招商引资模式创新研究
摘要：招商引资在我国经济发展中曾发挥了巨大的作用，但随着经济的发展我国招商引资模式的弊端就显露出来。产生弊端的原因是多方面的，最大的原因是政府和企业在招商引资的定位不准，政府是宏观的市场主体而企业是微观的市场主体，因此，我国需要从宏观和微观两方面采取有力措施，创建以政府为导向，以企业为主体的新的招商引资模式，使政府处于宏观上的投资导向地位，企业则真正成为招商引资的微观主体，使企业和政府在招商引资中回到它们应有的位置上。
关键字：招商引资；模式创新；调控
一、引言
目前，我国的招商引资是通过政府直接介入经济活动运用各种优惠政策来进行的。从实际效果来看，我国的招商引资模式对我国经济发展发挥着巨大作用。这是因为，改革开放以来我国市场和市场主体发育尚不成熟，而政府除了掌握经济政策、发展规划的制订权外，还直接或间接掌握着相当大的用计划和行政力量控制市场和经济发展的权利。所以，政府利用其权利和计划手段，牵头开展招商引资活动，既能给投资商诚信（在政府掌握着相当大的用计划和行政力量控制市场和经济发展的权利时，投资商需要这种诚信才能放心投资），也方便投资者的咨询决策，能增强投资者的信心，其经济效果是明显的。但随着我国各地区、省市招商引资工作的全面铺开，以及我国市场经济的成熟，这种的招商引资模式在实际工作中的问题就逐渐暴露出来。在很多地方，招商引资已经成为一场费时费力却毫无效用的经济活动，人们开始批评这种以政府为主导的招商引资模式。然而从各国经验来看招商引资始终是经济发展的重要推动力，因此，我们有必要通过对我国现行招商引资模式进行分析，找出弊端所在，探讨如何通过制度创新变革这种模式，使招商引资适应新的经济发展环境，继续发挥巨大的作用，并且，本文在中部崛起西部大开发、中西部各省开展招商引资以发展本省经济背景下，有着特别重要的借鉴意义。
二、我国现有招商引资模式的弊端
在我国，政府在招商引资中发挥了投资导向作用，但事实上也代替了招商引资的市场主体，这是不应该的。在招商引资过程中，我国政府是介入过深的，此时政府就会利用手中的力量干扰市场主体的市场行为，影响甚至代替市场机制发挥作用，导致经济运行低效率。产生的弊端主要有以下几个方面。
（一）导致税收制度混乱，国家税收流失，税负和企业竞争不公平
税收过于优惠，按照《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》的规定，外资企业可享受基本税15%及两免三减半的优惠政策，但长三角地区几乎所有城市都突破了这一政策底线。昆山经济技术开发区对产品出品型企业，按规定减免所得税期满后，所得税率按10%征收；先进技术企业实行两免六减半的政策，期满后按10%征收；上海市173计划规定：对试点园区的耕地占用税，土地出让契税，返还50%；浙江省宁波市江东区规定，生产型外资企业除享受国家规定的优惠政策外，税后对所得税区所得部分，区财政可全额返还。其他地区的情况也大致相同。这对开发区外的中小企业明显不公平。2004年度外商及港澳台商投资企业纳税百强所贡献的税收为627.77亿元，不仅与2003年的627.65亿元基本持平，而且入围门槛还由上年度的2.21亿元下降为2.02亿元。与外企税收“零增长”相反，我国已经成为世界吸引外资第一大国，两税制导致我国在外企税上每年约少收2000亿元，国税总局的测算实际税率内资企业所得税为22%，外资企业仅为11%。在对外资实行“超国民待遇”使得我国出现了许多假外资，即有些外资实际上是内资的转化。香港、英属维尔京群岛，开曼群岛等地方成了我国内资避税的天堂。
（二）滥用土地，破坏环境严重
有的省，各市各县、各乡各镇都建立工业园区，造成工业园泛滥，开发区成灾，以至同一地方的园区之间恶性竞争的现象屡见不鲜，而且工业园区存在“空壳化”、“垃圾化”的现象。2004年，国家不得不下决心治理，截至2004年6月，全国30个省(自治区、自辖市)共清理出各类开发区6741个，规划用地面积3.75万平方公里。全国己撤销各类开发区4735个，占开发区总数的70.2%，核减开发区规划用地面积2.41万平方公里，占原有规划面积的64.4%各地方政府为了吸引外商，往往置国家土地法律法规于不顾，越权乱圈土地的现象非常普遍。交纳土地使用权出让费的法律规定则在招商引资旗号下被视若无物。有的地方土地价格最低优惠价一元一亩，其实就是白送。国土资源遭掠夺，国有资产不断流失。有些地方政府为了完成招商的任务，引进了一些高污染的项目，结果严重破坏大地生态，威胁当地百姓生命安全。
（三）地方政府盲目竞争，破坏了宏观经济的协调与稳定
由于各地资金的有限，使各地政府在招商引资中常常出现互相竞争的局面，主要表现为竞相以税收优惠、土地优惠、环保优惠来抢资金、抢项目，地方政府对资金争夺的直接后果就是形成了投资热。2003年以来的钢铁、水泥、电解铝行业投资过热在很大程度上是地方政府所为，在中央一再强调抑制过热行业投资的同时，一些地方政府仍顶风而上，通过招商引资大肆投资钢铁等产业，2004年5月发生的江苏扬中铁本事件就是一个典型代表，如果招商引资政策成为地方政府与中央博弈的工具，那么对宏观经济平稳发展所造成的危害是很明显的。国家统计局最新数据显示，全国城镇固定资产投资2006年前5个月增长30.3%，经济发展出现新一轮投资过热的苗头。一些本来就显现过热的行业再次成为“投资热点”，如2006前五月钢铁行业投资从去年同期的7.8%被拉升到13.7%，而今年我国钢铁产能严重过剩已成定论投资过热尽管存在多方面的原因，但与一些地方政府盲目招商引资不无关系。这些地方置国家宏观调控政策于脑后，盲目攀比速度、攀比所谓“政绩”。同时，决策失误的后果不用决策官员们“埋单”。一些地方官员在享受到“经济增长”带来的官位升迁后，投资失误的遗留问题“顺延”给下一任官员来收拾，形成决策收益与决策成本的严重不对称。
（四）影响国家经济安全，降低政府行政效力
2005年10月25日，中国最大的工程机械制造企业徐州工程机械集团有限公司与凯雷在南京签订了《股权买卖及股本认购协议》和《合资协议》，宣告历时两年多的引资改制的完成一半——凯雷将以3.75亿美元的总价，持有徐工集团全资子公司徐工机械85%的股份，协议签订后的地方政府审批已经顺利通过，2005年11月，江苏省的政府审批程序即已全部走完。由于商务部意识到这一并购案给中国工程机械制造业所带来的威胁，2006年商务部最终没给批复。这一威胁中国产业安全的外资并购未能得逞。同时，我们也看到了地方政府在招商引资过程中对国家经济安全的不重视。
招商引资过程中出现的种种不良现象如：任意占用农民土地，而且占而不用甚至剥夺了农民最基本的生产生活资料；政府个别领导利用招商引资中饱个人私囊；引进的项目破坏环境等等严重影响了政府公信，降低政府行政效力。有时甚至破坏国家法制统一和尊严。
三、招商引资弊端产生的原因分析
(一) 混淆政府和企业在招商引资中的地位
我们先分析一下引资主体，国家进行招商引资的目标是宏观的。比如国际收支平衡、基础设施的改善、产业结构的升级等等。这一目标的特点是其公共性，即是以促进经济发展，谋求社会福利最大化为总体目标，目标的公共性决定它的实现只能依靠政府。为了实现公共利益最大化的目标，政府招商引资具体任务主要在于利用外来资本弥补资本缺口；引进国外先进技术和管理经验；通过利用外资加强国际经济联系，促进本国经济均衡发展等。但从资本所有者的角度的来说招商引资目标是微观的，所谓微观目标主要是指资本所有者的利润最大化。微观主体为了实现自己的经济利益目标才愿意对外进行投资，移动资本。资本是寻着利益移动的、资本是为了自己的增值而移动的。因此，招商引资过程中要同时考虑这两方面，他们是招商引资最直接的动力。
招商引资的完成需要两方面的力量，一是一个国家或地区对资本的吸引力，二是资本流向一个国家或地区的动力，只有这两种力量一致时招商引资才能顺利实现。这两种力量的出发点是不同的，国家或地区主动采取措施吸引资本主要是为了实现宏观经济目标，而资本流向一个国家或地区的动力则是资本增值的最大化，出发点的不同决定了这两种力量有时并不能完全一致，这就需要改革。这两种力量一种是来自宏观经济政策的力量，一种是来自微观追求利润的力量，当宏观经济政策的力量和微观的力量不一致时，由于微观力量是单一的追求增值，因此只能改变宏观政策措施使它们相一致，从而招商引资能顺利实现，但是宏观的力量和微观的力量不能相互替代的，即政府不能充当市场主体，不能代替市场机制的作用进行招商引资，否则，政府就会使用宏观政策措施来代替市场机制，就会破坏市场经济运行的基础。同时，引进和吸收外资从微观方面讲是一种市场行为，参与的资本所有者是以盈利为目的而参与商品生产经营和服务活动的经济实体，它们是具有自我组织、自我调节、自我约束等功能的有机体，包括市场上一切从事商品生产经营和服务的企业组织和个人。很显然，政府不具有微观主体的上述特性，引资主体是企业，投资多少资金和什么项目、同什么样的外资合作均取决于企业对自身利益的权衡。因此，尽管政府承担着通过引进外资促进东道国经济发展，实现社会福利最大化的宏观调控目标，但由于招商引资这种市场行为最终要落实到项目上，要落实到真正的市场主体——企业身上，政府招商引资的目标只能通过企业间接地实现。政府能做的、应该做的是投资导向和为企业提供服务：通过政策提供产业、技术导向，引导市场主体的投资行为符合国家的宏观经济发展战略；通过政策和政府性行为改善基础设施、提供信息和中介服务，为引资提供良好的合作基础和平台等。再者，招商引资本质上应该是生产要素流动，为了实现生产要素和资源的高效配制需要发挥市场机制的作用需要使企业成为招商引资的主体。所以，政府在招商引资中处于导向地位，企业在招商引资中则是主体，不能混淆。
长期以来尽管我国已经逐步实现了由计划经济向以强调市场主体地位和发挥市场机制作用的市场经济的转变，但在招商引资中政府的地位的问题上，长期以来我们一直混淆了“导向”和“主体” 两个截然不同的概念，表现为政府对这种经济活动的全面介入，政府除了制定政策、投资审批、投资环境建设外，还介入和部分控制了项目的选择，资金的流动到土地的供给，能源的供应，甚至产品的销售等这些原本应由市场调控的环节上和由市场主体自行决策环节上。事实上在我国招商引资中政府既处于导向地位又处于主体地位。其结果是在引资过程中政府在既没能很好的引导投资方向以实现宏观经济目标，也影响企业利益的实现，降低了招商引资应有的经济效益，使得招商引资导致税收制度混乱，土地滥用，破坏环境，市场不公平等等。
(二)多头管理降低宏观调控权威性
为实现宏观调控的目标，对外商直接投资的宏观调控权必须集中统一。长期以来，我国对外商直接投资的宏观调控权限按着政府层级划分，造成各种调控权力分散在政府的各职能机构中，如计划、财政、金融、对外经贸、工商、税务、海关等部门都在其职责范围内拥有相应的管理、调控权，这种调控权力分散的局面不利于从宏观上加强对外商直接投资的规划、协调和管理，严重削弱了宏观调控的权威性和有效性，是造成外商直接投资产生某些负效应和宏观调控不力的重要原因。
(三)法律法规体系的不健全，降低了用法律手段调控投资的效果
首先，随着对外开放的进一步发展，现行外资法不仅有些内容不全面、不合理，而且存在前后矛盾、相互抵触的现象，特别是两税制。其次，面对新变化，我国制定外资法的步伐明显滞后，法律手段的运用显得很被动。对于企业双方产生矛盾的焦点，法律没有给予足够的重视，也没有及时地对一些一直处于争议焦点的现象进行规定，使得法律手段在一些问题上无从下手。
(四)市场中介组织发育不完全
可以这么说，在我国的专门从事投资融资服务的社会中介机构，如会计师事务所、律师事务所等数量少，经验缺，档次低，尤其没有实力雄厚，运作成熟的大型投资银行，还不足以成为各微观主体同国际资本市场联系的桥梁和纽带。社会力量的不足，从客观上促使政府扮演招商主体的角色，以直接刺激和引导经济的发展。
(五)计划经济体制产生的行为惯性
由于路径依赖，我国许多经济活动仍然受计划经济思想的影响。中国曾长期处于计划经济体制时期，在旧体制下，政府扮演着全面干预经济社会生活的角色，具有超强的控制力。在市场体制逐步建立的现阶段，由于各种原因，政府往往不能很好地适应环境的变化，还是习惯于干预市场，包括招商引资，而且我国目前政府对经济的控制在某些方面还是太紧的。
四、创建以政府为导向，以企业为主体的招商引资新模式
(一) 以政府为导向
以政府为导向，主要指宏观上对现有模式的变革，即对招商引资中央政府应加强宏观控制力，可以采取以下几个方面的措施：
1.建立完善的招商引资管理机构
由于招商引资管理层面多带来的许多负面影响，在中央政府设立一个具有权威性和统一性的对招商引资进行宏观调控和统一制定招商引资的政策的机构显得十分必要。我国商务部的有类似的机构，但由于隶属于商务部，缺乏海关、税务、工商、财政等部门的参与和协调，其权威性和统一性还没有达到要求。应该成立相应的权威性和统一性组织机构，以集中调控、统一决策。
2.集中大项目审批权
国外有些国家的投资审批机构直接隶属于总统或总理，他们亲自主持投资审批工作，这种管理体制有利于排除地方和部门的干扰顺利实现预期目标，值得我国借鉴。针对目前我国投资审批权限分级、权力分散的局面，建议集中大项目审批权。这样既有利于控制投资方向，优化我国产业结构，加强宏观调控。还也可以避免招商引资影响国家经济安全。
3.建立招商引资的评价监测系统
建立招商引资的评价监测系统，就可以通过监测投资实际运行情况与宏观调控目标、宏观经济政策之间的吻合或背离程度，掌握投资运行的总体态势和变化趋势，为正确决策和有效实施宏观调控提供科学依据和前提条件。
（二）以企业为主体
以企业为主体，指微观上对现有模式的变革，还给企业在招商引资中本来的角色，即企业在宏观经济政策指导下能在招商引资中自主决定投资方向和项目、自主决策、自主经营、决定产品的开发销售等，发挥市场机制在招商引资中的作用。
首先，新的招商引资模式应符合以下两个方面的要求
1.更加市场化，市场化招商引资指招商引资应能通过市场配置资源，市场机制应能发挥作用，政府部门退出主体位置，让位于企业和其他社会组织，随着我国市场经济体制确立与完善，尤其是我国加入WTO以后，招商引资应让位于市场，其主体应是市场与社会，政府充当主体的招商引资存在低效率和低效益诸多问题，因此随着招商引资环境竞争的加剧，市场化应成为新时期招商引资的核心要求。
2.更加科学化。招商引资应遵循一定的经济规律，如招商引资产业和项目的选择必须遵循比较优势理论，地区形象宣传与项目包装推介必须依据营销学的理论，投资商的寻找又必须借鉴目标市场选择理论，即使谈判与签约也要一定技巧和方法，因此，掌握这些规律和技巧并科学地运用于实践，将会有力推动招商引资工作的开展。
曾在湖北省38个山区县市排名第33位的宜都市，如今人均财政收人、城镇居民人均可支配收人等一系列经济指标跃居该省第一，仅2005年就实现地区生产总值60亿元，综合实力跨入该省前茅。该县坚持以科学的态度吸引和利用外资，不单纯追求外来资本投入的数量，更重要的是注重长远发展的质量。在此指导思想下，宜都市近几年来对外来投资者出台了“四不政策”——“土地不赠送、税收不减免，就业不特殊，环保不让步”。
其次，要采取新的能使企业在招商引资处于主体地位的招商引资方式，可以有以下几种
1.中介招商
它是指由中介机构出面在投资商和经济管理部门之间牵线搭桥吸引投资商到某一地区投资的招商引资方式。这种方式路广、面大，更符合市场规则。已有11年历史的西安经贸洽谈会从2002年开始停办，原因是这种由政府牵头的招商活动，政府每年投入多达上千万元，而效果却不是很好。上海市也已经改变以往在招商引资中政府唱主角的做法，开始推行中介招商。上海官方认为他们的做法还了招商引资本来面目。我们再来看看这两个地方在采取这样的举措后的招商引资情况。（见表1）
表1：上海和西安政策调整后利用外资情况比较 金额单位：万美元
城市 指标 西安 上海
2002 2003 增加的百分比 2002 2003 增加的百分比
合同金额 73617 76002 3.0% 895971 1075115 16.7%
实际金额 36005 33190 -8.5% 427229 546849 21.9%
项目数 203 242 16.1% 3012 4462 32.4%
资料来源:根据商务部发布的《2003年各省、市、自治区利用外商自接投资情况》和《2002年各省、市外商自接投资情况一览》相关数据整理
上海和西安在把招商引资方式由政府牵头彻底让位于市场运作之后，除了西安市实际利用外资金额有所降低外，两市利用外资无论是项目数，还是合同金额都有所增加，这种良好走势，虽然和中国整体经济增长有关，但也说明这种做法是合理且有效的，值得推广和借鉴。
2.以商招商
做好对现有投资商投资企业的服务是很有效的招商引资手段。其实投资商他们真正需要的是要明确知道作为投资者所应享有的合理、合法的权益并且这种权益得到保障程度，至于优惠多少反而是次要一点。外商最怕的就是政府政策的不确定性、不透明、不公平和有法不依，这将使他们面临更大的投资风险和无法采取有效的风险防范措施。如果我们对现有外商投资企业的服务很高，自然会赢得投资商的好评，而投资商亲口说一句，其效果就会比我们对外宣传说一百句要好得多，招商引资的工作也就事半功倍。
3.专业招商
专业招商就是由具备相关知识精通招商的人员组成招商队伍，针对具体的目标和市场进行招商。重要客商的吸引、重点项目的引进，更依赖于专职招商。专业招商具有见效快、针对性强、适应变化快和投入成本低的特点，是更为理性、更为可行的选择。招商专业化、市场化的发展趋势已日益显现，专业化的招商机构凭借其专业、完善的工作，也越来越为各级政府和各类项目业主所接受。
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Study On Innovating The Pattern of Inviting investments
Abstract: Inviting investments has once played the huge role in our country economy development, but our country`s inviting investments pattern malpractice is revealed along with the economical development. The reason is various, the biggest reason is the government and the enterprise does not permit the localization in inviting investments, the government is the macroscopic market main body but the enterprise is the microscopic market main body. Therefore, our country needs takes the powerful measure from macroscopic aspect and the microscopic aspect, founds the new inviting investments pattern, causes the government to be on the investment guidance status in macroscopic, the enterprise then truly becomes the microscopic market main body of inviting investments, causes the enterprise and the government returns to the position which they are supposed to occupy.
Key Words: Inviting Investments, innovation of pattern, adjustment
