美国向国际货币基金组织出资方案的评估
【摘要】最近美国奥巴马政府向国会提出向国际货币基金组织增资的一揽子方案。本文评估了该方案的内容及其与美国利益的关系,分析了美国国会的立场,最后得出结论:美国为IMF提供支持的基本逻辑仍然是有效的,如果国会不通过奥巴马政府的请求,将可能损害金融信心,阻碍全球从危机中恢复。
【关键词】美国 国际货币基金组织 出资 方案 评估
在二十国集团(G20)伦敦峰会上,领导人建议将国际货币基金组织(IMF)的资源增加到现在的3倍,即7500亿美元。作为IMF成员国,美国需要出资,而美国向IMF出资需要得到国会(众议院和参议院)的批准。下面对该方案的内容、其与美国利益的关系以及美国政府和国会之间的博弈进行剖析。
一、奥巴马一揽子方案的内容
奥巴马向国会提出的请求包括四个方面的内容:第一,将美国的一般份额出资从560亿美元增加到640亿美元;第二,将IMF的紧急信用额度从大约100亿美元增加到1100亿美元;第三,支持IMF通过出售黄金来满足IMF的大部分运营支出;第四,向以前没有被分配过SDR的国家分配适量的SDR。另外,IMF正在计划一项2500亿美元的SDR普遍分配,这需要美国财政部与国会协商但无需国会批准。下面依次对这些内容进行评述。
1、份额增资
各成员国主要以份额向IMF出资,IMF每5年进行一次份额总检查,来决定是否增加份额。尽管IMF曾经增加过几次份额,但IMF总的资金水平并未与世界经济、国际贸易以及资本流动的增长同步。
IMF理事会在2008年春天通过的份额增资方案将IMF总份额从大约3250亿美元增加到3570亿美元,其中美国需要增加的部分大约是80亿美元。份额代表了一国在IMF理事会和执董会的投票份量。作为IMF最大的出资国,美国拥有比任何其他单一成员国更多的投票权。IMF的重要决定必须获得85%的投票权支持,由于美国拥有IMF份额的17.09%和投票权的16.77%,因此能够实施一票否决权,新的份额增资方案并不改变美国一票否决的局面。G20领导人已经呼吁启动新一轮份额总检查,这一轮总检查应该不仅增加总份额,而且还加大向几个快速增长的新兴市场国家的份额占比。
2、新借款安排
如果IMF的份额资金不足以满足危机期间成员国的借款需求(1998年底曾发生这种情况),IMF可以动用新借款安排(NAB)。NAB可以动用26个国家高达500亿美元的储备。NAB于1990年代末成立至今只动用了一次,即在1998年12月向巴西提供贷款,巴西在1999年3月归还了该笔贷款。
伦敦峰会建议将NAB扩大5000亿美元。一旦实施,扩大后的NAB将替换日本和欧盟等国在2009年初发起的双边信贷工具。由于美国在NAB中大约占20%,因此美国将需要提供不超过1000亿美元的资金。如果有新的国家加入NAB,美国的出资额有可能减少。
NAB增资额比拟议中的份额增资额大10倍,但NAB只有在IMF份额资金不足以满足成员国危机借款需求的情况下才能被激活,同时激活需要包括美国在内的贷款方同意。在NAB增资上达成政治协议比同样数量的永久性份额增资要容易。
3、出售黄金
在IMF成立初期,成员国以黄金认缴他们份额的一部分,当时的价格是每盎司35美元,到现在黄金已经大幅增值到每盎司950美元左右,为IMF改变收入模式提供了很好的机会。
从成立至今,IMF的运营费用一直来自于其贷款收益,这就产生了两个问题:第一,IMF除贷款外的其他活动成本也由借款人承担;第二,IMF的收入波动较大,而其支出则相对稳定。IMF旧的收入模式与其使命并不一致。
2007年1月,研究IMF可持续融资的委员会建议改变IMF的收入模式。该委员会在报告中提议出售403.3吨(12965649盎司,占IMF全部持有的3217吨黄金的12.5%)黄金并将所得放入一投资账户,账户受益将用于支付运营预算中与贷款无关的部分。报告认为投资受益和贷款收入将足以支付IMF的日常运营成本。2008年春季IMF执董会批准了这份报告并呈交IMF理事会讨论。假定金价是850美元一盎司,执董会的测算显示投资账户每年将获得4.75亿美元的额外受益。
4、特别提款权
特别提款权(SDR)是IMF发行的一种国际储备资产,成员国可将特别提款权兑换为美元、欧元或其他货币以应对暂时的支付困难。IMF在1970—1972年间和1979—1981年间总共分配了214亿SDR。
IMF通过两种方式向成员国分配SDR:特别分配和普遍分配。特别分配需要修改基金章程,因此须得到国会批准;普遍分配需要与国会磋商,但如果分配额不达到特定“门槛”,则并不需要国会批准。
(1)通过对章程的第四次修正进行特别分配。IMF对1981年后加入的成员国都没有分配SDR,这些国家占全部成员国数的20%。1997年9月,IMF理事会同意通过特别分配使所有成员国的累积SDR与其份额比例相匹配。克林顿政府拒绝将这一修正提交给国会。但其他国家都通过立法程序批准了这一修正,使同意特别分配的成员国的投票权累计达到78%。现在只需要美国批准就可以使这一特别分配生效,它将使发行在外SDR数翻倍,达到428亿(约相当于630亿美元)。
(2)普遍分配。在伦敦峰会上,G20领导人支持通过普遍分配的方式增发2500亿美元等值SDR,这将使发行在外SDR数大约增加四分之一。这一提议有助于补充资本流出国的储备,减轻通过货币贬值积累外汇储备的需求,从而避免贸易扭曲。美国将从普遍分配中得到280亿SDR,这些SDR将由财政部管理的汇率平稳基金持有。
二、IMF增资对美国利益的影响
增加IMF资源至少在六个方面促进了美国的利益。
第一,增强IMF的贷款能力有助于美国的出口和就业,同时提高金融市场的信心。美国与向IMF借款的国家的进出口总额已经超过了每年4000亿美元,2008年美国向新兴市场国家出口总额已经超过5000亿美元,进出口总额则超过1万亿美元。危机贷款有助于保持外国市场开放,避免潜在的货币崩溃。
第二,IMF增资有助于减轻中小国家向大国求助的倾向,分散大国应对危机的负担。在IMF总的增资额中,其他国家出资额超过美国的四倍,这对美国是非常划算的。如果采取单边行动,美国将不得不付出更多。
第三,由多边机构对借款国施加条件比贷款国政府采取单边行动更有利。同时单边贷款还会容易导致贷款条件产生冲突。
第四,维持一个强有力的多边金融机构减少了对地区性金融机构的需求。地区性金融安排的发展前景对美国利益的影响还不明朗,因此IMF继续作为解决危机的中心角色对美国有利,并能够协调双边、地区和多边关系。
第五,对危机的多边反应加强了美国外交政策和安全利益。全球经济危机可以看作是对美国安全的主要威胁。巴基斯坦、土耳其、乌克兰和其他中东欧国家已经纷纷与IMF展开贷款项目的磋商。许多其他国家,如韩国,尽管没有从IMF借款,也得益于IMF创造的市场信心。
第六,国会批准IMF增资方案将加强美国在危机应对中的领导力,缓和外国对美国在危机起源中扮演角色的谴责,并促使外国政府采取类似的危机救援方案。作为IMF的主要创始国、总部所在地以及唯一拥有否决权的国家,美国是IMF中唯一的最具影响力的成员。
三、美国国会在IMF增资中扮演的角色
国会在美国的IMF政策中扮演中心角色。美国关于IMF的最重要的决定,包括章程修订、份额增资、借款安排以及出售黄金等,都必须得到国会的批准。尽管IMF在多方面推动了美国利益,但美国国会对IMF的态度一直都是摇摆不定的。
美国总体利益与国会对IMF的态度存在脱节主要是由于以下几个原因。第一,虽然IMF危机贷款支持了美国经济,但两者之间的关系不是直接的,而且贷款产生的效益是分散的,并不能直接使某利益集团或企业受益。因此,利益集团不可能将支持IMF列为其在华盛顿政治活动日程中较为优先的位置。
第二,与金融机构不同,IMF不能向议员选区的选民贷款或管理他们的资产;与联邦机构不同,IMF并不直接服务于国会议员的选区。在国会内部,与IMF相关的事务涉及到众议院和参议院的银行、国际关系以及拨款委员会,责任相当分散。因此,很少有国会议员愿意为IMF说话。
第三,由于国会需要利用其对IMF议题的否决权与政府在国内问题上展开博弈,因此在国会内部对IMF完全反对的力量并不非常强大。
作为制定美国在IMF政策的部门,财政部是美国内支持IMF的主要力量。财政部可以依赖白宫推动国会立法或者根据实际情况直接向国会游说。当份额检查或章程修订摆上IMF日程,财政部会考虑国会的态度从而评估该项议题是否值得向国会游说,如果不值得,财政部会在IMF理事会会议上否决该项议案。在向国会提交立法请求后,财政部会寻求其他部门的协助,如商务部、国务院、国防部、私人利益团体和意见领袖,动员各个利益团体支持。但是这样的游说联盟并不稳定,而且发起游说联盟越来越难。最近美国政府除非万不得已尽量避免向国会请求通过有关IMF的法案,而且通常选择在国际金融危机爆发时发出请求。
四、结论
本文评估了美国向IMF出资的一揽子方案的内容及其与美国利益的关系,并分析了政府与国会在IMF事务上的博弈。在伦敦峰会上,G20领导人认为IMF对私人资本市场的扩张不是阻碍而是有效的补充,而且IMF在稳定市场以及提供国际公共产品方面比以往任何时候都显得更重要,因此G20主要依靠IMF应对当前的全球经济危机。加强IMF能维护金融市场稳定和保持各国市场对外开放,从而有助于推动美国的经济和金融利益。
美国国会通过增资方案对保持美国在国际经济关系和外交事务的领导权至关重要。国会的支持将会维持美国自1944年IMF成立以来所拥有的领导权。反之,如果国会不支持在危机期间通过上述法案将不仅会损害全球经济恢复,而且会削弱美国的影响力。
【参考文献】
[1] 尚军、袁炳忠、谢栋风:G20伦敦峰会同意为IMF增资至7500亿美元[N].中国青年报,2009-04-03.
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