我国职业教育发展现状、问题与对策
【作者简介】刘尧，浙江师范大学教育评论研究所所长，教授，硕士生导师。（金华 321004）
【内容提要】21世纪以来，我国职业教育改革发展进入了一个非常好的时期，初步建立具有中国特色的初、中、高相衔接的职业教育体系，在许多方面取得了很大成绩。但改革发展的任务依然十分艰巨，需要深化教育教学改革，大力推进体制机制创新，加强基础能力建设，进一步扩大招生规模，全面提高办学水平和质量，努力为建设创新型国家、建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会作出新的贡献。
【摘 要 题】改革与发展
【英文摘要】In the 21st century, the development and reform of vocational education in China has entered a very good period, and we have initially established the vocational education system with Chinese characteristics of the early, middle and high level of mutual convergence and it have made great achievements in many ways. However, the reform and development is still very arduous task, which need to deepen educational reform, vigorously promote the institutional mechanisms for innovation, strengthen the building of capacity, further expand the scale of enrollment, comprehensively improve the educational standard and quality, and make efforts to make coutributions for building innovation-oriented country, new socialist countryside and socialist harmonious society.
【关 键 词】职业教育/职业学校/发展
vocational education/vocational schools/development
【参考文献】
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中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1008-3219(2008)19-0012-05
21世纪以来，从中央、国务院到各级地方政府，越来越认识到了发展职业教育的重要性《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》特别强调要大力发展职业教育，加强人力资源开发，提高劳动力的整体素质。可以说，我国职业教育改革发展进入了非常好的时期。
一、我国职业教育改革发展现状
(一)进一步确立了职业教育的战略重点地位
发展职业教育对于走新型工业化道路，推进产业结构调整和经济增长方式转变，加快发展制造业和现代服务业，建设社会主义新农村，促进就业和再就业，构建社会主义和谐社会至关重要。2004年，教育部等七部门印发了《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》，对推进职业教育在新形势下快速持续健康发展提出了一系列政策措施。2005年11月，国务院再次召开全国职业教育工作会议，会前印发的《国务院关于大力发展职业教育的决定》明确提出，要把发展职业教育作为经济社会发展的重要基础和教育工作的战略重点，进一步明确了“十一五”期间，走有中国特色职业教育发展道路的目标任务和政策措施，使我国职业教育改革发展进入了新的战略机遇期。
(二)中等职业教育规模持续增长
由于多方面的原因，我国中等职业教育发展在经历了政策调整期间(1999-2001年)出现的低谷之后，从2002年国务院召开第一次全国职业教育工作会议后，基本上扭转了招生呈现负增长的局面。2001年全国中等职业学校招生398万人，到2003年达到515万人，比2001年增长29.4％。到2006年，我国有中等职业学校14668所，比2005年增加202所，中等职业教育招生731.4万人，比2005年增加75.8万人，增长11.6％，中等职业教育招生占高中阶段招生总数的比例为45.6％，比2005年提高2.9个百分点，在校生达到1764.4万人，比2005年增加164万多人，连续三年来的增幅都超过了10％。2006年，中等职业教育在校生占高中阶段教育在校生的比例达到41.1％，比2005年提高1.4个百分点。[1]
(三)中高等职业教育相互衔接的“立交桥”初步形成
随着1999年高等教育扩招政策的实施，我国高等职业教育的规模急剧增长。其中独立设置的高等职业院校到2003年已达908所，占全国普通高等学校总数的58.5％，基本形成了每个地市至少有一所高等职业院校的格局。2005年，全国高职院校招生268万人，占普通高校招生数的53.14％。高等职业教育的快速发展，在一定程度上满足了经济增长对较高层次技术应用性人才的需要，也为中等职业学校毕业生开辟了通过继续升学成长为高技能人才的途径，从而初步形成了中等与高等职业教育相互衔接的“立交桥”。
(四)职业教育改革发展的思路更加清晰
经过20多年探索，我国职业教育改革发展的思路日益清晰。《国务院关于大力发展职业教育的决定》明确提出，要“推进职业教育办学思想的转变。坚持‘以服务为宗旨、以就业为导向’的职业教育办学方针，积极推动职业教育从计划培养向市场驱动转变，从政府直接管理向宏观引导转变，从传统的升学导向向就业导向转变。促进职业教育教学与生产实践、技术推广、社会服务紧密结合，推动职业院校更好地面向社会、面向市场办学。”这个职业教育的办学思路，已逐步成为各级政府和全社会的共识，并引导着我国职业教育不断深化改革，在服务中求支持，在改革中求发展。[2]
(五)职业教育服务经济社会发展的能力增强
职业教育承担着为社会主义现代化培养数以亿计的高素质劳动者和数以千万计的高技能专门人才的任务。从服务经济社会发展出发，职业学校坚持面向社会、面向市场办学，全面实施素质教育，进一步加强德育工作，突出以诚信、敬业为重点的职业道德教育，高度重视学生实践能力培养，学生的职业意识、职业技能和就业创业能力明显增强，中等职业学校毕业生保持了较高的就业率，近几年始终保持在95％以上，高等职业教育毕业生就业率也逐步回升，职业教育质量和效益得到显著提高。在过去的“十五”期间，职业学校共向社会输送了2600多万名毕业生，培训城乡劳动者4亿多人次，有效地提高了劳动者的素质，改善了劳动力的技术结构。
(六)职业教育管理体制进一步完善
经过20多年的努力，我国初步形成了“政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与，公办与民办共同发展”的多元办学格局，以及“国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”的管理体制。2004年6月，经国务院批准，教育部、国家发改委、财政部、人事部、劳动保障部、农业部、国务院扶贫办等七部门建立了职业教育工作部际联席会议制度。目前，全国多数地方都建立了省级职业教育工作部门联席会议制度。这一制度的建立，强化了政府对职业教育的统筹领导，促进了政府有关部门对职业教育工作的沟通与协调。这是我国职业教育发展史上的一个重要的体制创新，对我国职业教育的改革发展具有重要意义。同时，与社会主义市场经济体制相适应的招生、毕业生就业制度也基本建立。[2]
(七)职业教育投入不断加大
“十五”期间，中央财政对职业教育的投入力度不断加大，职业教育专项经费逐年增加，国债资金开始用于职业教育。财政部支持的“示范性职业院校建设项目”和“职业教育实训基地建设项目”累计安排资金11亿多元。国家发改委支持的“国债西部地区中等职业学校建设项目”和“县级职教中心建设项目”等，累计安排资金18亿多元。这些项目直接支持了近1500所职业学校，大大增强了职业教育的基础能力。温家宝总理在2005年全国职业教育工作会议的讲话中指出，国务院已决定，“十一五”期间中央财政对职业教育投入100亿元，重点用于支持职业教育实训基地建设，充实教学设备，资助贫困家庭学生接受职业教育。[2]
(八)职业学校布局结构趋于合理
为适应经济结构调整和教育资源整合的需要，各地职业学校布局结构调整力度不断加大。通过布局结构的调整，使原来比较分散的职业教育资源得以重新优化，同时也促进了骨干示范性职业学校的建设工作。2003年全国已建成3000多所省级以上骨干示范性职业学校，其中2000人以上规模的达2000多所，在校生占整个中等职业学校在校生总数的40％左右，起到了主力军的作用。2006年高职(专科)院校已经达到1147所，遍布全国各个地市，发达地市已拥有多所高等职业学校，欠发达地市也至少拥有1所高等职业学校，基本形成了高等职业学校合理分布的格局。
二、我国职业教育改革发展面临的主要问题
(一)职业教育思想观念的偏差
长期以来，各级领导、职业学校以及群众存在鄙薄职业教育的观念，突出表现为：重普教、轻职教，把职业教育看作“二流教育”，而且这种认识，随着高等教育大众化时代的到来，有日益严重的趋势。各级领导特别是农村的县、乡领导，认为发展职业教育周期长、见效慢、难度大，往往对职业教育没有给予足够的重视和支持。
(二)职业教育与行业的脱节问题
职业教育是以就业为导向的，但当今的职业教育与行业的脱节依然严重。这里涉及到职业教育的定位问题，职业学校是以自我为主，还是以行业的用人标准为主，在学校标准与行业标准发生冲突时，如何调适。这些问题没有得到很好解决，使得职业教育培养的毕业生难以尽快适应行业的要求。另外，在我国有相当一部分职业学校过于注重理论知识的传播，忽视职业技能的培训。没有紧密围绕经济结构调整，依据市场开设专业，导致了职业教育不适应社会的实际需求。
(三)职业教育投入严重不足
地方政府对大力发展职业教育相关政策落实不力，比较突出的表现是对财政投入政策的落实不力。一是财政性教育经费中的职业教育投入比例偏低，从1996年的高于11％到2005年的不足6％，呈连年下降的趋势；二是中等职业学校的财政预算内拨款数额少；三是高等职业学校的财政性经费明显偏少，与其占高等教育半壁江山的地位很不相称。这些指标实际上反映了地方政府对职业教育的重视不够。[3]
(四)职业教育区域发展不平衡
中国幅员辽阔，区域经济发展的不平衡，在职业教育发展上也有明显的反映，主要表现在经济发达地区和经济欠发达地区职业教育发展的不平衡，以及农村和西部地区职业教育发展缓慢和滞后上。农村和西部地区的职业学校与城市和东部地区的职业学校相比，办学条件还存在很大差距。东部地区职业教育发展力度最大，而西部地区则表现为发展力度不足。西部省区高中教育水平偏低，而中等职业教育比例更低，这里既有经济发展因素，社会观念因素，也有政府宏观调控方面的原因。
(五)职业教育管理体制不适应职业教育发展的要求
目前我国职业学校学历教育仍然由教育部门和劳动保障部门分别主管、规划，容易出现管理分散、政策不一、办学重复、资源浪费等问题。学历教育与职业资格证书考核分属于教育部门和劳动部门，这种体制性障碍造成学校教学内容与相关职业资格标准要求脱节。在教育部门内部，由于中等职业教育和高等职业教育也分属两个部门主管，同样存在规划和管理不协调的问题。特别是在强调中高等职业教育相互衔接培养高技能人才的情况下，两个阶段的教育课程内容难以衔接，层次和内容上区别不明显。
(六)师资队伍难以适应发展要求
师资数量不足。2003年全国中等职业教育的生师比已达到19∶1，比普通高中的18.4∶1还高。按照生师比15∶1测算，仅中专学校、职业高中与成人中专学校教师缺额就达14.9万人。学历达标教师数量更为短缺。2003年全国中等职业学校(不包括技工学校)共有专任教师56万人，专任教师学历合格率为66.5％，明显低于普通中小学专任教师学历合格率(普通高中75.7％，初中为92.0％，小学为97.9％)。双师型教师缺乏。2003年全国中等职业教育(不包括技工学校和成人高中)共有专业课、实习指导课专任教师27.3万人，其中双师型教师5.47万人，占专任教师比例仅为19.8％。[4]
(七)职业教育结构不合理
中高等职业教育的比例出现失衡倾向。2003年我国中等职业学校招生总量为515.8万人，全日制高职高专院校招生199.6万人，中高职之比为2.6∶1。如果加上非全日制高职高专教育招生数，高职高专教育招生数高达421.9万，中等职业教育与高等职业教育之比为1.22∶1，中等和高等职业教育结构比出现失衡的趋势。中等职业教育发展不足，也从一定程度上反映了高职高专教育的发展速度过快。职业教育的专业结构设置不合理。2003年我国中等职业学校(不含技工学校)毕业生为301.1万人，毕业生最多的是信息技术类，有69.4万人，占中等职业学校毕业生总人数的23.05％。2003年高职高专院校招生199.6万人，其中工科类64.7万人，占招生总数的32.41％，而与第三产业相关的专业招生130.9万人，占65％左右。高职高专院校工科类专业学生数偏少，难以满足今后几年社会经济发展对高技能人才的需要。[4]
(八)职业学校培训功能尚未得到充分发挥
目前全国职业学校承担非学历培训的数量不足。2003年全国参加非学历培训的人员数量达到7242.1万人，其中有6677.5万人是由社会职业技术培训机构培训的，由中等职业学校培训的仅有564.6万人(其中还包括297万名学历教育注册学生参加的考证培训)，占接受培训人员总量的7.8％。根据教育部《农村劳动力转移培训计划》，“十一五”期间要对拟向非农产业和城镇转移的5000万农村劳动力开展转移就业前的引导性培训，对其中的3000万人开展职业技能培训，对已进入非农产业就业的2亿多农民工开展岗位培训。而目前教育部对广大职业学校“在农村劳动力转移培训工作中承担主要任务”的要求还需要进一步落实，职业学校在承担非学历培训上的资源优势和潜力尚未充分体现出来。[4]
三、我国职业教育改革发展的对策
(一)转变思想观念，把发展职业教育放在突出的战略位置
为使职业教育在21世纪有良好的发展，必须转变思想观念，切实把发展职业教育放在战略位置。第一，各级政府领导干部，要认真学习、领会党中央、国务院关于大力发展职业教育的方针、政策，充分认识发展职业教育对提高劳动者素质，实现社会主义建设宏伟目标的重要意义。第二，各级政府要认识发展职业教育的重要性，克服就经济工作抓经济、忽视和轻视职业教育的思想观念。第三，要通过各种渠道和媒体广泛宣传，从而在社会上形成大力发展职业教育的共识。第四，各级职业教育部门要牢固树立职业教育为经济建设服务的思想，主动为经济建设服务，树立正确的人才观，促进学生的全面发展与区域经济的协调发展。
(二)深化职业教育办学体制改革，增强职业教育的办学活力
按照《职业教育法》的规定，认真落实各方面兴办职业教育的职责和义务，通过改革现有职业教育办学体制，依靠企业、行业作用，建立鼓励社会力量参与、公办民办职业学校共同发展、职业教育集团化发展的职业教育体制，合理配置职业教育资源，充分调动社会各方面的积极性，形成办学主体多元化的格局。第一，地方政府要把发展职业教育纳入本地经济和社会发展规划，举办骨干和示范性职业学校，并对社会各方面力量兴办的职业教育给予指导和扶持。第二，政府主管部门、行业组织要根据行业发展需要举办职业教育。第三，积极鼓励事业组织、社会团体、其他社会组织、境外组织和个人依照我国法律及有关规定，兴办、支持和赞助职业教育。第四，对于民办职业教育，应积极鼓励，正确引导，并采取有力的政策予以扶持。
(三)改革职业教育管理体制，调动各方面的办学积极性
《职业教育法》规定，国务院教育行政部门负责职业教育的统筹规划、综合协调、宏观管理，劳动行政部门和其他有关部门负责在国务院规定的范围内，具体负责各自分管的职业教育工作。各级政府各部门之间既有明确分工，更要加强协作，以保证职业教育各项政策的统一协调。第一，加强各级地方政府对职业教育的领导和统筹协调。在国家方针、政策指导下，由地方政府制定本地职业教育发展规划及相关政策，统筹各方面力量办学，统筹配置教育资源，统筹安排就业、招生等工作。第二，各部门和行业组织除管理所属职业学校和职业培训机构进行组织、协调和业务指导外，还要积极参与各专业教学计划、大纲的制定，在实习、实验、教师进修、设备配置、职业标准制定等方面给予指导和帮助。第三，职业学校和职业培训机构要依法开展教学和培训等各项活动。职业学校要加强教职工的民主监督，逐步建立健全各项管理制度，使学校管理走向规范化、制度化。
(四)加强职业道德建设，深化教学改革，提高办学质量
提高职业教育办学质量的核心问题，就是要探索职业教育的办学规律，加强职业道德建设，培养学生良好的敬业精神和创业能力。职业学校决不能照搬普通学校的模式，而要以提高受教育者岗位适应能力为主要目标，全面提高教育教学质量和办学效益。第一，职业学校要全面贯彻中共中央《关于进一步加强和改进学校德育工作的若干意见》，认真对学生进行思想政治和品德教育，结合不同专业、工种的实际，细化职业道德教育的内容，形成可操作的方案，并尽可能地拓宽职业道德教育的方法、途径，努力提高职业道德教育工作实效。第二，职业学校必须坚持为地方经济、行业发展和社会进步服务，按照职业教育的特点和规律深化教学领域的改革，要根据社会需要及时调整专业设置和方向；要调整教学内容，加强实践教学环节和动手能力的培养；学习、借鉴外国的职业教育先进经验，探索有中国特色的职业教育发展之路。[5]
(五)加强职业教育统筹协调，推进城乡区域职业教育均衡发展
各地区要加强统筹协调，积极开展城市对农村、东部对西部职业教育的对口支援工作，把职业教育对口支援工作与农村劳动力转移、教育扶贫、促进就业紧密结合起来。推进职业教育均衡发展，是构建社会主义和谐社会的客观要求。教育涉及人民群众的切身利益和社会发展的各个方面，历来被看做是人们发展提高、缩小社会差别的重要手段。保障东西部和城乡居民享有接受良好职业教育的机会，对构建社会主义和谐社会具有重要意义。第一，充分利用东部地区和城市优质职业教育资源和就业市场，进一步推进东西部、城乡之间职业学校的合作办学。第二，实行更加灵活的学制，有条件的职业学校可以采取分阶段、分地区的办学模式，学生前1至2年在西部地区和农村学习，其余时间在东部地区和城市学习。第三，继续实施农科教结合和“三教统筹”，大力推进科教兴农，把农业技术推广、科技开发和教育培训紧密结合起来，共同促进农村和农业的现代化。[6]
(六)依法保障发展职业教育的经费支出，提升职业教育的整体能力
《职业教育法》明确规定了多渠道筹集职业教育资金的原则，规定了多项筹集的途径，这就需要各级地方政府制定具体办法逐一落实。各级政府要依据《职业教育法》，促进对职业教育的投入，改善职业学校、培训机构的办学条件。第一，“十一五”期间，中央财政将安排100亿元用于加强职业教育基础能力建设。在中央财政的引导和带动下，各级地方财政也将加大对职业教育的投入力度。第二，提升职业教育的整体能力，各地要做好教育部等部委的“县级职教中心建设计划”、“高水平示范性中等职业学校建设计划”、“职业教育实训基地建设计划”、“高水平示范性高等职业院校建设计划”和“职业院校师资素质提高计划”的实施工作。第三，做好中等职业教育贫困家庭学生助学工作。各地要做好中央财政“十一五”期间将每年安排8亿元专项用于资助贫困家庭学生接受中等职业教育和“十一五”期间各地财政将安排近120亿元资助中等职业学校贫困家庭学生950多万人等工作。[7]
(七)加强师资队伍建设，造就“双师型”师资队伍
职业教育培养的是生产、管理、服务第一线的中高级专门人才，一半以上的教学内容要在工厂、企业等职业现场进行教学。这就要求教师不仅要具有渊博的理论知识，而且要有丰富的实践经验。因此，各地要切实按照《教师法》、《教师资格条例》和《职业教育法》的有关要求，加强师资队伍建设，把造就“双师型”师资队伍作为职业学校师资队伍建设的重要任务。“双师型”可以概括为“一全”、“二师”、“三能”、“四证”。“一全”是指具有全面的职业素质，如科学人文素质、专业理论素质、专业技能素质、教师道德素质以及良好的身心素质。“二师”是指既能从事文化课或专业理论课教学，又能从事实践技能教学和指导。“三能”是指具有全面的能力素质，具有能进行专业理论课或文化课的教育教学能力、能进行专业技能训练指导的能力、能进行科学研究和课程开发建设的能力。“四证”是指具有学历证书、技术(技能)等级证书、教师资格证书、继续教育证书。[8]
(八)发展农村职业教育，为新农村建设服务
建设社会主义新农村，培养造就新型农民，必须充分发挥各类教育尤其是农村职业教育的作用。第一，更新农村职业教育发展观念。政府部门要改变“重城市、轻农村；重普教、轻职教”的思想，把农村职业教育作为解决“三农”问题的根本出路。农村职业学校要转变办学指导思想，积极创新办学模式，从学历教育转变到学历教育与短期职业培训并重，以短期培训为主。第二，构建多层次的农村职业教育体系。农村职业教育要面向市场，建立结构合理、灵活开放、特色鲜明、自主发展的体系，与劳动就业紧密结合，提高劳动者素质和技能，为促进就业和再就业服务。第三，加大政府统筹力度，为农村职业教育发展创造良好的环境。地方政府应加大对农村职业教育的财政投入，积极探索多渠道筹集职教经费的长效机制。第四，建立城乡职业教育合作机制。发展农村职业教育，必须统筹城乡教育资源，充分利用城市优质职教资源，建立城乡职业教育合作机制。
