论“三非”问题综合治理的对策——以越南籍“三非”问题为视角
[摘要]中越边境地区特殊的地理环境、相同的文化背景，巨大的市场，吸引着大批越南籍人非法入境、非法居留、非法就业，即“三非”问题。“三非”问题不仅影响了正常的出入境管理，而且引发诸多违法犯罪，并带来一系列社会和问题。所以在治理“三非”问题上，应采取堵疏结合的综合治理对策，才能达到标本兼治。
[关键词] 越南 “三非”问题 : 治理 :对策
当前，来华的外国人数量呈几何倍数增加，类型繁多，给有关机关对外国人的管理，带来了巨大的压力。外国人的“三非群体”(非法入境、非法居留、非法就业)和外国人犯罪现象多发，并衍生出一系列社会问题，这已成为现今中国社会管理中需要解决的一个迫切问题。关于“三非”问题，学者们研究的比较多，提出很多科学合理的对策，本人试着从堵疏结合，综合治理的方式，提出解决“三非”问题的综合治理对策。
一、加强边境一线、二线、内地的防控，加强对“三非”管理力度
中越边境分布在云南、广西两省，云南中越边界1353公里，中老边界710公里，中缅边界1997公里，拥有13个国家一类口岸，7个二类口岸。除国家一、二类口岸外，还有许许多多的边民临时入出境通道，小道和便道更是不计其数，加之在边境两侧无天然屏障，山水相连，甚至村寨相通边民出入境非常方便。广西中越边境线长达1300多公里（包括陆地和海域）,不仅有跨国铁路、跨国高速公路连接国外,还有龙邦、水口、友谊关、东兴等10多个开放口岸和25个边贸互市点以及37条边境互市通道，201条便道 。
边境线长，无天然屏障，加强一线、二线管控直接打击“三非”问题的关键，边防部门要加强出入境及边防管理，严密出入境检查，要形成“海上抓、一线查、二线堵”的全方位措施。但是，就目前情况看,基层公安机关不仅面临着工作任务重、警力不足的问题 ,而且公安民警大多缺乏处置涉外案件的经验 ,不了解涉外案件处置的原则和特殊程序 ,因而遇到涉外案件时往往出现 “怕”字当头 “软”字收尾的现象。 “怕”即怕麻烦、怕出事、怕花钱、怕丢乌纱帽, 软” 则表现为软弱无力、不严格执法、无原则降格处理等。 “怕” 、 “软”现象的存在 ,导致许多 “三非”违法犯罪案件不能得到及时有效的处置 ,在一定程度上对 “三非”的违法犯罪起到了助长作用。[1]又比如，根据《中华人民共和国外国人入出境管理法》及其《实施细则》规定了外国人在中国境内临时住宿的,必须办理住宿登记。住在宾馆旅店的,由宾馆旅店登记,并向公安机关报送数据;住在宾馆酒店以外地方的,需要在住宿地辖区派出所登记。2007年10月,公安部下发了《公安派出所外国人住宿登记管理办法》,进一步加强了将外国人纳入实有人口管理工作的力度。但是，实际操作中，存在着外国人违反住宿登记管理的案事件在逐年增多；外国人临时住宿登记申报率增长的同时信息的及时率、准确率下降；不登、少登等情况造成的漏管、失控现象存在。[2]这些执行不力问题，也使本来早发现的问题别束之高阁，逐渐形成社会热点。
二、树立国家利益的观念，正确认识“三非”问题的危害
美国现实主义学派代表人物汉斯摩根索认为，国家利益事实上包含了两个因素：一是逻辑意义上的需求，即起码的需求；二是由环境所决定的可变的需求。前者是指国家的生存，包括“领土、政治、制度及文化的完整”，这是“最低限度的需求”，后者则依环境的变化而改变。[3] “三非”问题不仅涉及国家利益、地方利益，更和国际关系息息相关。笔者认为，在认识这个问题上，首先应该强调国家的主权和制度，把国家利益放在第一位。关于外国人出入境管理体制的思考要明确的一点是，出入境管理权属于中央事权。国际法规定，决定外国人入境问题是国家的内政，一个国家有权自行决定是否允许外国人入境，以及在什么条件下同意外国人入境。但是，从现实情况看，有些地方政府在认识上面有所偏差，表现为有以下两点：一是认为越南人和中国农民工是一样，中国农民解决了中国的城镇化问题，而越南农民工解决中国的农村现代化问题。2007年，崇左市人力资源和社会保障局就开始追踪调查非法入境的越南劳工。崇左市人力资源和社会保障局副局长莫绍仁介绍，根据劳动部门的调查，每年到崇左各地非法务工的越南人保守估计为1万人，并且随着中国经济回暖而逐年增加。在崇左务工的越南人主要在崇左市江洲区，宁明、龙州、大新、扶绥等县以及凭祥市，85%是从事砍运甘蔗、其他的分散在建筑、酒店等行业。崇左市日常农村劳力缺口在3万人左右，到每年甘蔗榨季，缺口达到5万人，这些缺口大多被闻讯而来的越南劳工填补。二是越南人缓解了中国人的性别比例失调问题。据边防部门统计：凭祥市边民与毗邻的越南边民存在不办理结婚登记的有1434对，共生育子女2190人；自1980年至2006年6月底，与越南山水相连、边界线长达184公里的龙州县，非法入境通婚的越南妇女人数达1154人，在中国成婚以后，生育子女共1441人。
诚然，农村劳动力的流失，是中国城镇化进程带来的负面影响，但是，对“三非”带来的危害，我们更应本着正确的原则，站在国家的高度来审视。根据《国务院关于进一步对外开放南宁、昆明及凭祥市等五个边境城镇的通知》（1992年62号）文件精神，部分边境县市有实行边贸、加工、劳务等经济合同的审批权。因此，由政府牵头，组织劳务之间的合作，对于解决劳动力短缺问题大有作为。对于中越边境地区跨国婚姻问题，先不说是否违法的问题，单单从这些婚姻没有进行婚姻登记，越南妻子不能落户中国，无田、无户口，属于当地特殊的“三非户”，所以导致了因为贫困——娶越南老婆——更加贫困的怪圈，这在一定程度上影响了中越边境地区的稳定。
三、完善三个环节的立法，对“三非”问题进行全程管控
“三非”问题产生的过程为：入境——滞留——就业。国家有关于出入境方面的法律规定，主要问题是执行不得力。基层公安机关对 “三非”外国人违法犯罪案件 ,应第一时间发现并做出前期处置，但是实践中存在的问题比较突出，前文已述，此不赘述。对于非法滞留和非法就业的法律规定问题比较多。例如对非法居留、非法就业的外国人处罚力偏低 ,而且只有一般的行政处罚。如法律规定外国人在我国非法居留的处罚以5000元封顶。一般来说，大部分非法入境人员滞留在中国，主要是为了“淘金”。因此只有破除这个土壤，才能破解这个难题。但是我国法律对于这个问题的处罚较轻。《中华人民共和国外国人入境出境管理法》及其《实施细则》规定，外国人在我国就业必须持有我国劳动部门签发的外国人就业证或外国专家管理部门签发的外国专家证和公安机关出入境管理部门签发的准予工作的居留许可证。对私自雇用外国人的单位和个人，在终止其雇用行为的同时，可以处以5000元以上、5万元以下的罚款，并责令其承担遣送私自雇用的外国人的全部费用。同样地问题，外国处罚就很重，比如新加坡对偷渡者处6000元罚款或半年至两年监禁；英国对非法移民处200英镑罚金或半年以下监禁,或并处；法国则对偷渡者罚4600欧元。由此可见，我国的处罚显然过低。[4]笔者认为，处罚太低，无法有效制止非法进入我国务工的现象。按照违法的成本分析，如果违法所获得的收益远远多于守法所获得的收益，那么违法行为将处于失控状态。对于非法滞留、非法雇佣的处理，要结合当地的收入水平，按照获得的收益进行加倍惩罚措施，使行为人不敢违法。
四、加强部门之间的协调，发挥合力，加强综合治理
非法出入境是一种社会现象，要减少非法出入境现象，就需要调动各方面力量，发挥整体优势，协同作战，互相配合，齐抓共管，才能形成合力。从近年对 “三非”违法犯罪的防控情况看,较为突出的问题是相关职能部门之间缺乏协作配合 ,没有形成有力的防控体系。首先是公安机关内部各警种之间各自为战的倾向明显 ,国保、刑侦、治安、边防、出人境等部门往往只着力于自身的职能领域 ,有关 “三非”信息、情报等资源没有实现充分共享 ,难以形成打击合力。其次是公安机关与其他涉及外国人管控工作的部门如民政、侨办、教育、卫生等协调配合不够 ,各部门拥有的优势资源尚未通过合理整合转化为真正的工作优势 ,互相支持、齐抓共管的工作局面还没有形成。
虽然，当前，很多省市建立了以以公安部门和外交部门为主管机关，教育部门、人力资源和社会保障部门、商务部门、工商部门、司法部门、旅游部门、民政部门、卫生部门等为辅助管理机关，分别就不同的出入境管理事务进行分工合作而形成的联席会议制度。[5]但是，联席制度，只解决了燃眉之急。但联席制度毕竟是一种临时的，过于松散、法律约束力低、可操作性差，存在很多先天性的不足，因此，要成立一个机构作为管理，以更加职业化，专业化的素质争取外国人管理的最大利益化是趋势。通常国外的外国人管理工作不以公安部门(警察机构)为主管理机关,而是由一个专门的管理机构负责,一般称为移民局或者出入境管理局。比如,加拿大的“公民和移民部”(即“就业和移民部”)是隶属内阁的一个专门机构;美国“移民归化局”是隶属美国司法部的一个专门机构;日本的“入国(境)管理局”隶属于法务省,还专门设有三个外国人收容所。[6]因此，大多学者呼吁我国应该成立专门的集中管理部门。[7]
可喜的是，近年来，中国政府积极开展与各国政府就非法移民遣返领域的合作，保护非法移民的基本权利。经过十几年的实践，中国与东盟在防务领域的交流与合作不断向前发展，在中国－东盟、东盟地区论坛、东盟防长扩大会、10+3等框架下开展了形式多样的交流活动。中国在东盟地区论坛中倡导安全政策对话会，在东盟－中日韩框架内举办了武装部队救灾研讨会、非传统安全论坛等。2011年，中国同东盟举行了首次防长交流。自1997年起，中国同东盟每两年举行一次打击跨国犯罪部长级会议。2004年，双方签署《关于非传统安全领域合作谅解备忘录》，2010年续签。双方在打击贩毒、非法移民、海盗、恐怖主义、武器走私、洗钱、国际经济、网络犯罪等跨国犯罪方面进行了密切合作。[12]这些为中越在解决“三非”问题上提供了很好的国际合作平台，我们相信，在东盟合作框架下，在处理“三非”问题一定能成为国际社会的标杆。
[参考文献]：
[1]武广震 间万鸿 “三非”外国人违法犯罪问题[J].《中国刑警警察》2008 (05)
[2]王胜德.论强化外国人临时住宿登记管理之对策[J].湖南公安高等专科学校学报 2008 (12)
[3][日]星野昭吉著.全球政治学----全球化进程中的变动、冲突、治理与和平.[M]刘小林，张胜军译，新华出版社第2000版，第277-278页。
[4]魏琪、朱旭东.《中国公安出入境管理体制改革研究[J].载《中国人民公安大学学报》(社会科学版)2009年第5期。
[5]石小娟.创新社会管理与建设法治城市———论外国人管理法律机制的构建[J].法学杂志.2011年S1期
