地方政府发展农村职业教育的责任和方式研究
摘要：文章列举了我国职业教育法律法规中有关政府在发展农村职业教育过程中责任的规定，分析了政府发展农村职业教育过程中起到的积极作用和不足之处，并对政府作用于农村职业教育的方式进行了归纳。
关键词：政府；农村职业教育；责任，作用
《中华人民共和国职业教育法》对政府发展职业教育（包括农村职业教育，下同）的责任和义务做出了明确的规定，相关条文有第一章第六条；第三章第十七、十八、十九条；第四章第二十七、二十九、三十、三十一、三十
六、三十七和三十八条等。
为贯彻落实《中华人民共和国职业教育法》，各省、市、自治区先后出台了配套的地方法律法规。国务院在2002年和2005年又先后两次召开全国职教工作会议，两次做出《国务院关于大力发展职业教育的决定》（以下简称《决定》），对进一步贯彻落实《中华人民共和国职业教育法》和《劳动法》做出了比较具体而详细的规定。
政府在发展农村职业教育中的作用
（一）政府在发展农村职业教育中所起的积极作用
在20世纪80年代初，国家对教育体制和教育结构进行重大改革，决定在农村兴办职业教育，要求每个县市都要建立1~2所农村职业中学。各行业、部门开办的各类职业学校和培训机构也雨后春笋般地发展起来。进入90年代，为整合职教资源，改变农村职教办学分散、规模偏小等状况，河北省在试点的基础上，提出了“政府统筹、部门联办、教委协调、多校一体”的办学体制，要求在每个县市举办一所示范性的综合职教中心。此后，职教中心模式在全国推广开来。在这一过程中，各级政府的主导作用主要表现在以下几个方面：
统筹规划在农村职业教育发展的初期，由于缺乏统一规划，职业学校存在办学混乱和分散的状况。一般情况下，每个县市除了由政府主办、教育局主管的县农技中学以外，还有各部门、各行业、企业主办的各种类型的职业学校和培训机构。这些学校虽然数量多，但普遍存在着办学规模小、力量分散、资金设备不足、师资力量薄弱、管理体制不清、教学质量差等问题，很大程度上制约着农村职业教育的发展。实行政府统筹后，尤其是建立职教中心后，从体制机制上解决了这些问题。农村职业教育体系建立之初，国家要求各级政府结合本地的经济发展趋势、社会对专业人才的需求和当地的教育发展状况，制定出本地职业教育的发展规划，并纳入到本地经济和社会发展的总体规划中去。这一政策的出台，对各地职业教育的发展起到了十分重要的推动作用。在职教中心的建设过程中，各地各部门对办学条件都提出了硬性指标。同时，在办学过程中，各级政府还积极调整当地的办学结构，不断出台相应的措施，支持职教中心的建设，为职教中心的发展提供了良好的环境。
政策扶持在农村职业教育的发展过程中，政府出台的一些优惠政策起到了关键性的作用。从上世纪80年代初的每县必须建立一所农技中学到政府统筹、各地投入巨资建设的高规格、高标准的职教中心；从职业教育是终端教育(不能升学深造)到农村人才成长立交桥的建立；从最初的单一学历教育体制到现在的灵活办学机制；从以理论教学为主到加强实训基地建设、提高学生动手能力；从单一的财政投入为主到多元化筹资政策的出台等，职教中心的每一个发展环节都得了政府政策的扶持。
办学条件上的支持和投入在农村职业教育的发展过程中，无论是当初的农技中学，还是现在的职教中心，都得到了政府的大力支持。学校扩大规模能在很短的时间内得到批复解决；学校增设专业，专业教师不仅可以从师范院校调配，也可从非师范院校、工厂、企事业单位引进；在学校建设投入上，在各县财政普遍吃紧的情况下，绝大多数县市仍能拨出一定数额的职教专款用于职教中心建设，同时给予政策支持，从而在很大程度上解决了职教中心建设的资金需求等问题。
（二）政府在发展农村职业教育中存在的问题和不足
尽管农村职业教育在20多年中得到了长足的发展，但和经济发展、社会对人才的需求、我国城镇建设对农村劳动力转移的要求相比，却显得滞后很多，这种滞后，又和政府的缺位有着直接的关系。
地方政府及教育行政部门对职业教育的重视程度不高尽管职业教育法和“决定”、“办法”类的法律法规对职业教育的作用地位以及责任和义务都做了明确的规定，但在实际操作过程中，政府的某些作为却是不尽如人意，首先表现在政府对待职教的态度上。事实上，大多数县市政府并未真正将职教的发展纳入到当地经济社会发展的整体规划之中，职业教育“上头热下面冷”，即地方政府并未真正重视职业教育。在各级地方领导心中，办好普通高中成了高中阶段教育的首要任务。另外，在教育系统内部也普遍存在着不认同职业教育的倾向，单从教学指导来看，各级教育行政部门都设有以基础教育为主的教科所或教研室，设立研究职教的专门机构或科室的则很少。
政府投入严重不足，导致了农村职业教育的严重滞后根据国际通例，同等规模的职业中学所需经费投入应该是普通高中的3倍左右。但我国职业中学预算内生均公用经费比普通高中还要少。这可以从每年的全国教育经费支出情况中得到证实。以湖南省为例，2001年和2002年，接受调查的13所中等职业学校生均经费仅为387元、394元，分别比普通高中低280元、227元。该省13个县市职成教财政性投入占财政性教育投入的比例平均仅为2．49％，其中１个县市财政拨款为０，６个县市的公用经费拨款为０。这13所学校的实习实训设施设备项目达标率为37.59%，生均校舍仅为国家基本标准的一半左右。由于财政困难，中央规定的20%城市教育费附加职教专款几乎不能投入到职教中心。职教中心的发展主要依靠学生的学费和借贷款。
没有给农村职业教育提供足够宽松的发展环境首先，在为农村职业教育的发展创造宽松的政策、舆论和管理体制等社会环境方面政府没有充分地发挥作用，有些方面做得甚至很不到位。由于农村职业教育起步较晚，在创办过程中，绝大多数县市的职业中学是由二、三流普通高中改制而成，因此起点比较低，影响远不及普通高中教育。同时，政府的导向与社会舆论关注的都是普通教育，社会对职教的认可程度不高。其次，政府的推动力不足。实践表明，职业教育的发展离不开三种力量，即政府的推动力、经济社会发展的拉动力和学校自身的内驱力。改革开放以来，我国的经济社会得到了快速发展，GDP年均增长率达到9.3%。经济的快速发展需要大批的技术工人来支撑，这是中国经济可持续发展的坚实基础。职业教育的发展应当和经济同步，甚至要适度超前才行，但现实情况却是职业教育的发展大大滞后于经济的发展。地方政府没有把职业教育真正纳入到当地的经济社会发展规划中，致使学校整体发展动力不足。另外，农村职业学校的管理体制存在弊端，学校缺乏办学活力和积极性。就目前来讲，农村职业学校的管理体制虽然被冠以“政府统筹，部门联办，教委协调，一校多制”之名，但在实际操作过程中，大多数的县市没有很好地做到这一点。从管理体制上看，政府和教育行政部门对职业学校统得过死、管得过严影响了学校的发展活力。
政府在监督、指导、推动职业学校办学，落实有关政策上还不完全到位作为办学的主体（指公立学校）和管理的主体，《中华人民共和国职业教育法》明文规定，县级以上地方各级人民政府要对“职业学校和职业培训机构给予指导和扶持”，同时，要认真贯彻落实有关政策、法律法规，为职业教育的发展做好服务工作。然而，在实际工作中，地方政府在这些方面做得也不尽如人意。由于政府（主要是县级人民政府）对职业教育的重视程度不够，所以在职业学校的办学过程中，很难对学校各方面工作给予真正的扶持和指导。其实，政府对职业学校最好的扶持应该是既要加强对职业学校的监督和考核，同时又要落实有关的政策。但是在地方尤其是在县级以下的农村城镇中，国家的政策却得不到真正的贯彻落实，劳动预备制度、劳动准入制度实际上成了一纸空文。政策落实不到位，政府监管执行不力，社会需求的拉动力不足，导致职业学校招生困难，社会影响力不大。
政府在发展农村职业教育中的作用方式探讨
职业教育是伴随着现代工业的逐步发展而产生的一种教育类型，是直接为经济发展和人们更好地就业服务的，职业教育在推动经济增长、结构调整、产业升级、促进就业和再就业中具有不可替代的重要作用。目前我国正在进行的经济结构战略调整，走新型工业化、农村城镇化和服务现代化的道路，迫切需要大批技能型人才和熟练劳动者。一个负责的政府不仅必须承担发展职业教育的责任，而且应当把发展职业教育作为政府的主要责任之一。
（一）建立投入保障机制
《决定》明确规定，各级人民政府要加大对职业教育的支持力度，逐步增加公共财政对职业教育的投入。作为省级政府，为确保全省职业教育的健康发展，应根据当地的经济发展状况，尽快、尽早制定本省的职业学校生均经费标准。同时要做好以下几个方面的工作：一是确保“三个增长”、金额预算和公办职校教师工资按时足额发放，以稳定职业学校的教师队伍，保证学校的正常运转和教学；二是设立职教专款制度，保证做到专款专用，建立责任追究制度和专项资金审计制度。另外，政府部门要对职业学校加强监管力度，监督资金的使用情况。三是各级地方政府要积极出台各类优惠政策和措施，鼓励民间资本投入到职业教育中，增加和扩大职业学校的融资渠道，促进民办职业教育的发展。
（二）政府要尽快制定当地各类教育协调发展的规划，以结构调整促进职业教育的快速健康发展
《决定》明确提出，到2007年中等职业教育招生规模要达到800万人左右，与普通高中招生规模大体相当。各级政府要认真贯彻《决定》精神，合理调整高中阶段教育布局和规划。目前的情况是，普通高中发展过快，学校数量过多，而职业学校数量过少，规模过小。要实现国务院和教育部提出的任务和目标，就必须适当压缩普通高中学校数量和招生规模，扩大职业学校数量和招生规模。地方各级政府和教育行政部门要尽快开展专题研究，在宏观决策上，结合本地实际，拿出具体的实施方案，并制定切实可行的时间表，以加大职教的发展力度。
（三）加大政府的统筹力度和宣传力度，使全社会真正关注、支持职业教育的发展
首先，要求当地党政主要负责人真正重视职业教育。要把发展职业教育列为对党委、政府业绩考核和对主要领导干部政绩考核的重要指标，对领导干部实行问责制和追究制。其次，从中央到地方，要像宣传经济那样宣传职教，扩大职业教育在全社会的影响。再次，政府要切实做好统筹工作。这里讲的统筹，不是指理论上的统筹、政策上的统筹，而是实际操作上的统筹。例如，部门联席会议，不能仅是一种形式，而应该由政府出台文件，明确各部门的责任和义务，并将此纳入对各部门的考核体系。
（四）搞好制度建设，加大执法力度，真正做到依法治教、依法促教
在我国，教育法律法规已基本健全和完善。问题是这些法律法规在地方缺乏配套措施，有法不依、执法不严的情况比较严重；企业、个人的法制观念比较淡薄。要改变这种现状，地方政府要摈弃地方保护主义，真正从企业长远发展、经济社会和谐进步的角度来考虑问题，不要因为一时一地的利益而影响全面的发展，要真正从思想上树立正确的权利观、价值观、政绩观和发展观，切实负起责任。要督促有关部门定期开展执法检查，严厉打击不法行为，引导和鼓励企业依法办事。因此，地方各级政府应该根据国家的有关法律法规，结合本地的实际情况，制定切实可行的实施细则和配套制度，并在实行过程中进行严格的监控，真正为职教发展创造良好的社会环境。
（五）政府在加强对农村职业教育宏观管理的基础上，扩大学校的办学自主权
职业教育的经济性、职业性、实践性和外生性的特征，决定了职业教育涉及的部门多、制约因素多、受众范围广等特点。现行各自为政的管理体制，有调动发展多方面积极性的有利的一面，但不利于统筹规划和整合资源。要解决管理体制分割的问题，制度创新是根本性的突破，而扩大学校的办学自主权，则是激发学校办学活力的根本保证。
首先，政府要加强对农村职业教育的宏观管理和指导。
地方各级人民政府，尤其是县级人民政府要根据职业教育改革发展的目标，进一步建立和完善适应社会主义市场经济体制、满足人民群众终身学习需要、与市场需求和劳动就业紧密结合，校企合作、结构合理、形式多样、灵活开放、自主发展、有中国特色的现代职业教育体系。并制定出具体的实施方案，落实各部门、各行业的责任和任务。同时，政府要做好督促、检查和考核工作。
其次，政府要切实推进制度创新，解决管理体制分割问题。
制度创新主要突出以下五方面。第一是政府统筹。要在建立部门联席会议的基础上，实质性协调各个相关部门，整体化推进职业教育。第二是部门合作。搞好职业教育必须强化部门合作、行业支持和社会参与、相互配合、互惠互利。政府要做好推动工作。第三是市场运作。政府部门应该通过创设环境、搭建平台、制定政策、提供信息服务等，引导职业教育机构面向市场、搞活机制、自主办学。第四是促进资源整合。制定各种优惠政策，同时利用市场机制，鼓励部门之间、区域之间、公私之间、各类学校和培训机构之间打破界限，以整合各类分散的职业教育资源，提高规模效益和整体效益。第五是校企结合、教产结合。首先法律对企业要有约束力，并要加大执法力度；其次是政策导向要明确，真正使企业受益，对企业有驱动力；再次是运行机制要可行，要有较强的可操作性，对企业有驾驶力；最后是企业行为要到位，努力提高企业的责任意识和人才竞争力。
再次，进一步扩大职业学校的办学自主权。
在市场经济体制下，职教的发展不能再沿袭计划经济的老路，必须建立相应的职教发展的市场机制。其最关键、最根本的一点就是要扩大学校的办学自主权：一是在政策允许的范围内，学校进行自主招生。二是学生考试科目由学校自主确定。三是学生毕业证书按有关规定由学校自主发放。四是学制长短由学校根据有关规定自主确定。五是专业设置由学校按有关规定自主决定。六是课程设置与开发由学校自主决定。七是教材由学校自主选用。
在扩大职业院校办学自主权后，着重做好三项工作。一是将下放权项一一制订配套措施。二是进一步强化政府在发展职业教育中的主导作用，特别注重建立、健全以就业为核心的职业教育评体系。三是积极推进职业院校职业资格证书工作。
（六）积极推进职业学校改革，以改革求发展，以创新求发展
职业学校的快速、健康发展，离不开改革，离不开创新。而这种改革和创新，更离不开政府的推动和促进。教育部部长周济在《以科学发展观为指导，实现中等职业教育快速健康发展》一文中，对职教的改革和创新进行了明确的阐述：（1）坚持以就业为导向，实现三个转变。一是转变指导思想，要进一步明确职业学校的定位和方向；二是转变办学模式，按照“订单培养”的方式推动职业学校办学模式的改革；三是转变办学机制，按照市场经济的要求促进职业教育的开放性和多样化。（2）大力推进职业教育体制改革与创新。一要加快发展民办职业教育；二要加快公办职业教育办学体制、内部管理体制改革。三要动员行业、企业和社会各方面共同办职业教育。四要促进东西合作、城乡合作办学。（3）进一步推进职业教育与成人教育结合，扩大在职职业教育和培训的规模。一是大力加强对进城务工人员的职业教育培训；二是大力开发农村劳动力转移培训和实用技术培训。三是继续推动职工教育和社会教育工作。要实现这些改革目标，政府就要积极推动中等职业学校进行劳动人事制度改革和分配制度改革，在职业院校推行全员聘任制和岗位责任制，强化岗位管理和责任管理，并从政策上给予保证和监督。要根据职业学校的实际情况，在科学合理确定编制的基础上，允许职业学校的师资进行合理的分流转岗，给予学校招聘教师，特别是专业教师一定范围的自主权，以满足职业学校专业设置、课程开发、培养目标对师资更新的需要。改革教育行政部门的人事管理制度，真正达到职成教的有机融合，借鉴一些先进地区的做法，将职教中心办成县级成人教育总校，把现有的乡镇、村成人学校划归职教中心协调、管理，并在人、财、物上给予支持，以拓宽和延伸职业教育的规模和作用，便于协调开展学历职业教育和短期培训，真正使农村职业教育办好、办活。
当然，政府在农村职业教育发展中的作用方式还有很多，各地也有许多很好的做法值得借鉴。
参考文献：
[1]李让恒.湖南给职业院校更多办学自主权[N].中国教育报，2005-5-8.
[2]邢晖.打破职教管理体制的分割[N].人民政协报，2005-10-26.
