高等职业教育的法律缺失与完善
日期: 2009-1-5 0:41:15 浏览: 7 来源: 学海网收集整理 作者: 孔凡彬
摘 要：制约高等职业教育发展的因素是多方面的。其中，法律法规缺失、刚性规范不足是主要原因。这方面的立法多半是以“决定”、“意见”、“通知”、“办法”等形式而不是以法律法规的形式出现，效力层次太低；而且往往只有规范的内容而没有规定法律责任，使其变成了口号式、宣言式文件。如何完善之，一是进行法律编纂，提升规范的效力层级，二是完备法律规范之结构。
关键词：高等职业教育；规范；不足；完善
上世纪九十年代以来，我国高等职业教育获得了长足发展。
高职教育在蓬勃发展的同时，也面临着一些现实的困难和问题：一是整体社会认同度偏低，社会上乃至一些部门和地方的领导还存在着鄙薄职业技术教育的现象；二是不少高职院校面临着资源短缺，校园校舍建设滞后，办学条件差，支持职业技术教育发展的服务体系很薄弱，有些高职院校甚至被教育部叫停；三是很多高职院校发展定位和目标不明确，完全套用本科院校办学模式，失去了职业技术教育特色；四是尚未形成一套行之有效的办学理念和教育制度。高职院校学生学风不正，自控能力差，特别是就业率偏低。据《中国教育报》报道，截止2003年9月，高职高专类毕业生就业率仅为 55.7％，虽然有些高职院校高达 80％以上，但低的甚至不到 30％。这严重阻碍了高等职业教育的健康发展。
造成上述困难的原因是多方面的，除了社会软环境因素之外，法律法规缺失、冲突，刚性规范不足是一个重要原因。
一、法律法规缺失之分析
1996年，全国人大通过了《中华人民共和国职业教育法》；1997年，原国家教委颁布了《关于高等职业学校设置问题的几点意见》；1999年1月，教育部、国家计委印发《试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见》；同年国务院批转教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》；同年6月，又颁发《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，提出大力发展高等职业教育； 2000年1月．教育部下发《关于加强高职高专教育人才培养工作的意见》，全面提出了改革高职高专人才培养的具体方法和措施；2000年6月，教育部以教高司(2000)35号文下达《关于加强本科院校举办高等职业教育管理工作的通知》；更具有深远意义的是，2002年，国务院以国发(2002)16号文件颁发《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》；2004年9月，教育部、国家发改委等七部门又联合颁发了《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》。
正是由于上述法律法规、方针政策的指导和推动，我国象上世纪80年代发达国家一样，开始了大力发展高等职业教育的进程。但是，上述高等职业教育立法方面还是存在诸多问题，主要表现在：
(一)没有颁布专门的《高等职业教育法》
从上述立法进程可以看出，目前我国规范高等职业教育的，就法律层面而言，仅仅是《高等教育法》和《职业教育法》，其余均是以部门规章和国务院决定形式出现。 而且整个《高等教育法》69个条文中，仅有一处“职业技术教育”字样，这就是第68条：“本法所称高等学校是指大学、独立设置的学院和高等专科学校，其中包括高等职业学校和成人高等学校”。综观该法全文，主要是规范普通高等教育的，对于有独到特色的高等职业技术教育则几乎没有规定，高职教育更主要的是以部门规章、地方性法规、条例作补充，这就带来了法律实施的巨大空间差异性和随意性问题。 而《职业教育法》主要是规范初等和中等职业教育，关于高职这块(既属高等教育又属职业教育)就处于规范不足、交叉状态。比如，关于高等职业院校的设立和评估标准、教师职称评定条件、学生培养模式等仍套用普通高校标准。 虽然国务院、教育部在一系列法规、规章、文件中一再指出，高等职业院校在设立条件和评估标准、教师职称评定、学生培养模式等方面要有别于普通高校，要有高职特色，但如前所述，高等职业院校目前仍适用《高等教育法》。 就法律效力而言，国务院、教育部的上述政策、法规效力低于《高等教育法》，这不仅造成法律与法规、规章的冲突，而且导致上述发展高职教育的政策、规章成为一纸空文。
国外发展高职教育早就纳入了法制轨道。美国自1862年颁布《毛雷尔法案》开始，到 1917年的《史密斯一休士法》，以及20世纪60年代后相继制定的《州技术服务法》、《成人技术教育权利法》．历时近百年，颁布了近30个法案，这些法案都是随着美国职业教育发展所需而对职业教育的地位、师资培训、经费来源等予以规范。德国是西方职业教育发展最好的国家，除1919年《魏玛宪法》规定了职业技术教育外，1969年又颁布了全国统一的《职业教育法》，1970年制定《劳动促进法》，1987年颁布《回归教育法》，去年又颁布了《职业教育保障法》，至今已立法20余部。 可以说，国外职业教育的蓬勃发展与其大量立法、以法治教是分不开的。
(二)法律法规中对高职教育的投入没有专门规定．经费保障不力
制约高职教育发展的一个重要原因是高职院校普遍经费困难，国家投入不足。多年来，我国财政性教育经费占国民生产总值的比例在2.4％到2.8％之间徘徊，距《中国教育改革发展纲要》确定的4％的目标有较大差距，对高职教育的拨款就更少。高职学生因有实训场地、设备需求，故对其投入应大于普通本科院校，据统计应是其 2.5倍。但现实是高职生财政拨款的生均费远低于普通本科。不得已只有提高其学费标准．在其社会认同度低的情况下学费又高于普通本科，这显然是不公平的，也不利于高职教育事业的发展。 比较一下《高等教育法》和《职业教育法》就可以看出，前者有“投入”的专门规定，即第七章“高等教育投入和条件保障”，且规定是“以财政拨款为主”，而职业教育则无此规定，更没有规定高等职业教育经费占财政收入的比例，致使高职教育发展举步维艰。
《教育法》第25条规定：“国家鼓励企事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”，这条规定显然已不能适应时代潮流，2002年《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》中规定：“鼓励国(境)外组织和个人依照我国法律和办学资格要求，同我国境内职业教育机构和其他社会组织．合作举办高水平的职业学校或职业培训机构。”可以看出，后者并没有“不得以营利为目的”的限制，在这里，前法与后法相冲突。而且，鼓励境外组织和个人来我国办学，鼓励民办力量办学，又不允许他们营利，这是不现实也不合常理的。
(三)高职的法律地位不明晰，重视不足，没有形成齐抓共管的局面
《职业教育法》第三条规定：“职业教育是国家教育事业的重要组成部分，是促进经济、社会发展和劳动就业的重要途径。”笔者认为，立法上仅仅规定“重要组成部分”是不够的。我国最缺乏的是高素质的劳动者，目前我国高级技工、技师仅占技术工人总量的3.5％左右。而发达国家通常占20％— 40％。 我国城镇每年有1000万左右新增劳动力和大量下岗失业人员需要接受职业教育和培训，同时，农村还有1.5亿富余劳动力需要接受职业教育和培训。而且事实上不论从高职招生人数还是从高职院校数量来看，高职教育已占了我国高等教育的半壁江山。因此立法上应赋予高等职业教育与普通高等教育以同等地位。湖北省《推进职业教育改革与发展的意见》中就明确指出：“各地要把职业教育摆在与普通教育同等重要的位置”。
高职发展困难的原因之一是各级政府对其重视不够，上级政府未将职教工作列入下级政府工作的硬性考核指标，使之变成可有可无的东西。 虽然2004年，教育部等七部委《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》中指出：“县级以上地方人民政府也要建立相应的职业教育部门联席会议制度，形成有关部门分工协作、齐抓共管的工作机制。各级政府要把职业教育工作列入年度教育工作报告的重要内容．向人大、政协报告职业教育工作，并接受检查和指导。要把发展职业教育列入政府业绩考核重要内容”。但是，第一，这仅仅是个部门规章，不是法律法规．其实施效果不能令人乐观；第二，就是该规章也没有规定法律责任，致使其变成口号式、宣言式的文件。
在劳动就业准入制度方面也规范不足。虽然《职业教育法》第二十条及相关行政法规
有此要求，但同样也没有法律责任规定，实践中实施也不严格。2000年七月，劳动部、教育部、人事部联合下文，对90个技术工种实行职业资格准入制度，很显然限制面太窄。应该在全社会每个行业都推行职业培训和职业资格证书制度。德国《职业教育保障法》就规定．凡从业人员超过10人的企业，其接受的培训学员不到从业人员的7％，必须交纳培训税。
(四)管理方面立法滞后，
首先是高职院校的层次定位问题。 目前是把高职院校放在专科第二批次，定位太低，这也是制约高等职业教育发展的一个重要原因。而且2004年教育部等七部委在前述《意见》中明确规定：“专科层次的职业院校不再升格为本科院校”。这一规定不妥．高等职业教育既然属于高等教育范畴．也适用《高等教育法》，就应该也有专科、本科和研究生层次。西方国家的职业教育目前已发展到博士教育阶段，我国台湾在20世纪50年代开始发展中等职业技术教育，逐级上移，现在已形成了中等职业教育、技术专科、技术本科以及技术硕士和博士的多层次职业技术教育体系。我国这样定位的结果是，由于继续深造无望，不少高职学生热衷于“专升本”，侧重于基础理论课学习，不重视专业技能训练，与职业学院的办学宗旨相悖。结果培养出的学生是理论基础不如本科，职业技能又不如职业中专生。
其次，国务院2002年上述《决定》中规定：“扩大职业学校的办学自主权”，“要依法保障职业学校在专业设置、招生规模确定、学籍管理、教师聘用及经费使用等方面享有充分的自主权”，但没有具体的实施细则。事实上．高职院校在专业设置、招生规模等方面是受制于教育行政机关，教师聘用、职称评定仍然适用《高等学校教师职务试行条例》，甚至教材都在使用本专科的教材，没有体现职业教育注重技能培养的特色，课程设置也没有紧密结合实践需要。
在归口管理方面也是模糊不清，职能交叉。教育行政机关里的普教部门(高教司、处)是主要管理普通高等教育工作，职教部门主要管理中等职业教育、成人教育以及继续教育工作．那么关于高职教育这块就处于管理、监控不足局面，没有相关的行政法规予以明确。
(五)教师队伍建设方面面临诸多问题
首先是教师职务评聘问题。 高职院校着重培养学生的职业技能．因此对教师的要求应有别于普通高校，在职称评定方面不应坚持学术性标准。有关部门显然也已注意到了这个问题，国务院在上述《决定》中也提到：“职业学校教师职务资格评审要突出职业教育的特点，改进评审办法。”但怎么改进?却没了下文，至今为止．高职院校教师职称评审仍然套用《高等学校教师职务试行条例》，仍然在坚持学术性标准而不是实践性、技能性标准。
另一方面是双师型队伍建设的问题。几乎上述所有的法规、规章和领导人讲话中都强调了其重要性。但是，第一，在规范高等职业教育的基本法律《高等教育法》和《职业教育法》中却找不到“双师型”字样，也就是说找不到其法律地位；第二，虽然教育部在[2002]5号《关于加强高等职业(高专)院校师资队伍建设的意见》中指出：“学校在职务晋升和提高工资待遇方面，对具有“双师”素质的教师应予以倾斜。”但具体怎么操作?却没了规定。 而在该《意见》中，又规定：“至2005年，获得研究生学历或硕士以上学位的教师应基本达到专任教师总数的35％。”笔者认为，该比例要求值得商榷，高职院校不是以理论教学和学术研究为主，没必要片面追求教师的高学历。在某种意义上说，专业教师的相关职业资格证书比研究生学历更重要，而在该文件中，却根本没有这方面的要求。
高职院校师资也面临着严重短缺。据统计，2001年生师比为30.16∶1，距教育部确定的“十五”期间高校平均生师比 14∶1的要求相差甚远。而另一方面，高职院校教师的实践能力不强。目前，高职院校教师中，从高校毕业后直接任教的教师在专业课和专业基础课教师中占70％以上，在实践课指导教师中占62％以上，而在公共基础课教师中则占72％以上。如何充实高职院校教师队伍，且提高其实践来源比例，却没有以法规来保障。
(六)职业资格鉴定市场混乱
职业资格鉴定市场混乱。“证出多门”，各行业及各级劳动人事部门都抢占职业资格鉴定市场，各种培训、审批有些无序，有时使得学校和学生无所适从。例如计算机领域，各种资格证书达十多种。当然这些问题需要各级行政主管部门来进行协调解决．但更重要的是应该以统一的职业资格鉴定法规来规范之。
如同普通本科生必须取得英语四?级证书才能获得学位一样．高职学生应该取得某种职业资格证书才能毕业，只有这样才能不违背职业教育的初衷，遗憾的是没有这方面的法规规定。高职院校普遍学风不正，不少学生在混日子，可以说与没有这方面的刚性要求、没有压力有关。
(七)法律法规实施保障监督不力
如前所述，我国高职教育所存在的诸问题有关部门不是没发现，绝大部分也以规章、政策的方式予以规范了．但问题是没有将其上升到法律法规的高度，更主要的是在这些法律规章中往往只有规范要求．却没有相关责任条款，致使这些法规规章成了口号式、宣言式文件。法律规范如果仅仅有适用条件和行为准则而没有了制裁措施，则不成其为法律规范。 职业教育发展得好的国家都对职业教育法的实施有严格的监督体系。德国的《职业训练条例》和《职业培训规章》都明文规定违反条例者可“判处关押”或“处以不超过一万马克的罚金。”日本颁布的《学校教育法》明确规定应设置监督部门，并且专门设有“罚则”一章来论述监督和惩罚。此外，西方各国还设立了教育审议制度来加强对职业教育的监督．如法国的全国教育审议会，德国的联邦及各州教育计划委员会．美国的联邦职业教育审议会，英国的中央教育审议会等对职业教育的政策和措施及法规的实施效果，都进行全面、及时、有效的监督与调节。而我国到目前为止还没有这样的专门对职教法规进行审议和监督的机构。
二、完善建议
(一)对有关高等职业教育的法律、法规、规章进行法律编纂，制定统一的《高等职业教育法》
该法应包括总则、高等职业院校的设立、体系、高等职业院校的教师与学生、高等职业，教育的投入与条件保障及附则等几个部分，以法律形式明确高等职业教育的地位、根本任务、发展途径、设置标准、管理体制、条件保障、人才培养模式及法律责任。 应明确高等职业教育是与高等普通教育并列的、同等重要的高等教育体系；高职教育的任务是培养职业型、技能型熟练劳动力；建立并逐步完善在国务院领导下．分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的职业教育管理体制；扩大高职院校的办学自主权，保障职业院校在专业设置、招生规模、教师聘用及经费使用等方面享有充分的自主权；提高办学层次，建立起从职教专科到职教本科乃至技术硕士、技术博士的职教体系；严格实施就业准入制度，加强职业教育与劳动就业的联系；特别是要明确各级政府对职业教育的经费保障(生均费应不低于普通本科)。 同时，修改《教育法》第25条不合时宜的规定。
(二)国务院再颁布相关《实施细则》
《职业教育法》只能对高等职业教育作出原则性规定，基于立法技术原因，其详细内容可由国务院以行政法规方式补充之。比如高职院校设置的硬件条件、各级政府投入占财政收入比例、统一职业资格鉴定市场、企业录用员工时持相关证书者该达到何比例及对培训经费的负担比重等等。可将自 1991年以来的系列《意见》、《计划》、《决定》等予以编纂，以该《实施细则》取而代之，并以专章规定违法责任，这就提升了其规范性文件的法律效力, 避免以往文件口号式宣言式的弊病。
同时，要以法规的形式建立起在国务院领导下的职教联席会议制度，统一领导协调各方面工作。因为高等职业教育涉及到劳动、人事、财政筹方方面面，不是教育部门孤军奋战所能完成的。要在全社会形成分工协作、齐抓共管的工作机制，地方各级政府也要建立相应的机构。在该《实施细则》中．应写入这一条款：“各级政府要把职业教育工作列入年度教育工作报告的重要内容，向人大、政协报告职业教育工作，并接受检查和指导。要把发展职业教育列入政府业绩考核重要内容”。
(三)教育部再就具体事宜颁布相关规章
比如在教师职务评聘方面．应规定一套有别于普通高校的评聘标准，不再坚持学术性标准；对专任教师应提出实践性要求；应鼓励高职院校从企业聘请专业技术人员担任兼职教师；对高职院校规定应有起码的实训场所(硬件设施达不到要求的院校一律关停并转)；学生接受实训时间不短于半年；改革现有课程和教材；学生必须考取相关的职业资格证书才能毕业。 同时，在教育行政部门设立高等职业教育司，专司高等职教工作……等等，上述内容，必须以规章制度方式保障实行。
《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》指出：“十五”期间，职业教育要为社会输送800多万高等职业学校毕业生，还要每年培训城镇职工5000万人次，培训农村劳动力1.5亿人次。故职业教育任重道远，也大有可为。高等职业教育事业的快速发展是近几年的事情，所以存在的困难和问题也很多。如何以法制手段保障这一新生事物的健康良性发展，是一个亟待研究的课题。笔者不揣浅陋，略陈管见，意在抛砖引玉。
参考文献：
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