中国失业问题与财政政策研究
内容提要： 失业是市场经济运行中各国以及我国社会经济发展面临的一大难题。促进就业、控制失业率是各国政府的宏观调控目标之一和不可推卸的责任。本报告从理论与实践的结合上，深入研究失业与宏观调控及财政政策的关系，揭示当前我国政府及财政促进就业政策的成效和问题，并在借鉴国际经验的基础上，进一步提出了近中期我国缓解失业压力、建立促进就业长效机制的宏观对策思路和财政政策取向。
宏观对策思路要点是：应切实将扩大就业、降低失业率作为最基本的宏观政策目标；合理界定政府与市场在促进就业中的职责与分工；经济结构调整要与就业结构调整改善协调推进；全面消除城乡劳动力结构性转移的体制性障碍；大力加强人力资源能力建设。
财政政策要点是：要明确财政促进就业政策的基本框架；完善筹资机制，保证必要的就业和社会保障资金的需要；完善失业保险制度，强化失业保险的促进就业功能；完善现行促进就业有关的税收优惠政策，发挥税收调控促进就业的功能；完善小额货款担保和财政贴息办法，支持下岗失业人员自谋职业和自主创业；完善财政专户管理制度。尽快建立社会保障预算；加强对就业和社会保障资金的财务管理和监督，保证专款专用。
中国是一个特大型的发展中国家，人口众多，存在着严重的二元经济结构，失业压力相当沉重。特别是当前和今后一个时期，中国正处于体制转轨和结构升级的关键时期，同时我国经济融入国际化的步伐加快，由此决定我国未来的失业压力和就业形势将变得更加严峻。这是关系到我国经济发展和社会政治稳定的一个重大战略问题。财政政策是国家宏观调控的必要手段，同时在促进就业和缓解失业压力的过程中担负着重要职责和任务。因此，从理论和实践的结合上，深入研究失业与宏观调控及财政政策的关系，探讨未来的政策思路和改革方向，这对于有效缓解我国的失业压力，更好地促进社会经济的协调发展，具有重要的现实意义。
一、从宏观全局和战略的高度重视失业问题
（一）失业是市场经济运行的常态
失业是劳动力供给与劳动需求在总量和结构上的失衡所形成的，是指具有劳动能力并有就业愿望的劳动者处于没有就业岗位的状态。按照现代经济学理论，失业一般包括摩擦性失业、结构性失业、周期性失业、隐性失业等。
从逻辑和历史的角度分析，失业是市场经济的必然产物。因为市场经济就是以市场机制作为配置社会资源的基础。市场机制作为价值规律发生作用的机制，其实现形式主要是通过市场上的供求、价格和竞争关系来达到社会资源的优化配置。在这一配置过程中，劳动力作为一种社会资源出现供求不平衡是一种正常的市场现象。其一，就劳动力市场供求关系来看，由于劳动力市场供求机制的天然缺陷，必然会出现劳动力供求在总量或结构上的不平衡，反映在市场上就会表现出劳动力的相对过剩或不足。其二，从生产要素供求价格机制来看，价格机制作为市场机制的核心和主体，促使资源配置成本的降低和效益的最大化。随着技术进步和资本有机构成的不断提高，在资本追求利润最大化的过程中，就必然会出现资本排挤劳动力或者劳动力退出某一经济领域的市场现象，从而形成相对过剩人口。其三，从竞争机制来看，劳动力资源在市场竞争中优胜劣汰，其结果就必然有一部分人成为相对过剩人口。市场机制在劳动力资源配置上的这种内在缺陷并不是由于劳动力供给的不规则性或忽大忽小引起的，也不仅仅表现在危机阶段或大衰退时期。即使在发达市场经济国家，这种缺陷也表现为一种常态。其四，市场经济条件下，劳动供求规律也是调节总劳动力和社会总资本之间关系的规律。资本扩张导致劳动力需求增加，资本收缩导致劳动力需求减少。然而，由于资本积累总是伴随着技术进步和劳动生产力的增长，资本扩张导致的劳动力需求增加一般小于技术进步和劳动生产率提高导致的劳动力需求的减少。同时，资本积累又总是伴随着资本积聚和集中，资本集中一方面在加强和加速积累作用的同时，又扩大和加速资本技术构成的变革，从而减少对劳动的需求；另一方面小生产和中小资本不断破产，又使劳动力的供给总是比吸纳这些劳动力所需的资本增殖速度快，从而使社会生产的周期性波动和资本的扩张与收缩而形成的相对过剩人口时而被吸收，时而又被游离。资本积累引起的劳动市场供求关系变化的总趋势表现为，劳动供给超过劳动需求，即使在生产高涨、资本扩张时亦是如此。所以，失业既是资本主义生产方式的必然产物，同时也是以社会化大生产为基础的现代市场经济的必然产物。
（二）失业日益成为全球最大的发展难题
失业问题是当代世界性难题。国际劳工组织在《1996/1997世界就业问题》的研究报告中指出：全球失业和半失业人口接近10亿，相当于全世界劳动人口总数的30%.自20世纪80年代以来，联合国把保障人类参加经济活动的权力，即就业权置于非常突出的地位，特别是把失业者获得保护和再就业的权力作为全球努力的目标，发达国家也纷纷将失业治理上升为各自政府的头等大事来抓。
由于历史、经济发展水平、生产技术等因素的影响，发展中国家的就业状况一向不佳。从1960-1990年，发展中国家的失业率从6.7%增加到8.2%，呈不断上升趋势。进入20世纪90年代，失业已成为全球最大的发展难题之一。发达国家失业率居高不下，已经形成长期性的失业挑战。发展中国家根本没有任何工作的失业人数不断上升，此外还存在大量的非公开失业人口。近年来，亚、非、拉美地区的就业机会虽然有所增加，但远远落后于劳动力人数的增加；东南亚国家因受金融危机冲击，失业率大幅度攀升；前苏联和东欧经济转型国家出现“突发性失业增长”。据国际劳工组织2001年《国际就业报告》提供的数字，全球劳工总数为30亿，其中完全失业的人口约为1.6亿，处于失业或半失业状态的人口则高达10亿，其中大部分在发展中国家。
从全球范围看，对资本的需求远远高于对劳动的需求，且资本的流动性远高于劳动力的流动性。对高技能劳动的需求远高于对低技能劳动的需求，且高技能劳动需要较长时间的较昂贵的人力资本投资。全球性的经济竞争就是就业竞争。全球性的结构调整就是就业创造与就业摧毁并存的过程。从发展中国家的情况看，由于人口增长速度快，发展中国家的劳动力数量增长也很快，90年代平均增长率为2.1%，大大高于发达国家0.5%的增长速度；而且发展中国家教育不发达，劳动力素质较低，难以适应劳动力市场的需求，特别是新兴产业对劳动力的需求，大量失业带来了许多社会问题，如贫困、犯罪、吸毒，并形成一种恶性循环。
中国是世界上人口最多的发展中国家，失业问题十分严峻。中国的失业问题具有“多重综合症”。首先在传统正规部门（如国有单位和城镇集体单位）和局部地区（如东北地区）出现转轨经济国家特有的“转轨失业”，即失业率突然上升，城市贫困人口迅速增加。其次，城镇劳动力市场已经具有发达市场经济国家的高失业率特征，不同之处在于并不是由于失业保障福利水平过高，而是劳动力供给能力太大，实际失业保障覆盖率相当低下，且福利水平还十分低下。再有，在农村地区具有众多发展中国家共有的、严重就业不足的过高比例农业剩余劳动力，所不同的是长期以来限制和歧视农村劳动力向城市和发达地区转移。因此，无论是城镇实际失业人数（相当于欧盟失业人数总数），还是农村就业不足人数，其规模都很大，而且还在迅速上升。失业问题已成为我国21世纪初期经济发展的最大挑战。
（三）反失业是政府宏观调控及其财政政策的重要目标
国内外理论和实践表明，政府之所以需对就业问题给予特别关注，原因在于，改善就业对提高收入水平、推进经济发展、保障劳动者的劳动权利、维护社会稳定，都具有重大意义。而失业具有极大的社会负效应，失业人口的存在将会带来严重的社会经济问题。其一，失业的存在造成了社会人力资源的巨大浪费。从宏观角度看，过剩人口是劳动力资源的浪费，劳动力不能投入到生产过程中，直接地堵塞了创造价值的道路，阻碍了经济增长和社会发展。而且劳动力或人力资源有别于其它资源的最突出的特点是它的不可保留性，它会随着时间的推移逐渐丧失，还要有维持劳动者生存的成本费用。因此，劳动力资源浪费不仅是当前劳动的浪费，而且是积累劳动的浪费。其二，失业人口的存在对社会稳定构成威胁。良好的社会治安和稳定的社会环境是建立在稳定的和相对公平的利益格局基础之上的。但失业一般发生在相对稳定的一小部分人身上，这些人既没有事做，也没有收入，并承受着来自家庭、社会的巨大压力，因此，容易在心理上严重失衡，往往成为诸多社会治安问题的高危人群，诱发社会危机，产生社会动荡。其三，失业人口的存在加剧了城乡贫困。进入20世纪90年代以来，伴随着国有企业生存状况的进一步恶化，亏损额、亏损面的继续扩大，停产、半停产企业的不断增多，农村剩余劳动力向城市的大量转移等，农村过剩人口与城市过剩人口{学}交叉影响，互相作用，形成了贫困的恶性循环。城镇贫困人口数量不断增加，比重逐年提高。一方面，城市过剩人口的大量存在，阻碍了农村剩余劳动力向城市的顺利转移，使贫困继续滞留在农村，继续成为广大农民的基本生活状态而无法得以释放。另一方面，大量农村剩余劳动力向城市转移，又使得本来就很严峻的城市就业变得更为艰难，成为引起城镇失业率上升的一个巨大隐患。使更多的城镇失业人口由潜在失业转化为公开失业，而失业则意味着失去基本生活来源和生存保障，意味着贫困。可以预料，随着市场化程度的提高，尤其是随着企业改革的推进，中国城镇的由于失业导致的贫困人口将随着人口增加而扩大。
财政政策是政府宏观调控的重要手段，由此决定在政府促进就业和失业治理中必须充分运用和发挥财政政策的职能作用。财政政策促进就业的作用首先表现在宏观层面，政府通过实施相机抉择的财政政策，推动经济增长，进而促进就业增长。财政政策促进就业的作用还表现在劳动力市场层面，即实施消极的和积极的劳动力市场政策，前者主要是指政府需对失业者提供必要的生活保障，后者主要是指政府向失业者提供就业公共服务，加强职业培训和职业指导、向就业弱势群体提供就业扶持等。政府实施上述就业政策都离不开财政政策手段（包括税收政策手段）的运用。具体讲，国家财政通过安排失业生活保障支出、强化再就业资金预算、实施各类支持就业的财税优惠措施等，对于确保实现政府促进就业的目标，降低社会失业率，具有举足轻重的影响。
概括以上分析，其基本结论是：无论是从市场机制配置社会资源的一般性，还是从国内外实际状况分析，产生失业人口都有其必然性。而我国当前的失业人口正趋于不断扩大，其严重性、危险性不仅在于扩大了城镇贫困的范围和程度，影响社会稳定，更在于有可能对我国的改革和发展产生制约。为此，我们必须从国民经济和社会发展的宏观全局出发，将促进就业或失业治理作为政府宏观调控及其财政政策的重要目标，并采取有效措施，切实改善就业状况。
