建国以来基础教育课程管理体制的发展
实行国家、地方和学校“三级管理”，是我国基础教育课程管理体制改革的努力方向。在此过程中，国家、地方和学校都需要重新审视各自的地位和任务，调整自己的角色，明确各自的责任和义务。课程管理体制改革一方面要充分体现当今教育改革与发展的要求，另一方面又需要认真总结以往课程管理体制改革的经验和教训。梳理1949年以来我国课程管理体制的发展进程，无疑对构建合理而有效的课程管理体制具有十分重要的意义。
一、中央集权的课程管理体制的初步建立
新中国成立后，中央人民政府接受中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》作为施政方针。
《共同纲领》第五章“文化教育政策”明确规定：“中华人民共和国的文化教育为新民主主义的，即民族的、科学的、大众的文化教育。”我国教育性质的根本变化，使改造旧的教育制度，肃清封建的、买办的、法西斯思想对教育的影响，创办为人民服务的新型教育制度，成为建国以后面临的主要任务。接管和改造旧学校可以说是当时教育变革最为复杂和棘手的问题。旧中国的公立学校由于国民党政权的崩溃，实际上处于混乱无序的状态；旧中国的私立学校中，接受外国津贴的学校占的比重较大；在农村，还普遍存在私塾。对于这些情况各异的学校，中国共产党采取了稳妥的政策，在宣传解放区教育政策的同时，保留了大部分教职员工，并迅速恢复了学校的教学秩序。另外，老解放区的教育经验是马列主义和中国教育相结合的最初阶段的产物，表现出一定的局限性，还需要进一步提高和发展。这样一来，在解放后的头一年里，缺乏全国统一的课程计划，无论是老区的学校还是新区的学校，无论是公立学校还是私立学校，大都沿用了以前的课程，情况非常复杂和混乱。为了在有限的时间内有步骤、有计划地建立起社会主义教育制度，实行中央统筹规划，建立中央集权的课程管理体制，有其客观必要性。
颁布全国统一的教学计划。1949年12月，教育部在北京召开了第一次全国教育工作会议。会议确定的全国教育工作总方针中，就包括了改革旧教育内容和教学方法的内容，这标志着新中国拉开了教学计划改革的序幕。1950年7,月，为推行五年一贯制，教育部制订了《小学课程暂行标准(草案)》，主要包括语文、算术、历史、地理、自然、音乐、图画、体育等8科：1050年8月，中央人民政府颁发了《中学暂行教学汁划(草案)》，取消党义、公民和军事训练课程，设置政治、语文等14门必修课；规定初中三年、高中三年的总教学时数为7200学时。作为新中国历史上第一份教学计划，它在许多方面都不够完善，不过对我国学校课程体系的确立起到了奠基作用。1952年3月18日，教育部制订了《中学教学计划(草案)》，除了对中学教学总时数作了较大幅度的削减外，还对原来的政治课进行了调整。同时期，教育部颁发了《“四二”旧制小学暂行教学计划》，主要解决一些“四二制”小学向五年一贯制过渡过程中存在的问题。3月，教育部颁布了建国以来第一份五年一贯制小学的《小学教学计划》，设置了语文、算术等8门课程，于当年11月以指示形式通令全国执行。1953年9月，教育部颁发《试行小学(四二制)教学计划(草案)》，以解决实行五年一贯制后出现的师资短缺、教材准备不足等问题。1955年9月，教育部颁布了《小学(四二制)教学计划(草案)》，除了增设手工劳动课外，还对许多学科的教学时数做了较大的调整。这样，从1953年一1957年的五年间，国家先后颁布了五个小学教学计划，三个中学教学计划，用以规范全国中小学的教学。这一时期，教学计划(尤其是小学)颁布非常频繁，但它们对教学秩序的稳定和教学质量的提高都起到了重要作用。
陆续颁布各科教学大纲。1952年7月，教育部首先参照前苏联小学算术教学大纲改编新的算术教学大纲，并于12月颁布《小学算术教学大纲(草案)》和《小学珠算教学大纲(草案)》，这使全国小学算术教学有了统一的教学依据和教学要求。1953年3月，教育部颁发并试行《中学数学教学大纲(草案)》、《中学物理教学大纲(草案)》、《中学生物教学大纲(草案)》等四门学科的教学大纲，规定了各学科的基本任务和所要达到的具体目标。1956年，国家颁布了建国后第一套比较齐全的各科教学大纲，共15种。虽然这些教学大纲以前苏联中小学教学大纲为蓝本，没有很好地结合我国基础教育的实际，但在规范中小学教学的同时，也使国家更有力地控制了中小学的教学活动。
确立中小学教材统一供应的方针。早在1949年10月，中共中央宣传部部长陆定一就在全国新华书店出版工作会议上指出，教科书由于事关国计民生必须由国家发行，这是新中国关于教科书统一供应的最早声音。1950年7月，教育部、出版总署联合发出《一九五()年秋季中小学教科书用表》，以解决各地中小学教科书版本不一、供应混乱等问题。从此，中小学春秋两季教科书用表，每年三月、九月分别下达。同年9月，全国出版会议明确提出了中小学教材统一供应的方针。12月8日，人民教育出版社成立。根据全国出版会议的决定，该社是专门出版教科书及一般教育用书的出版社，受教育部和出版总署的共同领导。《1951年出版工作计划大纲》明确规定：“人民教育出版社开始重编中小学课本，并于本年建立全国中小学课本由国家统一供应的基础。”我国第一套通用的中小学教材，是对当时使用较好的教材进行修订或重编的结果。1954年，人民教育出版社开始着手编写第二套全国通用的中小学教材，于1956年基本完成并正式发行。这套教材共包括学生用书41种97册，教学参考书23种69册．
总的来说，这一时期中小学课程变动非常频繁，无论是中小学教学计划，还是各科教学大纲和教科书，都根据当时中小学的具体情况和出现的问题进行及时的涮整。就课程管理体制而言，这一时期非常强渊中央在中小学课程管理中的作用，基本上适应了当时基础教育发展的要求。
二、对中央集权课程管理体制的调整
当时，加强中央在中小学课程管理中的地位和作用的过程中出现了许多问题，由国家统一颁发的各种课程文件不能适应我国地域差异大、民族众多，以及新中国成立之初基础教育水平参差不齐等客观实际。当然，这些问题并不是没有引起重视，教育部在相关课程文件中曾提到教学计划执行中应考虑不同民族、地区和学校的特殊性。只不过相对于巩固中央在各项教育事业中的领导地位而言，其意义在当时并不怎么重要。到了1957年，我国发展国民经济的第一个五年计划完成在望，教育事业有了很大的发展，这为国家调整课程管理体制创造了必要的条件。
1957年3月18日至28日，教育部在北京召开第三次全国教育工作会议。会议认为，小学教育的发展必须打破由国家包下来的思想，特别强调农村初中要给青年必需的知识，毕业后能更好地参加生产。随后，有关课程管理权力下放的通知、文件陆续下发和颁布。1957年6月，教育部发出通知，对该学年度中学教学计划进行了临时性调整。其中，提到农村初中的学科设置不必强求一致、某些学科的教学时数可自行调整等改革意见。1958年，中共中央、国务院发布《关于教育事业管理权力下放问题的规定》，确立了中央、地方在教材编制上的双重职责，规定教育部只负责“组织编写通用的基本教材、教科书”，地方“根据因地制宜、凶校制宜的原则，可以对教育部和中央主管部门颁发的各级各类学校指导性教学计划、教学大纲和通用的教材、教科书，领导学校进行修订补充，也可以自编教材和教科书”。教育部紧接着发出正式通知，允许各地自编教材，赋予了地方在课程管理中一定的权限。
应该说，这对于改变我国过于整齐划一的课程管理模式、提高地方管理课程的积极性都具有重要意义。但是，由于受“左”倾思想及“教育大革命”的影Ⅱ向，各地在盲目进行缩短中小学学制改革试验，许多地方大搞教材编写的群众运动，使课程管理呈现出极为混乱的局面，最终导致教材及中小学教学质量的严重下降。从1959年开始，中央针对课程管理出现的问题进行了调整，再次强渊国家在课程管理中的作用。5月17日，中共中央转发教育部党组《关于编写普通中小学和师范学校教材的意见》，指出由教育部负责制订中小学的指导性教学大纲、编写通用教材供各地采用．地方可因地制宜地适当变动，并编写补充教材和乡土教材。同以往相比，这次调整显然吸取了先前的经验和教训，分配了中央和地方在课程管理中的职责．1963年3月，中共中央批转下达了《全日制中学暂行工作条例(草案)》和《全日制小学暂行工作条例(草案)》，规定中小学必须依据教育部统一制定的教学计划、教学大纲和教科书进行教学。同年7月，教育部发布了《关于实行全日制中小学新教学计划(草案)的通知》。这些措施，对于扭转我国课程管理的混乱局面起到了一定作用。由于受到随后再次掀起的缩短学制、精简课程浪潮的影响，尤其是受始于1964年底的“四清”运动的冲击，1963年的教学计划并没有在中小学正式使用。
这一时期，课程管理体制可以说“变化无常”，是当时我国社会政治状况在基础教育课程管理领域的一种反映。最终，基础教育课程管理体制在“左倾”思想的冲击下偏离了健康的发展轨道。不过，这也给我们留下了值得吸取的历史经验和教训，如课程管理应处理好中央和地方的关系，乡土教材的编写应规范等。
三、“文化大革命”时期的基础教育课程管理
1966年6月，中共中央、国务院批转教育部党组《关于1966—1967学年度中学政治、语文、历史教材处理意见的请示报告》，要求中小学教材要突出无产阶级政治，体现毛泽东关于阶级和阶级斗争的学说和党的教育方针，并按照这些要求重新编写中小学教材。这引发了对通用教材的全国性的大批判，认为以往的通用教材是所谓“封、资、修”的大杂烩，就连负责编写出版全国中小学教材的人民教育出版社也被取消，毛泽东的著作成为最符合要求的中小学教材。
1967年，中共中央先后发出《关于小学无产阶级文化大革命的通知(草案)》和《关于中学无产阶级文化大革命的意见(供讨论和试行用)》，要求中小学“复}果闹革命”。3月7日，《人民日报》发表社论《中小学复课闹革命》。各地复课以后，一般由学校或教师自定方案、自定课程、自选教学内容、自编教材。随后，各地从修订历史、语文、政治等课程和教材开始，迅速掀起了自编教材的浪潮。总的来看，这些自编教材实质上是“无产阶级文化大革命”的宣传工具或政治斗争的手段。所渭“生产斗争”的课程内容，如“三机一泵”、“三大作物一头猪”等“工业基础知识”课和“农业基础知识”课．只不过是对生产有关知识的肤浅介绍。这样一来，学校正常的课程体系及教学秩序被打乱，遭到了前所未有的严重破坏。
这一时期，基础教育课程管理已完全丧失了其应有的相对独立性，完全沦为政治游戏的工具。无论是教学计划、教学大纲，还是教科书．都带有明显的政治色彩。1966年一1975年间，教育部及其所属单位的业务工作、各地教育行政机关的工作都先后停顿，基础教育课程管理决策往往表现出极大的随意性，对地方参与编写教材、中小学校和教师参与课程编制等放任自流。这种课程管理体制，实质上是畸彤的集权管理。
四、国家、地方和学校三级课程管理的逐步确立
“文化大革命”结束后，为了改变中小学课程与教学的混乱局面，当务之急是采取措施整顿中小学的课程设置及教学秩序，加强国家对中小学课程的统一管理显得非常必要。1978年，教育部颁发了《全日制十年制中小学教学大纲》(试行草案)，对中小学课程设置及主要目标提出了新要求。主张课程内容必须以基础知识为主，应该把训练学生的基本技能、开发学生的智力、培养学生的能力作为重点。此后，从1981年至1884年，教育部又分别颁发了《五年制中学教学计划修订草案》、《五年制小学教学计划修订草案》和《六年制小学教学计划草案》，进一步规范了中小学的课程设置和教学。1986年，人民教育出版社编写了十二年制中小学教材。通过以上努力，我国在20世纪80年代中期基本上重新确立了国家在中小学课程管理中的重要地位，这对于扭转“大跃进”及“文革”所造成的混乱局面，使我国中小学形成完整、规范的课程体系，具有重要意义。
尽管如此，国家集中统一的中小学课程管理模式还是日益暴露出本身固有的缺陷。随着我国改革开放的深入和社会、经济、政治的发展进步，培养具有批判、创新精神和独立人格的个性化人才，成为符合时代精神的教育追求。实行多样性和灵活性的课程，是紧跟这一时代步伐不可逾越的一步。从课程管理的角度讲，必须寻求中央与地方、学校管理权限的平衡，尤其是要给予地方和学校必要的课程自主权，否则难以真正使中小学课程具有多样性和灵活性。1981年，教育部规定在高中教学计划中列入选修课，说明中小学课程过于整齐划一的问题已开始引起人们的注意，但这一规定没有落实，对教育实践没有大的影响。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》提出，“把发展基础教育的责任交给地方”，“实行基础教育由地方负责、分级管理的原则，是发展我国教育事业、改革我国教育体制的基础”。1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》第8条规定：“义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理。”虽然这些法规主要针对的是教育行政管理体制而言，但实际上也使我国长期以来高度集中统一的课程管理模式开始向地方下放权责。1986年，全国中小学教材审定委员会成立，决定改革统一的教材体制，在统一要求、统一审定的前提下实行教材的多样化。、这些，都为我国基础教育课程管理体制的改革做了思想上的准备，奠定了必要的基础。l999年6月，第三次全国教育工作会议之后发表的《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》指出：“调整和改革课程体系、结构、内容，建立新的课程体系，试行国家课程、地方课程和学校课程”。2001年，我国颁布《基础教育课程改革纲要》，正式提出“为保障和促进课程对不同地区、学校、学生的要求，实行国家、地方和学校三级课程管理。学校在执行国家课程和地方课程的同时，应视当地社会、经济发展的具体情况，结合本校的传统和优势、学生的兴趣和需要，开发或选用适合本校的课程。各级教育行政部门要对课程的实施和开发进行指导和监督，学校有权力和责任反映在实施国家课程和地方课程中所遇到的问题。”这样，国家、地方和学校三级课程管理体制被正式确立。
建国以来两次课程权力的下放都受到“左”倾思想的严重干扰，没有给中小学的课程发展带来契机，反而严重破坏了中小学的课程建设。到了20世纪80年代，随着时代的发展，对中央集权制的课程管理体制进行改革显得非常必要。这是我们在考察世界各国教育改革趋势，反思我国教育存在的客观问题后的理性选择，目的在于增强中小学校教育的生机和活力，培养符合时代发展要求的人才。(1)基础教育课程管理体制改革的立足点必须紧密结合我国实际。我国目前的基础教育课程管理体制改革在向世界一些发达国家学习，尤其在借鉴具有分权管理传统的国家的做法。例如，美国的中小学课程管理很有特色，对我国基础教育课程管理体制改革很有借鉴意义。当然，我们并不是要强行复制某某模式或某某做法，而是要认识其课程管理的性质，领会课程管理在促进教师专业发展和学生身心发展等方面的精神实质。尤其要考察其课程管理的社会特性，揭示影响课程管理的社会机制。只有如此，才能准确把握别国经验与我国实际的结合点。(2)基础教育课程管理体制改革的基本原则是促进学校和学生的健康发展。基础教育课程管理体制要不要改革，以及怎样进行改革，其判断的依据是要看现有体制能不能很好地促进学校和学生的发展，今后改革的情况怎么样也需要用这一标准来衡量。从这个意义上讲，学校和学生发展的需要，才是基础教育课程管理体制改革的内在逻辑。一方面，国家各种课程目标的实现无不通过学校的实施而实现，学校自身的发展状况不但影响着课程实施的效果，而且事关学生发展的质量和水平；另一方面，教育的终极目标指向人的发展，基础教育课程管理也应当服从教育的终极目标。这一逻辑，是整个教育逻辑在基础教育课程管理中的一种必然要求。(3)基础教育课程管理体制改革的重点是明晰国家、地方和学校的权责。新中国成立后，基础教育课程管理体制在加强国家统一领导过程中，也在不断探索如何处理国家和地方的关系，只是受当时社会政治状况的影响，没有很好地找准国家和地方在基础教育课程管理中的地位。如今，避免僵化的“大一统”和杜绝“无政府主义”，仍然是我国基础教育课程管理体制改革中需要认真面对的问题，也是历史留给我们的沉痛教训。要真正达到在基础教育课程管理体制中国家、地方和学校既各尽其责又密切配合，就必须进一步明确各自的权责。在基础教育课程管理中，我国曾多次交替出现“一收就死”和“一放就乱”的现象，这恰恰说明了我们还没有认真考虑国家、地方和学校各自的权责问题。就国家在基础教育课程管理中的作用而言，现在无需讨论是“收”还是“放”的问题，而是要研究“放什么”和“收什么”的问题。
我国基础教育课程管理体制的这一改革方向，对已经习惯了中央集权传统的各级教育行政部门和中小学校都提出了挑战。最关键的，便是通过研究，明确国家、地方和学校在基础教育课程管理中的具体权利和义务。围绕权责的重新分配，使国家、地方和学校面临调整管理行为、转换角色、熟悉新的工作等一系列问题。这些问题既是值得探讨的研究课题，又共同构成了今后我国基础教育课程管理体制改革的重点。
