高校治理模式探析
摘 要：伴随着市场经济的进程和经济体制改革，高校的改革也在持续进行，并取得了一定的成效。但从改革的实质性分析，还存在许多需要研究的问题，特别是治理机制、内部管理等方面。本文主要在对市场经济条件下高校运作特点分析的基础上，对高校治理模式提出了自己的想法，立足于在高校管理改革的理论方面进行一定的探讨。
关键词: 高校管理 治理机制 模式探析
一、高校改革现状
为适应市场经济的要求，我国经济体制改革已经进行了一个相当长的时间，特别是国有企业的改革，从治理模式、运作机制、产权制度、现代化管理制度等方面均进行了深层次的变革，对我国经济发展起到了前所未有的推进，其成效令世人瞩目。但这种改革不仅仅只是经济领域，伴随着市场经济的进程，当市场要素逐渐在高校反映出来的时候，高校也进行了改革，特别是自1999年以来，我国高等教育实现了跨越式发展。1998年底，全国高等教育在校总人数约643万人，高等教育毛入学率仅为9.8％。而到了2005年底，全国高等教育在校总人数超过2300多万人(其中普通本专科在校生接近1500万人，在校研究生超过90万人)，高等教育毛入学率达到21％，这标志着我国高等教育进入了国际公认的大众化发展阶段，在世纪之交取得了历史性的跨越式发展。虽然如此，如果从改革的深层次来看，在高校改革中推行最为有力、进展最为顺利的是教师聘任办法的改革、不断强化的标准化和数量化的教师业绩考核及对教师的教学评价（有些学校建立了学生对教师评估体系并作为教师待遇的依据）和科研评价办法的改革、教学科研队伍的定岗定编等等。实际上这些改革主要是与高校教师群体直接相关的回避主要矛盾、拿教师“开刀”，把高校教师作为改革对象的改革，而诸如高校治理机制、监督约束机制、后勤社会化、教职员制等方面的改革由于种种原因或者是半途而废，或者已是强弩之末。这种未能触及高校实质性内容的改革，基本上没有显现出改革的成效，而改革使大家能够看到的是高校数量的增加，占地面积及办学规模扩大，招生人数增多及因学费高上不起学的人数增多，学生就业的压力增大外，长期以来高校不仅仍明显保持政府行为，而且缺乏相互制衡的治理机制及对权力的制约，监督弱化，管理制度不健全，领导决策不民主，市场化管理意识淡薄，决策失误不断发生，滥用职权机会增多，不尊重教育规律、不尊重学术规律的行政色彩现象严重，争相扩大校园、建设新校区之风盛行，财务腐败案件频发，教师的地位不能得到提升，教职员工及学生的权益得不到有效保障，高校发展潜在的办学风险、经济风险及校办产业风险不仅存在和加大，而且这些风险已经或正在由潜在转化为现实。可以说高校目前的发展现状充分说明高校不是生活在真空中，高校的弊病也成了社会弊病的缩影，已严重影响到了高校的健康、持续发展，进而影响到我国教育事业的发展。
之所以出现上述情况，笔者认为，关键是政府及高校内部都没能充分认识到市场经济条件下国家宏观政策调控的影响，市场因素对高校运作的影响，使高校所呈现出的与计划经济完全不同的运作模式和特点的影响，使高校的改革落后于经济体制改革。
二、高校运作特点
当我国进行经济体制改革，由计划经济走向市场经济的同时，已经产生了对高校运作的影响，市场经济的特征已经在高校明显表现出来，主要体现在以下方面：
1、学生自费上学
高校基本上取消国家承担费用，需要学生自费，高额学费已经是不争的事实，几年来，学校收费高及学生不能负担的矛盾在不断加剧。
2、需要进行成本核算，确定合理的收费标准
成本核算是企业所使用的专有名词，但当由学生自己承担学费时，高收费、乱收费现象突出，为制止这一现象的蔓延，政府部门已经在考虑高校的成本核算问题，以此为依据制定高校收费标准。
3、学校要有盈利，用于扩大运作规模
在需要靠学校自身的努力保持正常运作的前提下，不得不迫使学校要有积累，而且所需数字惊人。
4、需融资负债运作
随着办学规模扩大，新校区的建设、基本设施改造、引进高层次人才等方面都需要大量的资金，资金不足已成为制约高校发展的重要因素，从金融部门或社会借入发展资金，已经成为高校抢抓机遇、迅速扩张、形成规模效益的主要方式。最近发表的《2006年：中国社会形势分析与预测》的社会蓝皮书称，为了扩建和吸引人才，高校向银行大量举债，并热衷于圈地和参与大学城建设，有的高校贷款已高达10亿至20亿元甚至更多，普通高校平均贷款5个亿左右，即使是经济欠发达地区，其贷款额也在亿元以上。据不完全统计，目前高校向银行贷款总量约在1500亿至2000亿元之间。
5、存在风险
（1）机制风险。公立高校财产的公有性质决定了国家经过一系列委托代理过程，把高校的运营及管理权委托给最终代理人——高校领导，这在市场经济条件下，也使高校领导成为追求自身利益最大化的经济人。
（2）财务风险。高校存在财务风险，已经是客观并形成了基本共识。一是资金筹措风险。我国公立高校因其作为准公共产品的提供者，存在着风险承担上的不明确性，以为公办学校就可以大胆借贷，不用担心像企业那样“破产”，一切后果由政府承担；一半以上的筹资方式选取上只考虑筹资成本，忽视筹资风险；二是资金使用风险。迅速膨胀使高校项目投资挤占了大量的现金资产，造成高校资产流动性差，现金收支调度失控，不能维持合理的现金流量，有的学校已经出现了现金流的断链；三是债务风险。高校受收入增长限制，高负债本金和利息偿还使高校陷入财务困境，引发债务风险。
（3）内部控制风险。高校内部控制制度不健全、不完善所引发的过程控制风险、管理制度风险的程度增大。
（4）破产倒闭风险。由财务危机所引发的高校破产倒闭风险凸显，在政协甘肃省九届五次会议召开的“教育发展专题联组座谈会”上，一份关于“巨额债务困扰甘肃高校正常发展”的政协委员调查报告，抛出了这一沉重命题。报告披露：甘肃高校总负债高达49亿元，每年需支付利息近4亿元，个别学校甚至资不抵债，“破产”隐患凸显。
（5）腐败的道德风险。高校的财务腐败和一部分教师不做学问、不认真做学问，经济利益追求及学术腐败已经冲破职业道德防线。
6、有滋生腐败的土壤
高校这块原本被成为“净土”的地方已经不干净成为现实，以行政管理机构为中心的高校行政机构，大权独揽和监督缺位，形成了滋生腐败的土壤。在近年来高等教育规模快速扩张，高校经费来源及使用的市场行为逐渐增多的背景下，校园内的经济腐败和职务犯罪案件呈上升势头，随着高校腐败案件在全国各地频频曝光时，高校已成了当今反腐败的又一新领域。
7、需要教育创新
创新已经成为一种时代精神。高校发展已经在教育观念、治理机制、运作体系、内部管理制度建设、教学内容、人才培养模式、教学方法、教学手段、科研等方面中体现出创新的必要性和紧迫感。
8、需要有现代化的管理思想、管理模式及高素质的管理人才
当市场化运作的因素进入高校时，高校运作的内容涉及工程项目、校办产业、融资等，客观上要求管理队伍需要具备现代化的管理思想，来进行管理模式、管理制度的设计以及管理过程的有效控制，要求懂教学与懂管理相结合的复合性人才，特别需要有熟悉和掌握财务管理知识的人才。
9、教职员工及学生的权益需要保障
市场经济条件下，教师同企业员工一样，需要有自己的权益并相应得到保障，这些权益包括参与学校管理、良好的教学和科研环境、取得应有的薪酬及享受一定的福利待遇等，同时还要有受人尊重的权利，不仅如此，学校必须为学生的学习创造良好的学习环境，包括学习所必须的专业设备、仪器、实验室、图书资料等。
10、需要培养合格的人才
为适应市场经济对人才的需求，高校必须努力培养出既有专业及相关知识，又有政治素质的人才，这与企业产品生产相同，高校必须强调人才的培养质量。
从以上特征可以看出，市场经济条件下，不仅仅是经济体制的改革，也包括高校的改革在内，这种改革也必须是适应市场经济要求的高校治理结构的重新构建，新的治理模式的选择及内部管理制度的健全完善。
三、高校治理模式的构建
我国高校作为具有独立法律地位的法人，在市场经济发展和高等教育改革不断深化的大背景下，也必须实现自身的可持续发展，这已经引起了越来越多人的关注。因此，治理结构的构建是我国高校深化改革发展的切入点之一，因此，应借鉴民商法中的法人治理结构理论，对构建科学合理的高校治理结构问题进行研究，包括高校法人财产权制度、决策制度、内部管理制度和制衡、约束与激励机制以及利益相关者共同治理机制等方面。这不仅是我国，在高等教育领域推行治理，已成为许多国家高等教育改革追求的目标，而这一目标的实现，就需要按照市场经济的要求，对高校进行改革，建立一种新型的治理模式，包括政府部门角色或功能的重大变化，高校资源的有效配制，并在政府，学校和社会之间就权力的依赖和互动以及相互之间的关系方面进行重组。笔者的观点是高等教育治理在仍坚持公立化的前提下，建立一种新型的治理模式，其基本特征是“公立化+市场化管理”。
1、公立化性质
同国有企业改革一样，我国二十多年来国有企业的改革实践，也充分说明全部私有化是不可行的，其原因一是我国仍属于发展中国家，人们的收入水平还比较低，完全脱离国家的支持，学校的所有经费全部由学生承担是不符合我国当前甚至一个相当长时间的实际情况；二是现在学校基本上已经形成了上亿或几个亿的资产，以私人买断办法也是不大可能的；三是学校的责任不仅仅是对学生的负责，更重要的是对国家、对民族的负责，如果完全脱离政府的干预，包括招生计划、专业设置、教育监督等，全部由市场进行调节还是行不通的，必须是在保证国家发展、民族利益的前提下来发展我国的教育事业；四是国有企业私有化改革的弊端也是前车之鉴。因此，根据我国的实际，高校发展仍需要保持公立化性质。
2、市场化运作
坚持公立化性质还需要引入市场机制，具体表现在以下方面：
（1）治理结构市场化。我国高等教育的快速发展，要求必须不断深化高校内部管理体制改革，探索逐步建立现代大学制度。高校内部管理体制主要体现为权力在管理的各层面和校内各个不同利益群体间的分配以及它们相互间的权力作用关系。为此，教育部已在2006年工作要点中就指出，要进一步深化高等学校管理体制改革，继续完善党委领导下的校长负责制，积极推进学校依法办学、民主治校和科学决策，创造更加宽松与和谐的学术环境，继续人事制度和分配制度改革，同时完善学校自律和监督机制，大力推行校务公开，拓宽民主参与管理的渠道。教育部教育发展研究中心也已于2006年6月在兰州举办“现代大学治理结构与高校内部管理体制改革创新交流研讨会”，邀请了教育部、人事部有关司局领导和高校专家共同交流研讨这一课题所涉及的一系列理论与实践问题，会议确定高校应以法人治理结构的构建作为进一步深化改革的切入点，借鉴公司法中的法人治理结构理论，结合高等教育实际，构建科学合理的高校法人治理结构，而海南医学院党委书记李永春所谈的学校《实行“决策、执行、监督三权分离互动”体制，健全完善党委领导下的校长负责制》的体会，说明研讨大学治理结构和内部管理体制改革已经得到自上而下的关注，成为高校改革发展中的重要工作。
（2）教师激励与约束机制市场化。高校在教师人力资源开发管理中…… ，必须把激励与约束结合起来才能发挥效应。在所有的教育资源中，人才是最重要的教育资源，因此，无论治理结构如何变化，而确立教师在办学中的核心地位，明确教师在新世纪的作用是不会发生变化的。因此，学校在人力资源管理中，一是应建立激励机制，对做出贡献的教师要及时奖励，如青年教师创新奖、发明奖、成果奖等；中老年教师的学科带头人奖、名师品牌奖、科学成就奖等。通过这种结合，并按公正、公平、公开的原则，激发教师的内在动力，使教师的潜能更充分的发挥出来，使教师在完成教学、科研任务的过程中以先进的思想和高尚的情操影响学生，使培养出的人才达到高素质、高水平来满足社会的需求；二是建立教师约束机制，如通过绩效评估系统，制定各项管理制度，进行纪律和道德约束，提倡教师为人师表、教书育人，拟制学术腐败现象蔓延。
（3）管理制度市场化。高校内部管理制度市场化，主要体现在三个方面：一是运作流程的市场化。学校与企业一样，不仅存在业务流程，也同样需要对流程的优化问题，如融资业务流程为“需求分析、提供融资渠道、分析融资成本及偿还能力、董事会决策、教职工代表大会审议；财务管理业务流程、工程项目管理业务流程等都需要优化，而每一个环节都需要有强有力的理由支持；二是治理机制责权利制度。为使该治理模式的运作更加有效，还必须制定相应的管理制度，明确其责权利，特别是董事会决策失误应该承担的责任；三是人、财、物管理制度；四是教学、科研管理制度；五是员工及学生的权利保障制度等。
（4）学校、教师和学生之间建立一种新型的关系。尊师重教自古有之，因此，长期形成的以行政管理服务人员为中心的封闭式师资管理模式，过分强调任务、制度、纪律、福利等手段的作用，忽视和不同程度地损害了教师的能动性和创造性，无形中也拉大了管理服务主客体之间的心理距离的做法已经不适应市场经济的要求，需要建立一种符合市场经济要求的“尊重知识，尊重人才，服务好学生”的新的观念和新型的关系，和谐校园的提法就是这种新型关系的体现。
四、结论
按照我国经济发展的要求，高等教育发展应与经济发展同步，因此，必须结合高校目前的管理现状，采取一定的措施，对高校的治理机制进行改革，并进行相应的制度建设，使高等教育的发展按照自身规律，以长期、持续、稳定地与经济协调发展为目的，最大限度地与社会经济可持续发展相协调为准则，来选择其发展道路，以保持在经济持续、高速发展的同时使高等教育保持可持续发展。
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