西部地区推行义教全免存在的问题及对策
摘 要：推行全免义务教育是国家的一项重大决策。它有利于青年一代的健康成长，能促进我国教育事业的发展。西部地区在推行义教全免的过程中面临许多问题，各地区义务教育发展不平衡，义务教育管理机制不健全，教育资金严重缺乏等。针对这些问题，应采取科学、合理的对策进行解决，实行有效的义教全免策略；建立科学合理的义务教育管理体制；建立义务教育经费保障机制等。
关键词：西部地区 问题 对策
一、义务教育全免政策概述
义务教育是指学龄孩子有义务接受教育，公民有义务把自己的孩子送到学校去接受教育，同时国家和政府有义务向适龄儿童提供教育。
义务教育执行得好与坏直接关系到整个青少年一代的健康成长与全面发展，关系到整个教育事业的进步，关系到全体人民的科学文化素质的提高，甚至关系到整个社会的进步与发展。为了搞好义务教育，促进青年一代健康成长，提高我国的教育发展水平，教育部及国家有关部门通过了一系列的法律、法规和规章等。1986年4月12日第六届全国人民代表大会第四次会议通过了《中华人民共和国义务教育法》，这是新中国成立以来颁布的第一部义务教育法，有力地推动了我国教育事业的发展。2005年11月教育部首次发布《中国全民教育国家报告》。《报告》指出：按照全面建设小康社会的需要，秉承《达喀尔行动纲领》的要求，我国政府初步确定了新世纪头20年全民教育发展的战略目标，把加强农村教育，特别是农村的九年义务教育作为教育发展的重中之重。根据《报告》的要求，到2007年，使全国农村义务教育阶段家庭经济困难的学生都能享受到“两免一补”，就是免杂费、免书本费，补助寄宿费，保证不让一个孩子因为家庭困难而失学。到2010年，全国农村地区全部实行免费义务教育。到2015年，全国将普遍实行免费义务教育。2005年12月，国务院印发了《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，召开了全国农村义务教育经费保障机制改革工作会议，对建立农村义务教育经费保障新机制进行了全面部署。2006年3月4日国务院讨论并原则通过《中华人民共和国义务教育法（修订草案）》。该《修订草案》对原《中华人民共和国义务教育法》作出的重大修改，适应了中国教育形势的发展，将有力地推动中国教育迈向新的台阶。综观上述法规和规定，推行义教全免已是国家的一项重大决策，是社会发展的必然。由于我国东、中、西各地区差距较大,地区之间发展严重不平衡，推行义教全免的进程和难度就各有所异，西部地区的进程明显要慢、难度也较大。
二、西部地区推行义教全免存在的问题
西部地区由于地理和历史等方面的原因，经济、教育等的发展明显落后于东部沿海地区。在推行义教全免的进程中主要存在以下几方面的问题。
（一）各地区义务教育发展不平衡
我国西部地区主要包括云南、广西、四川、贵州、新疆、西藏、甘肃、宁夏、陕西、青海等省份。这些省份之间由于经济等发展水平的不同，造成其教育发展的严重不平衡。云南、广西、四川、新疆、陕西、西藏等省的教育发展水平明显要高于西部的其他省份。2006年春季开学，新疆开始逐步实行“两免一补”。预计到2010年，全区农村九年义务教育阶段中小学生将全部实现免费就学。这一政策将使新疆六千多所学校的234万农村、县镇中小学生受益。据新疆维吾尔自治区副主席刘怡介绍，新疆全区准备用5年时间，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，构建起农村义务教育经费保障的新机制，从根本上解决农村义务教育经费保障问题。在广西，农村孩子免杂费问题成了今年的热点。今年春季学期开学，广西农村义务教育阶段学生就不必交杂费了。据了解，在广西有600多万农村义务教育阶段学生免杂费，有131．5万人享受 ‘两免一补’，不仅免杂费，还可免课本费，属寄宿生的，国家还补贴生活费。成都市稳步推进“免费义务教育”，为义务教育均衡发展奠定坚实基础。2005年起，成都市大面积试点义务教育“免杂费”工作。
其他省份或地区由于经济等原因推行义教全免则不能一次性地全面铺开，必须采取多种有效措施才行。
（二）义务教育管理机制不健全
国家自颁布实施《中华人民共和国义务教育法》以来，虽然从法律层面上加强了对九年义务教育的支持与管理，但在管理机制上仍然存在机制不健全的问题，在西部地区尤为突出。在西部地区的各省份中，义务教育的管理主体各不相同：有的由市、区级政府管理，有的由县级政府管理，有的甚至由乡镇级政府直接管理。这样就造成管理主体的不明确，管理的职能层级含糊不清，错位、越位等相关的管理问题就接踵而来。义务教育管理监督机制缺乏，结果造成义务教育政策执行不力。没有建立科学合理的教师队伍管理机制，师资力量整体上缺乏合理的分配。
（三）教育资金严重缺乏
推行义教全免，最首要的问题在于教育资金缺乏，全国整体情况如此，西部地区更为突出。经济不发达，人均国民收入低是造成教育资金缺乏的一个重要原因，但是相当的原因并不是由于经济不发达、人均国民收入低而造成教育资金的缺乏，而是由于管理上的原因所致。全国大部分地区都有能力承担起这笔经费，可是由于没有建立必要的管理机制和监督机制而使义务教育政策执行不力，未取到预期的效果。
（四）教育基础设施准备不足
在教育迅速发展的今天，各地区各部门都加大了对教育的投入力度，有力的促进了教育事业的发展。但在西部地区，由于经济的落后、管理的不规范，致使在教育基础设施方面严重准备不足。有的地区最基本的校舍维修资金缺乏，没有建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制。绝大多数地区的远程教育、多媒体教育以及数字化教育等方面的基础设施建设几乎为零。有的即使在这方面取得一定的进展，但也是不健全、不规范的，有待于进一步加强和改进。
（五）师资力量薄弱
国家教育督导团不久前在发布中小学校长教师管理情况专项督导检查公报中指出：目前普遍存在城市教师超编、农村教师缺编的现象，教师队伍结构不合理，农村教师缺编严重。教师人事管理制度不健全，缺乏科学的竞争机制和合理的人才流动机制。农村地区教师素质普遍较低，有些农村学校还存在相当数量的代课教师，并且没有建立科学合理的教师综合考评机制。
三、对策
推行义教全免是国家的一项重大决策，也是社会发展的必然。西部地区在全国的大形势、大背景下推行义教全免已势在必行，针对其存在的上述问题，可以采取如下对策。
（一）实行有效的义教全免策略
西部地区由于经济和区域发展的不平衡，全面推行义教全免有背于客观实际的发展。因此，有必要实行有效的义教全免策略。
1．经费省级统筹，由学校所在地的县一级政府主管，定期拨放到用户单位
为保证义教全免工作的顺利实施，根据国务院有关文件精神，我们认为义务教育经费由省级政府统筹较好。具体内容包括：统筹安排中央转移支付的资金；统筹确定省级及省以下各级政府的经费分担责任；统筹制定辖区内经费保障机制改革的各项具体政策措施。义务教育经费管理上实行以县为主。西部地区由于经济和区域发展的不平衡，部分区域可实行经费管理以市或区为主，条件许可的地方也可以乡镇为主。但原则上应实行以县为主的管理体制，目的在于有效地促进义务教育的全面发展，提高教育发展水平。同时，为了防止教育经费被截留、挪用等现象的发生，可以采用教育经费以专户的形式定期拨放到使用单位。
2．明确各级责任，中央地方分担
推行全免义务教育，应该实行中央与地方分项目、按比例的分担办法，明晰了中央与地方的经费分担责任，建立科学合理的责任分担机制，使推行全免义务教育的职责落到实处。对免学杂费和提高公用经费水平，中央与地方的分担比例，在西部地区为8：2，这主要是由西部地区的财力和发展水平所决定的。这就使得义务教育管理职责明确，权利清晰，避免了管理过程中可能出现的重叠或真空现象。同时，“对校舍维修改造资金，中央与地方的分担比例，中央、西部地区为5：5。”对于困难家庭的学生的生活补助则应该由地方自主承担，以确保所有适龄儿童都能顺利上学。
3．分期分批推行义教全免
2005年11月教育部首次发布的《中国全民教育国家报告》指出，到2007年，使全国农村义务教育阶段家庭经济困难的学生都能享受到“两免一补”，就是免杂费、免书本费，补助寄宿费。到2010年，全国农村地区全部实行免费义务教育。并且逐步将推行全免义务教育的范围扩大。到2015年，全国将全面推行义教全免。从《报告》的精神可以领会出，国家推行义教全免将采取逐步的战略进行，并不是在全国范围内一次性的铺开。西部地区由于经济、资源等方面的原因也应采取分期分批推行义教全免的策略。经济条件好的省份比如新疆、广西、云南等可以在1～2年内在农村地区全面推行义教全免，在3～5年内在全省推行义教全免。经济欠发达的省份比如贵州、青海、甘肃、宁夏等普遍推广的时间可以适当延长些。在农村可以推迟到5～8年全面推广，在全省范围内可以推迟到8～10年内全面推广。同时，在本省范围内由于各地区之间发展的差异，也可采取分期分批推行义教全免的策略。以贵州省为例，贵阳市、遵义市、六盘水市等，因这几个市的经济状况明显好于其他市区，其推行义教全免的进程可适当快些。毕节市、兴义市、铜仁市等市区由于经济条件稍差些，其推行义教全免的进程可适当放慢些。
4．部分免与全免相结合
国家实行免费义务教育，是指实行“两免一补”的政策，也就是免杂费、免书本费，补助寄宿费。西部各省份、各地区由于地方经济能力的差异，在推行义教全免的过程中可以采取部分免与全免相结合的策略。经济条件好的地区可实行全免。经济条件稍为差一些的可实行部分免，最后再向全免过渡。以贵州省贵阳市为例：白云区、乌当区、小河区、花溪区等地区由于经济条件稍好一些，可实行全免策略；修文县、息峰县、开阳县、清镇市等经济条件较差一些的地区则可实行部分免的策略，即可先免学杂费，再发展到“两免一补”，采取逐步推免的策略。
（二）建立科学合理的义务教育管理体制
推行全免义务教育，是国家的一项重大政策。其推行效果的好与差，直接关系到青年一代的健康成长；关系到国家教育事业的发展；甚至关系到全体国民科学文化素质的提高。加强对义务教育的管理已势在必行。因此，必须建立科学合理的义务教育管理体制，有效推动义务教育的发展。
1．建立义务教育县级管理为主的管理体制
加强对义务教育的管理，应建立义务教育县级管理为主的管理体制。实行义务教育县级管理为主的管理体制，有利于教育的人权、事权、财权的统一。推行全免义务教育作为党中央、国务院的一项重大决策，将使全国的青年一代直接收益，同时也有利于推动我国教育事业的发展。“以县为主”的管理体制对于保障农村中小学教师工资发放和学校的正常运转，促进义务教育的均衡发展具有重大而深远的意义。各地区的县级人民政府对农村义务教育负有直接领导和管理责任；乡镇级政府负有支持、指导和监督责任；村民自治组织负有支持和监督责任。这种管理体制适应了中国实际的需要，可以较好的加强对义务教育的管理，促进全免义务教育工作的顺利进行，推动教育事业的发展。
2．建立义务教育管理监督机制
国家的义教全免政策要得到确实的落实，还必须建立义务教育管理监督机制，加强对义务教育的监督管理。义务教育管理监督机制必须以县级或县级以上的监督机构为主，乡镇级和村级监督机构为辅，做到管理职能与监督职能两分离，加大对义务教育管理的监督力度，有效地推动全免义务教育工作，促进教育事业的发展。
3．建立义务教育经费保障机制
国家推行义教全免政策，目的是为了推动我国教育事业的发展，提高全民族的整体素质。但目前存在的最大的困难在于义务教育经费不足的问题。因此，为了能够有力地促进义务教育的全面发展，有效地推进义教全免工作，必须建立科学合理的义务教育经费保障机制。
（1）实行有效的经费筹措机制
实行有效的经费筹措机制，是对义务教育最有力的保障。国家明文规定：西部地区义务教育经费由中央与地方分项目、按比例承担，中央承担80%、地方承担20%。校舍维修费用由中央与地方共同承担，各占50%。学生住宿费以及家庭困难学生的生活补助全部由地方承担。对于中央拨给的经费部分可以得到很好的保障。最关键的是地方所承担的那部分经费如何进行筹措。比较好的措施可以为：由省级统筹，地方各级政府分项目、按比例承担。省级政府承担15%，县级政府承担5%。校舍维修费用省级承担30%，县级承担20%。学生住宿费以及家庭困难学生的生活补助省级承担50%，县级承担50%。通过建立有效的义务教育经费筹措机制，可以使义务教育经费得到有力的保障，推动教育事业的发展。
（2）务教育经费专门管理机制
对于义务教育经费的管理，必须由专门的管理机构进行管理。建议可以由省级财政部门统一领导，由县级财政部门统一收集、统一管理，并建立科学的收集和拨放程序。做到管理有章可循，再定期、定量发放到用户单位。防止和杜绝教育经费被截留、挪用等现象的发生。
（3）建立义务教育经费使用监督机制
2005年12月，国务院印发了《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，召开了全国农村义务教育经费保障机制改革工作会议，对建立农村义务教育经费保障新机制进行了全面部署。农村义务教育经费保障机制得到了进一步的健全，但在义务教育经费使用监督机制方面仍是空白，义务教育经费被截留、挪用等现象时有发生。因此建立科学有效的义务教育经费专门管理机制势在必行。有效地监督、检查、控制各用户单位义务教育经费使用情况。及时发现问题，并以予校正。确保义务教育经费用到实处。
4. 加强义务教育基础设施建设
义务教育基础设施准备不足，是当前国家面临的农村三大基础设施（农业基础设施、农村公共产品设施）准备不足问题之一。部分地区危房现象严重，有的偏远山区连最基本的教室都没有，只能临时找间破庙或找个山洞充当教室进行教学。在西部较贫困的省份如贵州、甘肃、宁夏等地区，尤其是在那些偏远的少数民族聚集区，这种现象还有相当数量存在。至于远程教育设施、网络化与数字化教育设施以及多媒体等基础教育设施几乎是空白。义务教育基础设施问题的解决已迫在眉睫。自2006年开始，国家已作出规定，校舍维修等基础设施建设资金由中央与地方共同承担，即各承担50%。因此，各地区应抓住机遇，加快义务教育基础设施建设的步伐，争取早日、全面地推行全免义务教育。
5. 加强义务教育师资力量
师资力量薄弱问题也是推行全免义务教育遇到的一个核心问题。目前，普遍存在农村教师缺编、教师队伍结构不合理、教师素质偏低的现象。优秀教师都涌向城市，农村教师严重缺乏，不少地方只能靠聘请代课教师临时充编。这些代课教师都没有接受过正规、系统的教育教学知识和培训，不但能力差，而且素质低。全国人大代表孙淑君介绍，她曾看到一所农村学校的英语老师，仅在一个培训班培训了两个月就开始教四年至六年级的英语课，这样的“英语”只有这个班的学生能听懂。因此，解决农村义务教育教师缺编、结构不合理、教师素质低的问题已迫在眉睫。建议采取如下措施：（1）建立农村教师岗前培训机制和定期培训机制，不断提高教师的能力和素质；（2）建立义务教育师资力量保障机制，保障农村地区教师队伍的稳定和结构的合理；（3）建立科学合理的竞争机制，促进教学人员的合理流动；（4）建立科学合理的教师综合评估机制，综合评估教师的能力与素质。
西部地区义务教育的发展在于西部地区教育资源的合理整合与应用。在于正确地对待和科学地处理所面临的各种问题。推行义教全免是国家的一项重大决策，西部地区责任重大，压力也不小。面对各种问题应该冷静观察、沉着应对、科学处理，才能有力地推进义教全免工作，促进青年一代的健康成长，推动我国教育事业的不断向前发展。
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