浅议工程造价管理模式的发展与改革
[内容提要] 工程造价管理是随着社会生产力的发展以及随着社会经济和管理科学的发展而产生和发展的，并将随着工程建设的发展和经济体制改革得以日臻完善。本文通过剖析总结我国工程造价管理体制的发展历程，结合我国当前现行工程造价管理模式，提出今后我国工程造价管理业的改革方向和目标。
[主题词]：造价管理 模式 发展 改革
随着我国经济建设的发展和对外开放的不断扩大，需要投资建设一大批工业、民用建筑和基础设施项目。从工程项目管理的角度出发，如何控制好每一个项目的工程造价，合理地使用建设资金，提高投资效益，一直是各级政府管理部门和各类项目建设主体单位所关注的热点问题。
纵观历史，我国工程造价管理体制的发展，大体可分为以下五个阶段：
第一阶段是与计划经济相适应的概预算定额制度建立时期（1950-1957年）。建国初期，全国面临着大规模的恢复重建工作，特别是实施第一个五年计划后，为合理确定工程造价，用好有限的基本建设资金，借鉴了前苏联一套概预算定额管理制度，同时也为新组建的国营建筑施工企业建立了企业管理制度。在这时期，国务院和国家建设委员会先后颁布了《基本建设工程设计和预算文件审核批准暂行办法》等若干文件，建立健全了概预算工作制度，确立了概预算在基本建设工作中的地位，同时对概预算的编制原则、内容、方法和审批、修正办法、程序等作了规定，确立了对概预算编制依据实行集中管理原则。为加强概预算的管理，先后成立了标准定额司，1956年又单独成立了建筑经济局。同时各地分支定额管理机构也相继成立。1957年颁布的《关于编制工业与民用建设预算的若干规定》规定各不同设计阶段都应编制概算和预算，明确了概预算的作用。
第二阶段是概预算定额管理逐渐被削弱的阶段。1958年开始，在中央放权的背景下，概预算和定额管理权限也全部下放。基本建设预算编制办法、建筑安装工程预算定额和间接费用定额由各省、自治区、直辖市负责管理，其中有关专业性的定额由中央各部负责修订、补充和管理，造成近几年全国工程量计量规则和定额项目在各地区不统一的现象。各级基建管理机构的概预算部门被精简，概预算控制投资作用被削弱，尽管在短时间内也有过重整定额管理的现象，但总的趋势并未改变。
第三阶段是预算定额管理工作遭到严重破坏的阶段（1966-1976年）。概预算和定额管理机构被撤消“砸烂”，预算人员改行，大量基础资料被销毁，定额被说成是“管、卡、压”的工具。造成设计无概算，施工无预算，竣工无决算，投资大敞口，吃大锅饭。1967年，建工部直属企业实行经常费制度。工程完工后向建设单位实报实销，从而使施工企业变成了行政事业单位。这一制度实行了6年，于1973年1月1日被迫停止，恢复建设单位与施工单位施工图预算结算制度。1973年制订了《关于基本建设概算管理办法》，但未能实行。
第四阶段是1976年至90年代初，是造价管理工作整顿和发展的时期。1976年，十年动乱结束后，随着国家经济中心的转移，为恢复与重建造价管理制度提供了良好的条件。从1977年起，国家恢复重建造价管理机构，至1983年8月成立基本建设标准定额局，组织制定工程建设概预算定额、费用标准及工作制度。概预算定额统一归口，1988年划归建设部，成立标准定额司，各省市、部委建立了定额管理站，全国颁布一系列推动概预算管理和定额管理发展的文件，并颁布几十项预算定额、概算定额、估算指标，这些做法特别是在80年代后期，中国建设工程造价管理协会成立，全过程工程造价管理概念逐渐为广大造价管理人员所接受，对推动建筑业改革起到了促进作用。
第五阶段是从90年代初至今。随着我国经济发展水平的提高和经济结构的日益复杂，计划经济的内在弊端逐步暴露出来，传统的与计划经济相适应的概预算定额管理，实际上是用来对工程造价实行行政指令的直接管理，遏制了竞争，抑制了生产者和经营者的积极性与创造性，不能适应不断变化的社会经济条件而发挥优化资源配置的基础作用，因而在总结改革开放经验的基础上，党的十四大明确提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，我国广大工程造价管理人员也逐渐认识到，传统的概预算定额管理必须改革，不改革没有出路，而改革又是一个长期的艰难的过程，不可能一蹴而就，只能是先易后难，循序渐进，重点突破。与过渡时期相适应的“统一量、指导价、竞争费”的工程造价管理模式被越来越多的工程造价人员所接受，改革的步伐在加快。
党的十一届三中全会以来，随着经济体制改革的不断深化和社会主义市场经济体制的建立，我国工程造价管理的模式发生了很大变化。主要体现在重视和加强了项目决策阶段的投资估算工作，努力提高可行性研究报告投资控制数的准确度，切实发挥其控制建设项目总造价的作用；明确概预算工作不仅要反映设计、计算工程造价，更要能动地影响设计、优化设计，并发挥控制工程造价、促进合理使用建设资金的作用；从建筑产品也是商品的认识出发，以价值为基础，确定建设工程造价和建筑安装工程的造价，使工程造价的构成合理化，逐渐与国际惯例接轨；把竞争机制引入工程造价管理体制，打破以行政手段分配建设任务和设计施工单位依附于主管部门吃大锅饭的体制，冲破条条割裂、地区封锁，在相对平等的条件下进行招标承包，择优选择工程承包公司、设计单位、施工企业和设备材料供应单位，以促使这些单位改善经营管理，提高应变能力和竞争能力，降低工程造价；提出用“动态”方法研究和管理工程造价，要求尽快建立地区、部门以至全国的工程造价管理信息系统；提出要对工程造价的估算、概算、预算、承包合同价、结算价、竣工价、竣工决算实行“一体化”管理，并研究如何建立一体化的管理制度；对工程造价咨询单位进行资质管理，促进工程造价咨询业务健康发展；推行造价工程师执业资格制度，提高工程造价专业人员的素质，确保工程造价管理工作的质量等。但原有一套工程造价管理体制已不能适应市场经济发展的需要，要求重新建立一套工程造价的管理体制。这里的改革不是对原有体系的修修补补，而是要有质的改变。但这种改变又不是“毕其功于一役”、一蹉而就的，需要分阶段逐步地进行。
首先要明确工程造价管理体制改革的目标，就是要在统一工程量计量规则和消耗量定额的基础上，遵循商品经济价值规律，建立以市场形成价格为主的价格机制，企业依据政府和社会咨询机构提供的市场价格信息和造价指数，结合企业自身实际情况，自主报价，通过市场价格机制的运行，形成统一、协调、有序的工程造价管理体系，达到合理使用投资、有效地控制工程造价、取得最佳投资效益的目的，逐步建立起适应社会主义市场经济体制，符合中国国情的、与国际惯例接轨的工程造价管理体制。
前一阶段，全国已制定了统一的工程量计算规则和消耗量基础定额，各地普遍制定了工程造价价差管理办法，在计划利润基础上，按工程技术要求和施工难易程度划分工程类别，实现差别利润率，各地区、各部门工程造价管理部门定期发布反映市场价格水平的价格信息和调整指数。很多地区已经建立了工程造价咨询机构，并已开始推行造价工程师执业资格制度。这些改革措施对促进工程造价管理、合理控制投资起到了积极的作用，向最终的目标迈出了塌实的一步。
目前已进入改革中的关键阶段，要积极推行量、价分离，变指导价为市场价格，变指令性的政府主管部门调控取费及其费率为指导性，由企业自主报价，通过市场竞争予以定价。计价定额属性虽然改变了，但这不是不要定额，而是改变了定额作为政府的法定行为，采用企业自行制定定额与政府指导性相结合的方式，并统一了项目费用构成，统一了定额项目划分，从而使计价基础统一 ，有利竞争。要不断推进形成完整的工程造价信息系统，充分利用现代化通讯手段与计算机大储存量与高速的特点，实现信息共享，及时为企业提供材料、设备、人工价格信息及造价指数。要确立咨询业公正、中立的社会地位，发挥咨询业的咨询、顾问作用，逐渐代替政府行使造价管理的职能，也同时接受政府工程造价管理部门的管理和监督。这一步也许迈的时间要长些，因为它已触动了原有造价管理体系的内核，其进程的快慢，取决于人们思想的转变、行业功能的实现和经济的发展水平。应该说在国际形势的大环境下改革势在必行。实践证明人们正在努力推进这项改革。
下一步，造价管理将进入完全的市场化阶段，政府行使协调监督的职能。通过完善招投标制度，规范工程承发包和勘察设计招标投标行为，建立统一、开放、有序的建筑市场体系。社会咨询机构将独立成为一个行业，公正地开展咨询业务，实施全过程的咨询服务。建立起在国家宏观调控的前提下，以市场形成价格为主的价格机制。根据物价变动、市场供求变化、工程质量、完成工期等因素，对工程造价依照不同承包方式实行动态管理。最终目的是要建立与国际惯例接轨的工程造价管理体制。
总之，工程造价管理体制改革是改变不适应生产力发展的生产关系的改革，是一项艰苦而又充满希望的事业。我们坚信，这样的改革一定会取得成功，从而更快促进我国经济建设的发展。
