学向本科教学的过渡，是摆在“专升本”院校面前的一个突出和现实的问题。
新建本科院校在学校定位上必须充分考虑地方特点和需要，其基本定位应该是，服务地区经济社会发展需要的，以本科教育为主的、开放的、有特色的“教学型”的高校。少部分区位优势明显，学校办学条件特别突出的学校应在此基础上逐步向高水平学校发展。
1.在办学特色定位上，既要考虑学校的传统，又要综合考虑学校的办学指导思想、服务方向、区域经济发展对人才需求的特殊性以及学校所面临的社会环境、学术背景。一方面要继承院校在专科办学阶段积极的丰富的专科办学经验、学科特色和优势。另一方面，要充分考虑地方特点和需要，为地方经济建设和社会发展服务，才能得到地方政府和社会的大力支持，从而在学校所处的区域内办出特色。
2.在培养目标定位上，新建本科院校应适度降低重心，以培养高级应用型人才为主，力求在人才的实践能力方面显现特色，在主干的学科专业领域中办出特色，在学生的科技创新能力上体现特色，在“应用型”上反映特色，培养这样特色的人才，不仅可以填补我国人才市场结构上的缺口，而且也是新建市属院校应该自觉承担的艰巨任务。新建本科院校升本后，要充分考虑为当地社会经济发展服务的需要，考虑高等教育改革和学校长远发展的需要，在培养应用型人才方面发挥优势。新建本科院校只有尽可能满足这种需要，提供全面的服务，才是明智的选择。因此，新建本科院校升本后要加快教学改革，建立全新的人才培养模式，培养更好和更高层次的应用型人才。一些学校生源不足，在发展中遇到一些问题，不是从改革本身找原因，而是一味想提高层次，以为这样就找到了学校发展的出路，其实这是没有充分认识到学校现状所带来的后果。
3.服务面向定位主要考虑有效地发挥服务社会的职能，解决基层第一线的问题，为基层第一线带来直接的经济效益，这不仅可以体现新建本科院校的社会价值，而且也有利于理论联系实际，发现实际问题，为地方培养应用型人才。此外，投资主体多元化是新建本科院校发展的动力。
4.在发展目标定位上既要解放思想，又要实事求是，要把自身的长远发展目标建立在为地方经济和社会发展服务的基础之上，利用与地方政府关系密切、直接的优势发展地方高等教育，主动走出“象牙塔”，关注和参与地方的政治、经济、文化等各个领域的建设。当前许多新建本科院校在关心自身的定位问题时，考虑较多的是水平定多高，考虑较少的则是自身的基础，投入的后劲，经济发展形成的社会需求，新世纪人才的特色，在同一地区各高等学校培养能力的比较和自身所处的位置，高等教育发展规律和高等学校办学过程的各种原则。造成角色定位不当的原因，一种是定位过高，不切实际地提出“创省内一流办学水平”、“进入省内高校先进行列”等近、中期奋斗目标，不尊重教育规律，脱离自身的办学条件和办学水平，盲目追求高起点、高目标，甚至片面追求办学规模的扩大和数量的发展，忽视内涵的发展和提高，最终结果只能以牺牲教育质量为代价，影响学校的长期发展。另一种是定位过低或不定位，这对高校今后的建设和发展以及整体办学水平的提高是不利的，不能凝聚人心、催人奋进。
（四）高职高专院校
高等职业技术教育和高等专科教育是我国高等教育体系中同一层次的两种不同类型，一般被人们统称为高职高专教育。积极发展高职高专教育，既是我国经济社会发展的需要，又是高等教育大众化的需要。它不仅可以为我国高等教育发展提供新的增长点，而且能够为当地培养“留得住、用得上、干得好”的实用性人才。正是在这样的历史背景下，全国各地根据自身实际，积极发展高等职业教育和社区学院，努力使高等教育与区域经济和社会发展相适应，并逐步向有条件的地级城市延伸，改变了一些中心城市缺少高等学校的状况。
尽管从理论层面来讲，我国高职高专教育既有旺盛的教育需求，又有较强的适应性，在未来我国高等教育发展中具有很大的增长空间。但因其发展的速率超过了一般增长的极限，各地在其初期发展中未能及时进行统筹规划，因而不可避免的出现了这样或那样的问题。这些问题主要是：（1）发展目标定位模糊。目前许多高职高专院校在发展方向和发展目标定位上，或多或少地存在着目标不明，定位不准，发展方向不切合实际的问题。要么目标定位过高，一味的向本科院校看齐，盲目地追求学校升格；要么根本没有目标，还停留在中等职业学校的水平，达不到高等教育的层次要求。（2）教学质量令人堪忧。我国高职高专教育普遍存在教学观念守旧，教学内容陈旧，教学形式僵硬和教学手段落后等问题。办学模式单一，特色不够鲜明，在培养学生的动手能力和创造能力方面关注不够，缺乏有效手段，因而教育质量不高的问题就显得尤为突出。据有关研究结果表明，与联合国教科文组织通过的“国际教育标准分类”（ISCED）对照，我国部分高职高专教育尚没有达到5B标准，还处在4A的水平。按照ISCED标准规定，5B以上为高等教育，4A为非高等的高中后教育。这说明我国高职高专教育的质量和水平还有待进一步提高。（3）师资力量比较薄弱。高职高专院校师资力量薄弱已经成为一种不争的事实。老牌专科院校教师队伍不稳，流失现象严重，许多优秀教师纷纷流向本科院校；新成立的高职院校刚刚从中专学校转制过来，教师队伍质量较差，水平较低，而且参差不齐。（4）社会期望不尽人意。尽管从理论层面上讲，高职高专教育是实施高等教育大众化的主要途径，是满足社会上多样化人才需求的重要手段，是高等教育发展的新的增长点。但从实际效果来看，高职高专教育普遍存在着生源质量差，主要是录取分数线低；教育教学质量低，主要是教师队伍水平差；就业门路和渠道窄，主要是培养目标不适应职业需要等问题。（5）教学条件相对较差。由于历史和现实原因，我国高职高专院校普遍存在着基本建设薄弱，实验实习条件简陋，校园面积较小，教学条件较差等问题，使本来能够体现高职高专教育特色和优势的实践教学反而成为高职高专院校最为薄弱的环节。这就使高职高专院校不断陷入“条件差—声誉低—生源少—条件更差—声誉更低—生源更少”的恶性循环之中。于是一些学校千方百计跻身本科院校行列；一些学校则无所适从缺乏发展动力。
我国高职高专教育发展的方向应该是“多样化、分层化、特色化、灵活化”，与高等教育结构的战略性调整相结合，在途径选择与学生分流上多下功夫，应是高等教育大规模扩展以后满足就业需求的有效途径。因此，高职高专工作重心应放在：进一步明确高职高专教育的目标定位，强化高职高专教育的地方特色和区域功能，满足区域经济社会发展的需要；充分体现办学形式灵活多样的特点，通过各种形式的教育来满足不同类型和不同职业的人们接受高等教育的需要；加强学校与社会的密切联系，将学历教育和职业资格证书的获取有机结合起来，为学生的就业开辟更为广阔的道路；以未来职业内涵与外延发展变化为导向，建立一支“双师型”教师队伍，培养学生适应未来职业变化的能力。
三、规范管理，建立科学有效的教育质量评价标准
首先是要改变目前单一的质量评价标准。从国家层面来看，各类高等院校的有机结合，构成了我国的高等教育体系，只有处于各个能级的高等院校均处于良性的发展状态，才能说我国的高等教育事业处于良性的发展状态。从总量上看，我国能够授予博士学位的高校的数量，已经占到本科院校的42.86%，这个比例远远高于美国的11.91%。但我们都知道，我们国家没有一所大学进入世界前200名。这说明我国各个能级的高等院校并未处于良性的发展状态，我们对各个能级高校进行评价的标准是不恰当的。我国制定的创建世界一流大学的战略以及对一些重点大学在经费投入等方面给予重点支持等政策无可厚非，但不能顾此失彼，国家应制定对处于不同能级的院校的重点支持政策，鼓励不同类型的高校在其所属的能级类型中争创全国一流，实现不同类型高校的协调发展。国家教育行政管理部门制定的各类评估、评价标准，官方、非官方的各类排名的指标体系，对高等院校具有重要的导向作用。从目前的指标体系来看，评价标准过于单一，更多地强调了高等院校的规模、科研能力和学科综合程度，对教学科研型以下层次的高校往往产生误导；并且由于不同类型的高校所承担任务的不同，统一的评价尺度及其评价结果也有失公允。因而，国家应采取有力的措施，科学制定分类型的评价标准与排名标准，规范相关部门的行为，不搞形式化的评估与排名，降低各高校的心理浮躁程度，使其各司其职，各安其位，引导各类高校有序发展。
其次要按照不同办学层次、类型设置质量评价标准。建立严格而有效的质量评价制度，形成适合于不同类型、不同层次高校的质量评价体系，引导各类高校健康有序发展。充分考虑不同学校、不同地区、不同类型、不同办学层次的差异，设置既科学合理、又操作方便的评价标准。既要有学校内部标准，又要有政府标准，还要有社会标准。在评价方式上，实行“外部评价与内部质量控制相结合”，以“外”促“内”。在评价主体上，要借鉴发达国家的经验，转变政府职能，将外部评价职能逐步转交给中介机构，开放社会监督和评价渠道，使各类高校在动力和压力的双重作用下，自觉地担负起质量保障的责任。
第三，质量评价标准应该充分体现效益。我们现行的很多评价标准，算总量的多，计人均的少；看个头的多，论效益的少。这就使得有些高校不计成本，资源浪费现象十分突出，对我国这样一个教育资源还相当缺乏的大国来说，在很多方面制约了高等教育的可持续发展，影响了科教兴国战略的健康实施。在制订评价标准时，既要算总量，更要计成本、计人均；既要看个头，更要论投入产出比。资源配置要把目标、任务和绩效结合起来，根据不同层次、不同类型和办学目标及达到的水平来确定资金投向。质量评价标准还应该有利于充分发挥各个高校的办学自主权。不能利用这种评价，干涉和束缚高校的自主办学，各级各类高校依据法律赋予的自主权不得因为评价标准而有所限制和削弱。
[作者甘晖系兰州大学党委副书记、副校长；王建廷系天津城市建设学院副院长；金则新系台州学院副院长；张兴福系兰州师专副校长]
来源：中国高等教育
