素质教育的推进必须弱化威权、强化权威
摘要：要优化我国基础教育的环境、大力推进素质教育，政府部门应发挥积极作用。但政府部门的威权主义行为和权威不足非但未使基础教育的应试倾向得到有效遏制，反而加剧了应试倾向与学生素质发展间的对立，抑制了广大校长和教师的教改愿望，并使素质教育形式化了。而政府部门要在推进素质教育上发挥应有的作用，必须依法行政和增强学校的组织性以弱化威权，必须在教育管理过程中加大合法权力的投入和实行权、责统一以强化权威。 关键词：素质教育；应试教育；威权主义；权威 近年来，政府部门的施政行为与推进素质教育之间的关系日益为人们所关注。例如，有学者指出：“现在很多地方，政府对高考升学率高的学校进行表彰，对升学出现问题的学校进行惩罚，甚至对校长作出调离、撤职的决定。
一、威权主义行为与应试教育的强势
威权主义“是指统治者将他们的意愿强加给社会成员并不顾及后者意愿的一种权威，是超出有效法律规则之上和人们法定权力之上的权威，包括专制主义(个人能够不受限制地进行专制统治)和官僚权威主义(政治领导的自由裁量权)”。威权主义下的权力行为具有以下两方面的典型特征：
其一，非合法性。威权主义下的政府权力运用过程是掌握权力者以以上凌下、肆意妄为的方式作用于权力施加者的过程；或者说其权力行为是逾越法律规限、不受法律及相应的政策限定的人治行为。
其二。内部性。威权主义下的政府权力的使用目的，不在于为社会提供公共服务，而在于为管理者内部服务或者说为掌权者谋利。这也就是说，威权主义下的权力运作是从政府的需要出发的，基本上代表的是一种官僚系统的力量，维护的是官僚系统的既得利益，官僚系统的内部利益主导着其权力的运用，它的服务范围局限于掌权者自己。尽管威权主义行为在客观上也能对权力施加者带来一定的利益，但在主观上，它所服务的对象是威权者自己，是以自己的利益支配自己的权力，它背离权力施加者的利益，特别是他们的长远利益。
我们不能说我国政府当下的行政运作就是威权主义模式的。但环顾四周，不难发现，政府部门的威权主义行为仍较为严重，它渗透在社会生活的各个领域。与社会其他领域一样，教育领域也存在着这种威权主义的人治现象。当下，政府部门根据学校升学率的高低对学校施以奖、罚就是一种最为典型、最为普遍的威权主义行为。这里所谓的“奖”即政府部门对升学率高的学校实行的奖励、奖赏。哪所学校的升学率高，哪所学校的领导留任或获得升迁的可能性就大，哪所学校就可能获得更多、更优质的教育资源。“罚”即政府部门对升学率低的学校所实施的处罚。但无论是奖、是罚或奖罚并用，都属于威权主义行为。之所以说它是威权主义行为，一方面是因为它是非法律规制的行为。它无任何法律依据，它超出了法律的规定，是任意的、不按规矩“出牌”的“法外治权”。另一方面，相对于法制规范而言，政府部门对学校施以的奖罚是非理性的；但我们可以窥见在这种非理性行为的背后，是政府部门将升学率作为“政绩”的一种理性算计，是以自己内部的利益支配其权力的行为，或者说它又是理性的。这种既是非理性又是理性的政府部门的威权主义行为，对素质教育推进的消极影响表现为：
第一。加剧了应试倾向与学生素质发展间的对立。政府部门无论是以升学率高为由对学校施以奖赏、还是以升学率低为由对学校施以处罚的威权主义行为，都使学校教育教学的着眼点不在于学生素质的全面发展，而是以应试为目标，以获得和规避教育行政部门的奖与罚为目标，从而加剧了基础教育的应试倾向与学生素质发展间的对立。例如，以升学率低为由对学校的不合法的处罚不仅对被处罚的学校具有震慑作用，而且对没被处罚的学校也具有威慑作用；或者说政府部门对学校的处罚，无论是现实的、实际已发生了的，还是一种可能性，都是阻碍素质教育推进的因素。就此而言，面对政府部门的威权主义行为，如果我们认为“素质教育的当务之急是提高课堂质量”，这好比临床医生对着一位感染了"H5IV"病毒的病人说：“你要治好病，关键是锻炼身体”一样。
第二。抑制了广大校长和教师的教改愿望。目前，相当一部分校长和教师十分渴望改变目前中小学教育片面追求升学率的现状，他们有着强烈的全面提高学生素质的教改愿望，但等到他们要将愿望付诸实践时，又显得畏首畏尾，很多时候刚尝试性地迈出了教改的步子，却又赶紧收回。那么，是什么使他们踌躇不前、欲步又止呢?这里有多种主客观原因。但其中政府部门对学校的评价是关键性原因之一。学校办学质量、教育质量如何，将学校的自我评价、同行评价、专家评价、教育当事人(家长和学生)评价相结合应当有充分的说服力。但时下中小学教育评价以教育行政部门的评价为主导，评价被一味地置于政府部门的评价之下，惟政府部门的评价是尊，而政府部门对学校的评价往往以升学率作为唯一指标，以学校升学率的高低来考察学校的办学质量和校长的业绩，并施以奖惩。这样，当面对提高升学率与教改的抉择时，广大校长和教师只能是不顾学校培养目标和他们的教育理想而选择提高升学率。这也就是说，政府部门实施的奖罚抑制了广大校长和教师的教改愿望。目前，在一些地方之所以会出现校长和教师对新课改采取观望的态度和“穿新鞋、走老路”的做法，与政府部门的威权主义行为密切相关。 二、权威不足与素质教育推进的艰难 这里所谓的权威是指权力运用所产生的威望、公信力。政府权威是指政府组织系统在管理社会政治、经济、文化等事务过程中，所体现出来的统合政府内部与外部的威望和力量，是政府在运用权力开展行政活动、实施社会管理的过程中所形成的建立在法规基础上的威望、公信力。与威权主义下的非合法性的权力运用不同，权威下的权力运用是权力的合法、合理地运用，它依凭的是法律及其体现相关法规的文件精神。尽管威权主义下的权力运用也能产生“权威”影响力，但由于它逾越了法规，是掌权者个体或集团意志的体现，它与建立在法规基础上的、为社会普遍认同的威望、公信力这种积极的政府权威有着实质性的差异。当下要优化我国基础教育的环境而使素质教育能得以顺利推进，政府的权威是不可或缺的。如果忽视政府的权威，由应试倾向主导的基础教育的恶性环境将难以改变。反之，强化政府权威，则有助于遏制基础教育的应试倾向，从而有助于素质教育的推进。但现实情况是政府遏制应试倾向的权威显得相当不足，政府部门并没有很好地发挥其权威影响力。
多年来，政府部门包括教育行政部门一再强调中小学应对学生实施素质教育。如1993年中共中央、国务院印发了《中国教育改革与发展纲要》，它明确要求“中小学要由‘应试教育’转向全面提高国民素质的轨道”；1997年原国家教委下达了《关于目前积极推进中小学实施素质教育的若干意见》；在1999年1月国务院转发的《面向21世纪教育振兴行动计划》中，提出将素质教育列为重要的跨世纪工程。为推进素质教育，针对学生学业负担过重的问题，自教育部2000年初颁布严禁中小学利用假期补课的“禁补令”以来，“禁补令”从教育部到各省教育厅，再到各地县市区教育局，从未曾停止过。除了颁布“禁补令”外，一些省份的政府部门还颁布了其他禁令，例如，小学升初中不得考试，不得开设“特色班”、“奥数班”、“强化班”、“实验班”、“封闭班”，不得按成绩给学生排队，不得按学生考试成绩的高低进行好差分班，不得以升学率作为评价义务教育学校办学质量的标准，等等。尽管政府部门颁发了抑制应试倾向的林林总总的禁令，但效果甚微；可谓是政府部门年年发文，但年年不管用；年年治理，年年照旧；各种禁令没有成为遏制基础教育应试倾向的一道屏障，基础教育的应试倾向总体上并未得到有效地遏制。政府部门颁发的遏制应试倾向的各种禁令是为素质教育的推进扫除障碍，但禁令为什么会遭如此漠视、会失灵、失效而变成一纸空文呢?政府的权威到哪里去了呢? (一)权威不足的成因 政府部门对其所颁布的禁令的执行情况缺乏有力的监管以及政府部门上下级间政策的不一致，是导致政府权威不足的成因。
1．对禁令的执行缺乏有力的监管。政府权力的合法运用所产生的权威是通过权力的实践确立起来的，或者说是通过政府对社会的管理确立起来的。政府对教育的权威也不例外，它是通过政府对教育管理的实践确立起来的。政府对教育的管理既是政府对教育的权威的表达，也是实现政府对教育的权威的途径。离开了政府对教育的管理，就无所谓政府的权威。政府权威的一个集中体现是有禁则止。这里的“禁”是指由政府部门发出的禁令，“止”为政府管理的对象按照禁令的要求而停止某种不合理、不合法的行为。但由政府发出禁令到社会某种行为的停止，需要政府部门对其发出的禁令的社会执行情况进行检查、监管。如果政府只是发号施令而不管号令的执行情况如何，那么，政府的权力则是一种被动的权力，而这种被动的权力是无任何权威的权力。政府发出的一系列合理、合法、有助于推进素质教育的禁令之所以会成为一纸空文，恰恰是由于在实现由禁到止的过程中，政府部门疏于或缺乏有力的对禁令执行情况的检查、监管，存在较为普遍的监管不力、“嘴头硬，手头软”的现象。这主要表现为政府部门对学校应执行的禁令或者是无督查，或者是督查没有经常化、日常化、陷于形式化。例如，对于学校利用节、假日补课的现象，不少地方的政府部门只停留在颁发文件上，并没有对文件精神是否得以真正落实进行督查；通常是群众不举报则不追究，群众不举报，政府部门也就将实际存在的补课现象当作不存在的现象来对待；而一旦群众举报，政府部门则督查、整治，而这种督查、整治在很多地方也往往是一阵风、运动式的，是流于形式的；有的地方即使是群众举报了，政府部门也是睁一只眼、闭一只眼，既不督查，更谈不上整治。另外，各级政府部门对禁令执行情况的监督往往是上热、下冷，总体而言是越到下面，越不受重视，这也在一定程度上损害了政府部门的权威。
2．政府部门上下级间政策的不一致。这主要表现为下一级政府部门出台一些与上一级政府部门推进素质教育相左的规定。例如，为减轻学生的课业负担，上一级教育行政部门规定义务教育阶段的所有学校每学期只进行一次期末学科考试，不得举行任何形式的区域性学科统考或变相学科统考，但下一级教育行政部门却将统考变换一下名称，在其所辖区域内实行名为“抽考”、“调考”而实为统考的学科考试，并根据“抽考”、“调考”的成绩评价学校的办学质量。这种统考不仅在每学年、每学期进行，而且在每月甚至每周进行。政府部门上下级之间的这种不一致，给人以政策朝令夕改、“初一十五不一样”的印象，大大贬损了政府部门的威望、威信。
(二)权威不足的后果
政府部门对禁令的执行缺乏有力的监管和政府部门上下级间政策的不一致，不仅损害了政府的权威，而且使中小学的应试倾向未能得到有效遏制，使素质教育形式化了。
1．使应试倾向未得到有效遏制。由于政府权威的不足甚至缺位，使学校规避禁令、我行我素的现象相当普遍。政府部门的禁令颁布后，学校往往是先观望一阵子，当得知哪所学校“违禁”而未受到相应的处罚后，学校违反禁令的现象就会立即大幅反弹。而下一级政府部门对上一级政府部门政令的变更，更是严重破坏了其所辖区域的整个基础教育的生态，使学校的应试压力有增无减。
2．使素质教育形式化了。政府部门的运动式、流于形式的督查的一大“功绩”是孕育出了学校应付督查的形式主义。你不是要来督查学校实施素质教育的情况吗?那好办。你来督查，我就兴师动员、喊口号、挂标语，就开展一些素质教育的活动，如课外艺术活动、体育活动、社会实践活动向你展示。而与此同时，教学过程仍然是考什么、教什么，仍然是题海战术，分数仍然是校长时刻要向教师、教师向学生念起的紧箍咒。学生考分的高低仍然是学校评价教师工作业绩的唯一和最高标准。这也就在学校形成了“轰轰烈烈”的素质教育、扎扎实实的应试教育的“生动”局面。学校之所以要将素质教育弄得“轰轰烈烈”，是怕政府部门听不见，是为迎接政府部门的检查，是用“轰轰烈烈”包裹“扎扎实实”，是虚晃一枪的、以虚掩实的行为。这里，“扎扎实实”是一种硬道理，“轰轰烈烈”是一种应付、一种姿态。这也就是说，素质教育形式化了，成了一种摆设，打了水漂。而教育督导者对这种虚实的形式是心知肚明的，但就是听之任之。
三、弱化威权、强化权威的措施
政府管理教育的威权主义行为和权威不足，表明政府部门在错误的方向上作用力大，而在正确的方向上作用力小。因而要使政府部门对教育的管理或施政行为非但不妨碍素质教育的推行，还应在素质教育的推行上发挥有所作为和积极作用，就必须在错误的方向上限权、禁权，在正确的方向上增权，弱化威权、强化权威应同时进行。政府部门的威权主义行为要得以弱化，最为关键的是政府部门应依法行政和增强学校的组织性；政府部门的权威要得以强化，就应加大其合法权力的投入，对教育的管理应权、责统一。
(一)政府部门应依法行政
建立法制政府、依法行政，既是政府实现社会管理现代化的根本要求和提高政府管理效能的必要前提，也是克服政府管理社会时滋生威权主义行为的根本保障。要克服政府管理教育包括基础教育的威权主义行为，政府部门必须由依凭威权转向依据法律，即必须依法行政、依法管理、依法办事。为此，各级政府部门包括教育行政部门的领导干部应认真学习《中华人民共和国行政许可法》、《全面推进依法行政实施纲要》、《教育部关于全面推进依法行政工作的实施意见》和其他法律、法规、规章，以提高对依法行政的认识水平。在教育管理过程中，政府权力的运作必须遵循合法行政、合理行政、程序正当的原则，以法律作为自己行动的指南和准绳，依据法定程序组织实施对教育的管理，严格遵循法律规定的内容和程序，严格按照法律、法规的授权，从而保证国家教育方针和教育法律法规的贯彻落实。与此同时，各类、各级政府部门不得违反法律和行政法规的禁止性规定对学校施以处罚，即“非依法律，国家不得对公民有任何行为，并不得在法律之外滥发命令或作任何处分”，包括不得对升学率低的学校及相关人员实施任何处罚。目前政府部门根据学校升学率的高低对学校施以奖惩的不合法的威权主义行为，除了直接阻碍素质教育的推进外，更为严重的是无人追究这种不合法的奖惩行为。无人追究这种不合法行为意味着不合法的奖罚行为可能随时发生，而这种可能随时发生的奖罚行为对素质教育的推行将继续造成严重的消极影响。所以，政府对教育的依法行政要得以真正落实，还须不断完善和真正落实监督与制约政府权力的法律机制，确保政府权力在法律轨道上运行；对乱施威权、不依法行使职权者，必须追究法律责任。
(二)应增强学校的组织性
在我国，政府部门与学校之间的关系是直接的，即在政府部门与学校之间缺少一个缓冲地带，或称中间阶层。正因为中间阶层的缺失，当政府部门因学校升学率低而采取威权主义的责罚时，尽管它是非法的，但相对于单所学校而言，政府部门是强者，学校是弱者，政府部门的威权主义行为由上而下俯冲过来直达学校，学校往往毫无还手之力，只得接受政府部门的责罚。而学校之所以沦为弱者，一个重要原因是学校问的组织性不强。目前，我国各学校之间如各小学、各中学、各小学与各中学之间的关系是原子式的无机关系，它们之间缺乏一定的组织性。因而在与政府部门的博弈中，学校是弱者，很容易被各个击破。在面对政府部门的威权主义行为时，即使明知其是不合法、不合理的，也难以招架。所以要增强学校抗拒政府部门的威权主义行为的能力，降低其消极影响，必须增强学校间的组织性。例如，可以县、区为单位，在学校间成立诸如“教师联合会”、“教师教育会”、“教师协会”等维护学校权益的教师组织，或者发挥现有县、区教师工会、教育工会在维护学校权益中的作用。政府部门应赋予这些教师组织裁决政府部门管理教育行为的合理性、合法性的权力。在此基础上，这些教师组织在日常工作中，要依照相关法律和教育的目的与价值主张对政府部门权力运用的合法性、合理性进行审核、甄别；这样有助于抗拒政府部门对学校的威权主义行为。而这些教师组织要得以存在并真正发挥抗拒政府部门的威权主义行为的作用，政府有关部门走出思想认识上的误区是首要前提，即不能将教师组织这样一种非政府性的社会民间组织视为与国家、社会利益相冲突的因素，只有这样，才能积极推进教师组织的建立，才能真正赋予教师组织审核、甄别政府部门管理教育行为的合法性、合理性的权力。在我国教育行政框架中，各县、区政府部门包括各县、区教育局直接行使着对学校的领导权，它们也是学校可能遭遇威权主义行为最多的机构，中间过渡地带的形成特别有助于学校抗拒这些部门的威权主义行为。
(三)应加大合法权力的投入
政府的权力是一种公共资源，其投入的大小，直接影响其社会管理的效果。政府对其所制定的政令包括各种禁令的执行情况进行监督是政府管理社会时的一种权力投入。这种权力投入的不同或监督力度的不同所产生的政令执行的效果也就不同。在法制所规定的范围内，政府投入社会管理的权力越大，其社会管理的效果就越好，政府的威望、威信也越高；反之，其社会管理的效果则越差，政府的威望、威信也越低。
政府权力投入的目的是为了实现社会管理的职能，或者说“政府社会管理是对家庭、社会团体与社会自治所不能解决的社会事务的管理，这些社会事务涉及社会整体的公共利益，需要依靠国家权力与政府权威加以解决”。教育是涉及社会整体利益的公共事务，它的诸多问题单靠家庭、社会团体与学校自治是无法解决的，必须依靠政府权力的投入，发挥政府的作用，才能获得最大程度地解决，如要遏制基础教育存在的应试倾向，政府权力的投入是不可或缺的。但是，“实际上，中国在很多行政管理方面都存在行政权力投入不足的现象，大量的有法不依的问题都与此有关。……这时就需要再投入一些权力，因为系统还没有达到最好状态，依然需要增加投人”。就我国基础教育的发展而言，多年来政府部门制订了若干推进素质教育的政策，颁布了诸多遏制应试倾向的禁令，但素质教育却难以真正实行，总体来说，不是政府部门有心无力的问题，而是有心、有力而力度不够甚至不用力的问题，是对禁令落实的情况监管不力的问题，或者说是权力投入不足的问题。因此，为使基础教育系统的运行达到“最好状态”，使其走上促进全体学生的素质全面发展的轨道，政府部门就应强势介入，加大管理基础教育的权力投入，发挥政府在重建基础教育中的基础性作用。政府部门要加大权力投入，首先要求政府各部门应将各种监督的权力资源加以整合，实行齐抓共管。如各级人大的教科文卫委员会、文卫组织和各级政府中主管教育的部门及专司教育管理的教育行政部门，应协力督查学校对禁令的执行情况。其次，政府权力应体现其强制性。政府权力是公共权力，是公众的权力。政府权力的这种公共性决定了亲和性是政府权力的特征。但政府权力除了具有亲和性的特征外．还具有强制性的特征，即政府“权力具有一种以外推的形式发挥作用的强制性影响力和控制力”，它是“通过外在的约束力量如暴力的、法律的和精神的等强制方式来实现管理目标的”。政府权力的强制性要在遏制基础教育的应试倾向上得以体现，应在其所颁布的禁令中增加相关处罚的规定，如学校违规补课，校长应受何种行政处分，在相关禁令中应作明确规定，以便为处罚违禁者提供依据。再次，教育督导应真正履行督导学校办学方向的职责。教育督导是政府部门实施对教育管理的主要途径之一。但是，目前在我国不少地方，教育督导或者是督导的力度不够，或者存在功能异化的现象。如就功能异化而言，目前相当一部分地区的教育督导者将主要精力放在评定等级学校、示范学校、教育强区、强县、强镇上了，而没有将主要精力放在督导学校对相关禁令的执行上。为遏制应试倾向，教育督导一方面应回复其原有功能，应本色化，应将检查、督促学校是否落实相关禁令作为教育督导的一项主要任务。例如，应将学校是否执行了减轻学生的课业负担等作为教学督导的核心任务。在督导时应遵循防微杜渐的原则，即对违反禁令的学校采取“零容忍”的态度，一旦发现违规者，就应根据相应的处罚规定施以处罚。对有碍于推进素质教育的行为若采取听之任之的态度，必然会带来“有容乃殃”的后果。另一方面，教育督导机构与教育行政部门应保持相对独立。目前，我国教育督导机构与教育行政部门的关系是形式上独立而实质上为隶属的关系，因而难以最大程度地发挥督导的职能。教育督导机构与教育行政部门之间保持相对独立是政府管理教育时加大权力投入的重要保证。
(四)政府对教育的管理应权、责统一
这里，所谓“责，即责任，是领导与管理活动的中心；权，即权力，是领导与管理活动的保证”；权力和责任是密切联系的，“拥有某项权力也就意味着必须承担相应的责任，拥有多大的权力也就必须承担多大的责任，……因此权力和责任是不可分割的，它要求每一个掌权者在拥有某项权力的同时必须承担相应的责任……”。政府作为掌权者在实施社会管理时也应如此，即应将权与责统一起来，即不仅应运用其享有的各种法定的权力，而且应积极承担相应的责任，“政府应该是承担各种责任的行政机关”。有权无责或有责无权，责权不符、不相匹配，就不可能有真正的政府对社会的管理。权、责之间的关联性、统一性要求政府部门在实行对教育的管理时不仅要有权力意识，而且应有强烈的责任意识，应有高度的时代责任感和社会责任感；既应运用权力制定、颁发合法、合理的政策、禁令，又应使权力下沉。采取措施，力促政策、禁令的落实，实现权与责的统一。相对于权力意识而言，我国政府目前在实施对教育的管理时，更应强化责任意识。前述政府权威不足的肇因，主要是由于政府部门在享有权力的同时，责任意识不足、责任落实不到位的缘故。如果不强化政府部门的责任意识，有关推进素质教育的政策、禁令就只能是一张废纸。这里，政府部门强化责任意识也是政府管理教育时加大权力投入的前提。
