完善我国行政问责制的对策与思考
摘要：建设服务型政府是我国政治改革的主要目标，行政问责事件频频出现于媒体报道，在一定程度上反映了我国建设服务型政府的进程，完善行政问责制已成为大势所趋，人心所向。本文从问责制建设入手,结合问责制发展状况及存在的问题,探讨了完善行政问责制的主要路径。
关键词：民主政治；政府；问责制
一、 引言
全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨，做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋，是实践科学发展观、落实以人为本地核心内容。建设服务型政府，完善行政问责制，是坚持社会社会主义制度，发展社会主义民主的本质要求。共中央办公厅、国务院办公厅颁布了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等文件，问责方式已由“权力问责”向“制度问责”转变；问责主体由“主管领导”向“民主监督”转变，许多重大的行政责任事件，如瞒报“非典”疫情、阜阳假奶粉、云南看守所“躲猫猫”等，都是在公众参与，社会舆论的推动下得以惩处的；问责内容从单纯事故性问责扩展到执政行为和能力。同时我们也清晰地看到，建设服务型政府，完善行政问责制还任重道远。在其发展过程中，既需要更新观念，推进政治体制改革、创新运行机制，确保权力在阳光下运行，又需要加强干部人事制度建设和民主法治建设，提高执政能力和依法行使监督权。这是一项系统工程，涉及到诸多因素，因此，加强对策问题的探索，既是一个迫在眉睫又是一个很有现实意义的课题。
二、加强行政问责文化建设
当今时代，文化越来越成为民族凝聚力和创造力的重要源泉。推进行政改革，必须加强行政文化的建设与改革。这项建设内容丰富，当前应着力抓好：
（1）问责制是权力授予者对权力接受者的监督、质询，由于受两千余年封建专制传统文化的影响，“官本位”根深蒂固。在社会转型期，一些行政官员把人民赋予的权力私有化，变为个人谋取私利的资本。在“官本位”严重的行政文化环境中，健全和完善行政问责制是很困难的。真正的“问责”，既来自于制度的安排，也来自于民众与舆论的软压力，还来自于官员的自身素质，以及更为深厚的政治氛围。只有将全心全意为人民服务根植于问责文化，并内化于人们的潜意识中，才能使问责主体在日常工作行为中自觉地利用其问责的权力和机会，真正发挥问责的监督制约作用。政府问责制必须建构在一个民本位、责任本位、服务本位的行政文化土壤上。这就要求我们必须做到：官员要坚定“民本”意识；自觉加强自律意识和公仆意识，依法行政，真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。
（2）受传统“臣民意识”的影响，民众的权利意识和法律意识比较薄弱，对政府的行政行为淡然顺应，对政治产生了习惯性的漠视。近十年来，问责制的成效激发了公民问责的政治激情，但要推行问责制，还需通过文化建设和法制教育，增强民众对于公共行政部门及其相关公职人员依法问责的意识。
（3）强化权力在阳光下运行。政务信息公开机制不健全，在一定程度上导致了民众参与政治的积极性不高。民众对政府的监督权必须建立在知情权落实的基础上，要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保证人民当家作主。
（4）切实改变政府因局部利益驱动和某些客观因素制约，导致在实际工作中，不能履行对人民的承诺的情况，这会失信于民，损害民主监督的积极性。
三、加强行政问责制法制建设
我国几千年来形成的“民可使由之，不可使知之”、“官管民天经地义，民究官天理难容”的传统观念至今犹存，不仅表现在部分官员责任意识、服务意识淡薄，而民告官造成的被迫入狱甚至含冤致死的冤假错案更是有力的佐证。要完善行政问责制必须着力健全相关的立法，使官和民都有法可依。
（1）通过立法，进一步强化人民代表及各级人民代表大会对各级政府及官员的监督制约职能，依法监督包括“一府二院”在内的各级国家机关的工作和领导干部，使宪法规定的监督权真正付诸实施；应限制、减少政府官员担任人大代表的比例，真正实现异体问责；要完善人大的质询、特别问题调查等程序，受质询机关必须作出答复；建全主要官员引咎辞职机制，依据宪法启动罢免程序；通过立法实现从“官员问责”到“问责官员”的转变，凸现民众问责根源主体地位，以“人民满意不满意，人民答应不答应”作为衡量政府行为的标准；积极推行政务公开和监督，建立健全地方政府公共事业管理的公众参与机制。
（2）强化民主党派、公民团体对政府的监督，建立公民参与相关事务的有效渠道，发挥其参政议政、民主监督的职能。在公民问责意识不断增强的前提下，政府应主动提供多元参与渠道和网络，通过举行公开听证、实行民意调查、建立咨询委员会、完善舆论监督等，充分发挥多元监督功能。随着科技进步，网络己经成为现代政治生活中公民参与政治的有效途径，具有实用性强、传播速度快、信息传播范围广以及互动反馈及时等特点，已逐渐成为民主监督、民主参与的有效平台。近几年来，一些行政官员严重失责、渎职、损害公民利益，政府适时利用网络向社会公布处理情况，受到了良好的社会效益。今后，政府在加强立法对网络规范、引导的同时，应建立制度促使网络发挥更有效的监督作用，使其成为推动我国问责制走向更加成熟、开明、进步的强大力量。
（3）通过立法增强新闻媒体的独立性，使其更好发挥舆论监督作用。随着我国民主法治进程的逐步推进，要使新闻媒体真正能够发挥问责职能，关键是依法保障新闻自由，保障其正当的采访权、报道权和批评权，特别是对违法事件的揭露权。湖南长沙已经出台并正式实施的《行政问责制暂行办法》中，就明确规定新闻媒体曝光也成为问责依据之一，这无疑加大了舆论监督的力度。当务之急就是尽快制定一部《新闻法》，在赋予新闻机构独立的新闻报道权和调查权的同时，保证新闻宣传的客观性和公正性，防止新闻媒体受制于地方政府或个别领导干部，只报喜不报忧，甚至歪曲事实，提供虚假信息，蒙蔽群众，使其真正成为公众监督的第三只眼和社会的良心。
四、健全行政问责运行机制
问责制的运行机制是指各种实现问责方式的总和，它是一个系统的结构，其功能及内部构成既相互联系又相互作用，其具体包括以下构成要素：
（1）实现问责主体多元化，重视健全异体问责机制。在行政问责制的运行机制中，必须明确问责的主体，解决由谁问责、避免主体缺失，实现问责主体的多元化。异体问责使问责制更具活力，诚如温总理所言，政府的权力来源于人民，人民具有去问“上边”的事的权利，以使其不敢“懈怠”。如何从制度上保障公众可以顺利地对官员的言行发问，是“问责制”全面落实的关键之一。完善和明确行政问责主体，强化异体问责，应积极推行和构建以人大为主导，司法机关、民主党派、公民团体、新闻媒体、公民等多方有序参与、相互协调的异体问责体系。
（2）明确问责客体。行政问责的客体即向谁问责，即各级政府及其公务人员。我国目前党政还没有完全分开，党务系统和行政系统之间有些职责划分比较模糊，因此必须把中国共产党各级组织的公务人员即从事党务的官员纳入行政问责制的框架中。现实政治生活中，有许多党的领导干部同时兼任政府职务，在建构科学合理的行政问责制度时，必须明确界定党政官员的责任，使每一个行使公共权力的公务人员都有责可查，出了问题都有追究责任的机制。
（3）规范问责程序。行政问责的程序是指问责的方式、步骤、时间和顺序，即如何问责，具体步骤应包括立案、调查、处理等程序。具体的问责事件在程序上可能会有一些差别，但都合乎法律法规。任何团体或个人为所欲为不仅不能有效问责反而会制造混乱。
（4）确定问责标准。问责标准的不明确，使得在责任划分上存在过大的弹性空间，这必然会导致刚性原则的缺失和问责的有失公正，因此要建构一种制度化、系统化的责任划分坐标体系，使领导机关和公众对政府和官员行为的性质、依据以及后果一目了然，从而明确是否需要追究责任、直接和间接责任人、应该追究何种责任。目前较受关注的引咎辞职多是贪污腐败等道德责任，而对工作中的不作为、乱作为以及弄虚作假推诿责任则涉及很少。要制定法律规范，避免产生新的误区。要规范官员引咎辞职，防止让真正负有重要责任的官员一辞了之，逃脱应有的惩罚。
（5）建立科学的绩效评价机制。我国政府及其负责官员绩效评价已经经历了十余年，取得了积极成效，积累了可贵经验。但由于行政价值观错位，急功近利、好大喜功的浮躁心态盛行，政绩自然侧重于经济指标、形象工程、上下级关系等因素上，是否为人民办实事、为人民排忧解难、替人民尽职尽责成为评价的次要因素。全心全意为人民服务，建立服务型政府不能只保留在口头上、文件中。党的十七大报告指出：“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心”。政府及其官员的绩效评价，应抓住“以人为本”和“社会主义民主政治”这两个“核心”，构建科学的导向性强的有民众参与的绩效评价标准和评价方式。绩效应由“主人”说了算。
（6）健全问责救助机制。在现今的政治大环境和社会氛围下，问责过程中难免出现偏差和失误，难以保证每一次问责都是完全公正的，很有可能出现为了平息民愤或者掩盖更大的责任者而草草收场的事件。为提高公正性，减少“替罪羊”，避免不必要的损失，建立问责的救济机制是必要的。但在我国现行的行政法规中，对责任事故的揭发者和受到处分的官员的救助办法很薄弱，他们很难通过正常的行政途径进行申诉，因为受理行政申诉的机构往往就是处理他们的机构。因此，对问责失范者的救助就显得尤为必要，这也是我国依法行政原则的必然要求。当前应尽快健全纠偏保障机制，强化保护公民权益的公益诉讼制度和加强官员保障机制建设，保障公民包括问责处理不当的官员对于行政机关的违法和不当行政行为依法提起诉讼。鉴于公民相对于强大的国家机器的弱势地位，在建立公益诉讼制度的同时，也要建立相应的公民权利保障机制，防止公民因监督政府及其工作人员而遭到公权力的无情打压和报复。
五、增强公民的维权问责意识
问责制的有效实施取决于公民的社会责任感和依法维权问责意识，这是发展我国社会主义民主政治的基础工程。首先，要培养现代公民意识。现代社会的一个重要标志就是每一个成员都有自己独立的人格和不可侵犯的权利，现代公民意识的核心就是这种权利意识。懂得什么是自己的权利，什么是自己的义务，知道怎样维护自己的权利，也知道尊重别人的权利，这是一个现代公民应有的最基本的常识。因此，可以通过提高公民个体的素质和建设公正的社会环境来培养公民意识，使其真正树立主人翁意识，认识政府提供服务是其应有的义务和责任，并且认真监督、问责政府工作人员在提供服务中的不作为，促成良好服务型政府建设社会氛围的实现。其次，培育独立的公民社会。公民社会是指围绕共同利益、目标和价值的，非强制的行动团体。成熟的公民社会，对于政府建设和政府行政行为能有着积极的监督作用，是构建服务型政府的必要条件之一。最后，加强确保公民参与的制度建设，要健全和完善一些具体制度如选举制度、听证制度、公民对立法的参与制度、公民建议制度、监督制度、公民陪审制度、公民的公益诉讼制度等。总之，要促使公民自觉地、积极地参与政治活动，只有这样，才能把政府官员的问题积极反映出来，为政府行政问责制的实施提供一种自上而下的动力。
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