关于原子弹使用的决策——公共抉择的渐进理论分析
内容简介：林德布洛姆的决策制定理论，是西蒙“有限理性”的决策制定理论的发展。相对于前者从组织宏观角度来分析决策，他更注重从公共行政出发，使得政治互动作用得到显现。使得以往纯技术性的决策在公共行政环境中得到全面看待。作为发展，他的渐进决策理论正是在这一背景下出现。本文将通过分析原子弹的使用决策分析来阐述林德布洛姆的决策理论。
主要名词： 渐进决策理论 政治互动决策 有限理性
“管理就是决策”，西蒙的这一革命性见解的代表意义在于：它不仅将决策本身从公共管理的决策-工作的二元结构中突显出来，使得决策在实践中成为贯穿管理行为的一条明线；而且以有限理性与最满意目标为理论支撑的决策理论，突破了公共行政学中长期以来基于经济学经济理性观所设置的藩篱，使得对决策的理解更具实际性，并且伴随着科学决策与决策分析的新起而成为公共行政学中的重要部分。而这一切，是以行为主义革命和公共行政实践深入，突破以往的纯机械背景理性决策观的成果。
作为决策研究里程碑式的人物，西蒙看到了任何组织都是人类群体信息沟通与相互关系的复杂模式。决策并不仅仅限于领导层，而是贯穿在整个组织中。更重要的是，他推翻了以往的纯粹理性假设，提出了“有限理性”原则，正如他在其《人的类型》一书中指出的：人类提出与解决复杂问题的智力同问题的规范相比是微不足道的。因为问题的解决要求对现实世界采取客观的理性态度——或甚至要求立志地接近这种客观的理性。而形成这种有限理性的原因一方面在于随着社会分工发展，人掌握工具所要求的知识和信息的无限发展与个人所能具有的知识和信息的有限性之间的矛盾不断加剧，导致的人的自身能力与解决复杂环境以及问题的要求的冲突。另一方面，则是公共行政学与生俱来的局限性，即政治性的影响。在西蒙看来，公共管理学的产生是各个相互竞争的集团由于内外压力而发生的冲突。来自内部的小集团意识与来自外部的各利益集团围绕各种有限的公共资源而展开争夺，并通过影响政府行为尤其是决策以达到凭借公权力实现价值与资源的权威性分配。围绕权力的争夺必然导致政府人尤其是决策者要以极大的努力消解冲突，实现和解。在这一背景下所产生的决策必然不可能是完全理性的，而是各方利益的妥协与调和，是一种具有有限理性的决策。
然而毕竟西蒙是作为一位组织学者看待这种有限性，不会过多考虑政治因素在公共决策中的重要程度，或者说，他是从未分公私决策角度来整个的看待决策。正像他提出的组织决策阶段划分：“情报活动”、“设计活动”、“抉择活动”、“审查活动”。依旧停留在机械传送带式的决策生产过程，而并没有像现实向我们所展现的，公共行政中的决策往往背离了这种阶段式的划分，往往从评价以往决策开始，依据旧有决策应对新问题。正如查尔斯•琼斯关于公共决策的十二个命题式假设中列举的：在政策指定过程中，人们不断确定和重新确定问题和需要，不同的人在不同的时间以不同的方式解释社会事件。 [i]更重要的是，公共行政中的政治性因素深刻影响，甚至像众多事实向我们表明的：很多时候，立基于科学方法的理性分析往往对决策影响极小，正如有人说的：“有一种玩世不恭的观点，即政府规划活动中理性的谋虑虽说无害，但却是一种无效的消遣，因为各种重要问题最终还是要依据‘政治’来决定。” [ii]从而，林德布洛姆以强调政治相互作用的决策制定观开始越过以往的科学分析的决策制定观。在多元民主竞争背景下，林德布洛姆继承了前者关于权力竞争的观念。进一步指出政策制定不是取得可用理性标准来判断的解决方案，而是达成和解、调停和协议。而且人们对这些达成的内容只能用如公正与否、诺言的程度、是否有重新讨论的余地以及是否解决了各种不同利益来作成决定性的评价，而且分析在很大程度上，已经成为了一种评价性的技术，更成为了一种能够旨在实施影响和权力的政治分析方法。以此为出发，他提出了渐进决策理论。在林德布洛姆看来，决策的制定往往是根据过去政府活动的经验，在旧有 [iii]的政策基础上，经过不断的边际选择，而达成协调了各方利益的共同一致的政策的过程。通过与以往完全理性决策模式的比较，他指出由于时间，信息有限性、利益团体多元性、价值序列可变性等主客观原因限制，“一个明智的决策者当然会预见到，他的决策只会部分的实现他的愿望，同时又会产生他未曾预见到的本来希望能够避免的后果。如果他通过一系列渐进的变化展开工作，则可以避免犯长期持续的错误。” [iv]因此，他针对以往这种“合理全面的方法或根本方法”，提出了“连续有限比较的方法或分支方法”。并比较了两者的不同之处：
合理全面的方法或根本方法
1 明确的价值标准或目标，它与各种经验性分析的备用政策有显然不同，并通常是后者的先决条件。
2 因此是通过手段与目的的分析方法来研究政策制定问题的，先单独提出目的，然后找出实现这些目的的手段。
3 检验一项“优质的”政策的方法，是看其能否表明自己是最适当的达到预期目的的手段。
4 分析是全面的，对每一个有关的重要因素都要加以考虑。
5 要经常着重的依靠理论。
连续有限比较的方法或分支方法
1 价值目标的选择和对必要行动的经验分析不是截然不同而密切交织在一起。
2 既然手段和目标不能截然分开，那么“手段-目标”分析法就是不恰当或有限。
3 对一项“优质”政策进行检验的典型方法是，由各种分析家发觉他们自己是直接对一项政策取得一致意见的。
4 分析是极其有限的，它忽略了一些可能发生的重大后果，备用方案与被影响的价值因素。
5 进行一系列的比较，但却大大减少或排除了对理论的依靠。
下文将以美国前陆军部长亨利•L•史汀生的回忆文章为背景材料，以渐进决策的方法解析二战中美国运用原子弹的决策，来比较分析以上两种方法以及渐进决策的优点与不足，并且通过该案例看待林德布洛姆的政治互动分析与美国多元民主的实际。史汀生作为1940-45年的美国陆军部长，全面负责了美国原子能计划。尤其在1945年4月罗斯福总统去世时，他对继任总统杜鲁门所提的建议起到了关键性的作用，使得美国最终选择了在8月间向广岛和长崎投掷了原子弹。他以第一人称记叙的文章，客观的体现了各种势力对决策的影响，可以说是对林德布洛姆渐进决策理论的合适表现 [1]。
1941年秋开始，史汀生开始参与有关的委员会，负责原子能的使用和开发。当时，随着38年德国取得核裂变的初步成果，并继续前进。美国政府采取是一个目标单一的政策：要不遗余力的尽早成功的研制原子武器。这一点不仅生命攸关，而且可缩短战争和最大限度减少灾难。正如他所记叙的“从1941年到1945年，我从来没有听到总统或其他政府负责人员提出过这样的建议：不应该在战争中使用原子能。”但是，在决策集团中，也存在着一种不确定的认识“我们的整个目标就是生产一种军事武器，没有别的理由能说明在战争期间花费这么多的时间和金钱是正确的。直到1945年中期，我们中还没有人知道在哪种具体的情况下大概会使用这种武器。”而且，随着德国的投降以及原子弹前景不明，政府内部开始对这一“没用的东西”表示了质疑。消除怀疑，以及对其战后的使用这些议题出现，尤其“我们必须正视在首次使用这种武器时所出现的问题”。
1945年4月25日，罗斯福总统出世，在当天与继任者杜鲁门交谈中，史汀生根据现状，提出了关于前景的一系列的看法。并且拟订了下一步的计划。在当天的备忘录中，他指出：美国在四个月内，完全可能造出原子弹，并取得了在该项研究上的领先地位。但同时，他认识到：由于有关技术的开发和扩散，以及原料的广泛分布，领先地位不会是长久的，并很可能出现原子弹为侵略国家利用的情况。现代文明也将受到威胁以致被毁灭。。当然，如果适当的使用它，和平与文明会得到拯救。因此，建立“一个经过严格挑选的、具有特别资格的委员会。它将在无法保密时向政府的行政和立法部门提出行动建议…当然，首先向总统提出”是必要的。
于是，一个主要由核心官方人员与科学家组成的委员会成立，并受到一个由一流核物理学家组成的科学小组协助。到45年6月1日，委员会提出了对日本尽快使用原子弹，打击一个双层目标，并不提出警告的建议。其他如先提出警告或打击非居民区的建议被否决。这是因为原子弹的性能还不确定，而且没有可以浪费的。“关键在于我们需要赶快用仅有的几颗原子弹来获得充分的效果”。虽然，科学家中意见不统一，但是“我们所能提供的任何技术性示威都不可能结束这场战争；除了直接在军事上使用为，我们看不到任何能接受的其他方案”，这是因为“1945年夏，美国首要的政治、社会和军事目标是促使日本迅速而彻底投降。只有完全摧毁日本的军事目标，才能打开通向持久和平的道路”。
到1945年7月间，“还没有任何迹象说明日本对与其无条件投降不如进行战斗的决心有了任何松动”。经过估计，美国人认为如果占领日本，将有一百万人上的伤亡，而且日本在最后死战中的潜在有效破坏力不可低估。在拟议的对日作战计划中，史汀生指出占领日本的行动将是“一场为期很长，代价昂贵和任务艰巨的斗争”。根据他在日的经历，他认为日本人有极强的爱国精神，使得最后战斗是比在德国更为艰苦。因而，“除了这样的武力占领外，是否有任何其他方案，能保证我们同样迫使其武装无条件投降？”摆上议程。故应“在对日本本土进行武装占领开始之前，就应该提出警告，而且应该让这种警告持续充分的时间，以便整个日本民族对警告产生反响”
，因为道德上的力量，盟军优势，资源优势等一系列条件使同盟国处于有利地位。同时，“靠枪炮或者其他手段来消灭日本军队和它的居民的企图都将导致日本更顽固的民族团结和对外国的反感”。因此，取得其无条件投降在于给予日本的警告的威力，至此，原子弹的使用提上了现实层面。
到7月28日，日本拒绝波兹坦最后通牒，以及新墨西哥实验成功。使得美国最终于8月6日和9日，向广岛与长崎投掷了原子弹。不久日本投降。在此，史汀生引用了主要参与者，MIT院长康普顿的话：“导致投降的不是一颗或者两颗原子弹，而是一颗原子弹可能对一个社会产生的实际破坏，再加上担心会有更多原子弹的恐怖，这才是最有效的手段。”
在文章中，史汀生强调指出“这一切似乎是明确而无可置疑的。我想不出任何肩负我所担任的这种责任的人，可以采取其他做法或者给他的领导提出任何其他建议”。那么，以林德布洛姆政治互动决策与渐进决策理论为路径，我们该怎样看待这一决策过程？在林德布洛姆看来，决策制定根本上涉及到两个问题：决策技术方面的技术性要求以及民众对决策制定的控制。对于民主理论来说：成功的政策是民之所愿，民之所选和民之所爱，这是人们对候选人进行投票表决而最终决定的抉择。 [v]衡量政策的，最终是过程而不是结果。在一个强调利益代表多元的政治体制中，人们对于影响到利益的决策进行林德布洛姆称之为“权力角逐”的政治互动过程。而在该过程中，作为民主基础的公民由于一些列的制度现实限制，影响极小。真正起到作用的是知识精英，政策制定精英，企业精英、党派精英。民主从起初对公民自由的保护向公民对决策的控制过渡过程中，随着一系列不可避免的分权与相互制约，使得决策制定最终成为各个利益集团通过竞争来达到，利用科学技术的分析成为了权力角逐中的工具。在本案例中，我们明显可以看到，作为能够影响总统的最终决定的军方代表史汀生力主作为先进武器的原子弹的开发，同时将军方损失减到最小并取得战争胜利。同时，作为知识精英的科学家委员会在科学成果实现的可能性以及科学伦理后果之间徘徊，行政官员以及党派代表通过对资金使用等的关注，力求将自身部门的影响力发挥。同时，必须看到该案例有一定的特殊性，原子弹的使用涉及到国家安全，不可能充分在各种利益集团反映有关民意，并且吸纳民众讨论的基础上作出。需要指出的是，杜鲁门作为参议员时也对于该计划不知情，只是成为总统后，参与到该决策中来。但是，我们也应该看到，在要求尽快结束战争这一要求上，美国几乎是举国上下的一致性。从该角度来说，原子弹使用的目的是响应了美国当时民意的。当然，在方法上是有待后人考虑的。
林德布洛姆指出行政决策实际是一个“渐进的”，采取小的步骤实现目标的过程；而且是一个“不全面的”，由人力物力所限制的过程。它要求不断的连续比较，达到一个各方满意的标准，因为在一个民主制的社会中，各方对目标的相对重要性总有不同看法。而相比之下，以前的“合理全面的方法或根本方法”，却不能适应现实要求。这是因为，从决策制定的过程来看，首先涉及的是一个价值排序的过程。对于制定者来说，任何一个价值排序都不是固定的，各种价值目标在各种现实条件下都有相对性。在本案例中，尽快结束战争与减少不必要的日本平民伤亡，以及核武器应用对未来的破坏性影响等价值目标显然在战争进程中，随着世界期待和平呼声以及美国内人民、利益集团要求结束战争日益高涨，而发生了新的排序。正如史汀生总结的“我的首要目标是使我所协助建立起来的部队进可能少付出生命代价来赢得战争的胜利结束”。其次，涉及到人类的理性有限性，理性边界是存在的，理性不是无所不能。这一点在哈耶克的理性主义与唯理主义比较中极为明显。在理性之外，人类的经验将起到作用。同时，以往的方法强调制订决策要求充足的信息，这是在现实中不可能的，这也在以斯蒂格利茨为代表的信息经济学派所提出的信息边界中得到了证实。因此，我们应该采用渐进的方式，通过不断在以往的基础上进行边际性调整，来不断适应现实的发展。在本案例中，原子弹使用的不确定性从一开始就出现，并随着情况发展而不断变化。从开始政客等认为其为“没用的东西”到实验迟迟不出成果到是否会导致世界文明危机等等，时刻影响着最终决策的产生。第三，相对以往追求一个最优决策，渐进理论认同的是一个各方满意的统一决策。这决定与行政决策往往讲究它的时效性，同时制定者是在一个利益相互冲突的环境中，决策者往往作为一个各方利益的协调者出现，最终的决策产物往往综合了多方利益。这避免了决策的独断性，同时加强了各方的可接受性。在这一点上，案例中虽没有明显体现，但结合当时的美国以及世界历史背景，我们是不难理解的。第四，渐进理论的分析是极其有限的，它忽略了一些可能发生的重大后果，备用方案与被影响的价值因素。林德布洛姆认为这虽然看上去比较武断，但比较依靠无益的努力去达到超出人们的能力之外的全面分析强得多。在本案例中，伦理因素的被弱化就是一个明显的代表。原子弹的使用对人类社会的深刻伦理挑战可能是决策者所没有充分认识到的。这在战后大量的回忆性文章中体现出来，尤其是以爱因斯坦的论文集为代表。史汀生也承认“当我重温了我写过的东西后，我意识到。在这和平的年代里，它们的绝大部分可能会发出一种粗暴和无情的声音。”，但他也指出“但这个审慎的，经过预先考虑的毁灭性打击是我们所采取的比较起来可恶程度最小的选择”。五，渐进性的决策减少了对理论的依赖，提高了决策者在现实中的灵活性与应变性。由于理论的使用需要大量的事实，且有典型性而无具体性。渐进性的决策，使得决策者能够根据环境变化，通过比较与边际分析，提高有效的程度。在本案例中，从一开始，原子弹的研究使用进程，就被各种因素所影响，不断的变化。如开始的与德国的进度竞争，欧战结束后原子弹应用的走向，投弹的前提准备等都是这一方面的代表。
不难看出，这种“连续有限比较的方法或分支方法”在与以往决策方法的比较体现出自身的比较优势时，也有其自身的固有不足。首先，它往往忽视了长远目标的存在，如同林德布洛姆的描述，行政官员是在“凭直觉飞行”。其次，它是一种在以往基础上的衍生发展决策，根据环境以及相关因素的不断变化而进行边际性的微观调整。因而，它缺乏一种革新能力。常常是各方利益的汇集与协调，而不能在社会重大变革时期起到作用。可以说，林德布洛姆的渐进决策理论是战后经济抉择的产物，代表了行为主义后经济与政治，政策科学结合的产物。也代表了美国多元民主体制的必然要求，是相对与以往的理性决策的发展。但是，正如，林德布洛姆本人所承认的：“有时，决策者所遵循的既不是理论途径，也不是连续比较方式，也不是任何系统的方法。”决策行为的多样性内含的是人类行为的多样性，不可能像行为主义那样从纯外在行为来揭示，它应该有广阔的理解角度与分析入径。我想，这也正是林德布洛姆渐进决策理论所揭示的学科意义所在。
