“乡财县管”改革中乡镇政府激励问题分析
摘要：为适应市场经济条件下乡镇政府职能转变的需要，按照巩固农村税费改革成果、建立公共财政体制的要求，改革乡镇财政管理方式，实行“乡财县管乡用”。这一改革为缓解乡镇财政困难，遏制乡镇债务等取得了很好的效果，但在改革实施过程中也存在不少的问题，其中最重要的问题是这一改革对乡镇政府激励不足。
关键词：“乡财县管”改革；乡镇政府；激励
实行“乡财县管”改革工作，是为推动建立公共财政体制框架，加强财政资金调度能力和政府宏观调控能力，规范乡镇收支，防范和化解乡镇财政债务、巩固农村税费改革成果的一种财政管理方式改革。此次改革对乡镇政府的效应如何呢？笔者在实地调查湖南省两试点乡镇——A镇与B镇的“乡财县管”改革过程中发现，乡财县管制度实施的总体效果不错，但也存在不少的问题，而对乡镇政府激励不足就是其中最重要的问题之一。
一、“乡财县管”改革中乡镇政府激励不足的表现
与以往乡镇财政管理方式相比，“乡财县管”有利于进一步规范收入征管，挖掘收入潜力；有利于进一步加强支出管理，确保工资发放；有利于堵塞乡镇漏洞，从源头上防止乡镇干部的腐败；有利于遏制乡镇政府债务，缓解财政困难等优点。但在运行过程中对乡镇政府激励不足的问题也是很明显的。
（一）乡镇政府依然大量举债，化解债务的能力不明显
乡财县管改革要求乡镇财政建立债权债务台账，并对乡镇债务制定初步偿还计划，对乡镇债权限期清收，严格控制新增债务，所有债权债务实行归口管理、集中反映，从而使得每一笔债权债务的产生、审核、执行、终结全过程置于财政的全程监控管理之中。但乡财县管制度实施后，乡镇政府依然大量举债，化解债务的能力不明显。例如，B镇落实农村综合改革以来，乡镇干部由455个，精减到258个，减少197个。而这大批分流人员的安置让本已困难重重的乡镇财政更是雪上加霜。该镇给财政分流人员买养老保险、医疗保险和住房公积金，一年要花80万；工龄在30年以下的，生活费150元/月，工龄在30年以上的，发原来工资的60%，这样一年要花生活费60万；以前欠发的工资、财政集资款等，共计623万，分5年还清，每年要花将近120万。因而光安置财政分流人员一项，镇里实际上每年就要花260万。而上级财政对乡镇机构和人员改革的补助，相对支出的实际需要而言，非常不够；同时乡镇干部又面临着维护农村基层社会稳定以及政绩考核的双重压力，于是只有通过举债来完成上级交代的任务了。
而在化解历史债务方面，乡镇政府的能力也很不明显。如A镇实施乡财县管制度后，虽然没有什么新增债务，但债务总规模也没有减少。如B镇，虽然2006年以举新债还旧债化解债务25万元，本年偿还历史债务170多万元，举新债145万元，减债25万元。也就是说，即使B镇实施乡财县管制度后，债务规模有所减少，但实际上是靠举新债还旧债来完成上级交代的任务，并不是通过发展乡镇经济这种“开源”的方式。
（二）“收支两条线”规定没有落到实处，尤其是预算外资金
“乡财县管”要求国税、地税部门征收的各项税款由税务部门直接上缴县国库；乡镇行政事业性收费、其他预算外收入、上级补助收入全额汇入“基本结算专户”；非税收入票据的领销和使用，实行“网上申报、购前审批、存量控制、限量发放、规范填开、及时录入、对号核销”的管理方法；支出则实行国库集中支付，最终实现“收支两条线”。但笔者在调查中发现，乡镇政府很多时候都没有严格遵守财政“收支两条线”的规定。如B镇，财政所长就谈到，“乡财县管”改革后，镇里向区财政提出用款计划申请，有时因为繁杂的程序，乡镇对站、办、所的资金拨付一时难以到位，而这往往成为乡镇政府及其部门不严格遵守“收支两条线”规定的借口。“收支两条线”在现实中乡镇政府及其部门很难落实，尤其是预算外资金部分收支经常同时发生。
（三）乡镇公共服务缺位进一步加剧
“乡财县管”改革后，乡镇公共服务缺位进一步加剧。如笔者所调查的B镇，于2006年3月搞农田水利和植树造林，按规定有2000亩的治理片。至于怎么植树造林，县里要求他们搞“一事一议”。但是“一事一议”只适用于本村的建设，如果用一个村的“一事一议”来搞植树造林，几个村共享显然不合理。于是该镇动员几个村的劳力一起完成。但是，买树苗的资金又得不到解决。植树造林要求人均5-7棵树，该镇大概4万人，就要20万棵树苗，以一棵一元钱计算至少也得花十多万元买树苗。由于资金没有着落，此事最后就不了了之了。该镇负责人说，为了办公益事业向上面打报告要钱是件很难办的事情，而且马上就怀疑你的工作能力，乡镇干部也就不愿意再做这种吃力不讨好的事情了。
二、“乡财县管”改革中乡镇政府激励不足的原因
期望理论认为人们在预期他们的行动将会有助于达到某个目标时，才会被激励起来去做某些事情以达到目标；并认为一个人所受激励的程度等于他对某一成果的偏好程度和他认为将会达到其目标的概率之乘积。下文运用期望理论分析“乡财县管”改革中乡镇政府激励不足的原因。
（一）繁杂的审批报账程序使乡镇降低了对改革效果的预期值
乡财县管制度实施后，大大提高了财务运行成本，也降低了乡镇政府对改革效果的预期值。例如，A镇规定：所有非工资性支出均实行乡镇负责人一支笔制度。2000元以下的支出由乡镇长直接审批后入账（报账时有经办人、审核人、乡镇长签批），2000元以上的支出由乡镇长和乡镇党委书记=协商后审批入账（报账时有经办人、审核人、乡镇长签批和党委书记会签），5000元以上的支出经乡镇理财小组研究后方可审批（报账时有经办人、审核人、乡镇长签批，党委书记、纪委书记会签）而B镇的要求则更加严格，文件规定1000元以下的支出就要由分管财贸的负责人审批（报账时有经办人、审核人、财政所长、联审会签小组人员、分管财贸的负责人签字）。因而，现在乡镇每办理一次资金，传递手续繁杂、传递程序多，运行成本高，使得改革所要得到的预期效果大打折扣。
（二）不能根本上解决乡镇财权与事权不统一的矛盾使得乡镇推行改革的动机不足
取消农业税在进一步减轻农民负担的同时，也意味着基层财政收入进一步枯竭。而“乡财县管”改革仅仅是县乡两级财政管理权限的改革，县乡两级的总财力并没有增加，通过加强对乡级财政支出的管理，能够相对减少行政成本和资金浪费，但如果没有转移支付等配套措施，“乡财县管”并不能从根本上缓解县乡财政困难。与此同时，乡镇政府面临着沉重的支出责任。
（三）失去财政自主权使乡镇为农民服务的积极性大大降低
“乡财县管”改革实行乡镇财政资金所有权、使用权与管理权、监督权相分离，由县财政对乡镇财政资金活动进行全程管理和监督，规范乡镇财政收支行为。但从乡镇的权力来看，是乡级政府财权的削弱和上划，而且对资金使用审批权的上收不仅是审批权的明显转移，也是资金所有权和使用权的隐性转移，因此在加强对乡级政府行为监督的同时，也使乡级政府基本丧失了为辖区内居民自主提供公共产品和服务的能力。再从服务的效率和意识来看，“小规模的农村公共产品点多面广，过去主要靠乡镇政府及村委会供给，而现在难以纳入县级以上政府的视野”。而乡镇在“乡财县管”后，失去财政主动权，为农民服务的积极性已大大降低。
三、提高“乡财县管”改革对乡镇政府的激励力对策
解决“乡财县管”改革过程中乡镇政府激励不足这一问题，需要从提高乡镇对“乡财县管”改革效果的偏好程度和期望概率两方面入手。
（一）进一步调整与完善县乡财政体制，确保乡镇财权与事权统一
“三农问题”、县乡财政困难问题和政府体制（特别是省以下体制）问题的相互交织，是当前地方财政局面复杂性的突出表现。面对当前社会深刻结构转型从县乡财政困难角度反映出的难题，必须着眼于省以下财政体制和政府体制全局来求解。因此，乡镇财政解困，应从调整与完善县乡财政体制入手，确保乡镇财权与事权统一。在原则上，要坚持“财权与事权统一；因地制宜，分类管理；利益共享、风险共担；有利于调动乡镇积极性；确保乡镇机构正常运转和政权稳定”。在模式选择上，对经济比较发达的乡镇可实行“分成型”财政体制；对其他乡镇可实行“包干型”财政体制。
（二）建立规范的县乡政府间财政转移支付制度，逐步实现县域内公共服务均等化
“乡财县管”改革使得乡镇财权上收、县级财政更加集中，也就提高了县级政府实现县域内公共服务均等化的能力。为了缩小县域内各乡镇之间公共服务的差距，应该建立规范的县、乡政府间财政转移支付制度。在目标选择方面，应优先选择纵向平衡和均等化两个最重要的目标，以解决乡镇财政收支缺口，平衡各乡镇之间差异，确保不同收入水平的人都能享受到基本的公共服务。在转移支付结构方面，以一般性转移支付作为县乡之间转移支付的重点，充分发挥县级财政的宏观调控功能，对各乡镇的可支配财力予以适当的调节，保证各乡镇政府正常运转和具备大体一致的社会服务功能；同时，以专向转移支付和特殊转移支付作为中央与省调控县乡社会发展、解决特殊情况的工具。
（三）树立和落实“公共财政”理念，突显乡镇财政的服务职能
“乡财县管”改革是公共财政体制改革向乡镇的延伸。而公共财政的一个重要特征就是以满足公共需要为主要目标和工作重心，以提供公共产品和服务为基本方式。因此，乡镇要树立和落实“公共财政”理念，突显乡镇财政的服务职能。“乡财县管”改革后，应该强化核算意识、理财意识、为农民服务的责任意识，特别是要提供一些点小面广、没有纳入县级财政统筹范围而当地农民又特别需要的公共产品。为了推动和深化“乡财县管”改革，可对乡镇推行“乡财县管”改革建立多种激励与约束方式，激励方式如设立各种专项奖金、补助等，约束方式如给予处罚、扣减一般性转移支付等。
（四）健全信息网络环境，提高财务运行效率
“乡财县管”改革实质上是实行“会计集中核算+国库集中支付”的财政管理信息化模式。因而，要健全信息网络环境、提高财务运行效率，从操作与技术层面保证乡财县管制度实施效果。首先，要加强会计集中核算与国库集中支付相关知识与技能的培训力度，提高各级人员素质。其次，要进一步做好“乡财县管”系统软件开发及实施工作。要逐步建立县级国库集中支付系统与其他核心业务系统的接口标准并开发相应程序。要建立健全基础信息数据库，方便信息的自由扩充。要保证县财政会计核算中心与乡镇联网，实现资金的网上申请、网上审核和网上拨付。最后，可考虑预先铺底，简化流程。为了不影响乡镇用钱，可根据乡镇规模和距离县城远近程度，提供一定数额的铺底资金。同时可简化流程，提高实行财务集体会审的支出数额标准，并减少原始凭证传递和财政结算员往返县城的次数。
参考文献：
1、夏杰长,陈雷.“乡财县管”改革的社会学分析[J].经济研究参考,2005(77).
2、杨文士,张雁.管理学原理[M].中国人民大学出版社,1994.
3、杨之刚,张斌.中国基层财政体制改革中的政府级次问题[J].财贸经济,2006(3).
4、吕连生.安徽省“乡财县管”改革的研究[J].经济研究参考,2005(60).
