浅论近代职业教育立法的当代启示
［论文关键词］职业教育立法 法制运行 发展环境
［论文摘要］随着新经济成分的急剧增长和政治、思想观念、教育体制等的变化，我国近代职业教育立法登上了历史舞台并很快得到了发展，建立了具有完备体系和合理层次的职业教育法律法规，并在立法过程中形成了日益民主化和专业化的显著特点。它对于当代的启示，除了应抓住经济结构变迁对立法产生旺盛需求的机遇而大力发展外，更应从法制运行和社会运行的整体上去认识立法，维持立法与实施的协调发展，改善立法的发展环境。
一、近代职业教育立法的产生与发展
职业教育制度从西方引进我国并得到较大发展，由此形成了对职业教育制度规范管理的客观需要，这是近代职业教育立法在我国产生的基础。在洋务派、维新派的努力下，近代职业教育制度在我国逐步建立和发展，社会对近代职业教育法制的客观需要便通过洋务派、维新派等阶层的利益表现出来，并外化为这些阶层的法律意识和法律需要，且在他们的实业教育思想中体现出来。它表达了对以法律规范来管理职业教育制度的呼唤，体现了对国家通过法律规范干预职业教育实践的期待心理。当洋务派和维新派拥有了执掌国家权力、创制法律规范的机会后，他们就会把这种“体现自己利益和意志的法律意识和要求，上升为国家的意志和法律”①，也就是通过立法活动，将抽象的法律动机转化、定型为具体的法律规范。近代职业教育立法的产生，就是以近代社会的经济结构为中介、最终由近代社会的生产力状况所决定，在各种因素的相互制约、影响和作用中，人们有目的地、自觉地发展近代职业教育制度的过程和结果。1902年壬寅学制中相关条文作为近代职业教育立法的最早成果，就是以法律规范的形式来“表明和记载经济关系的要求”②，体现了近代职业教育立法产生的必然性。此后又和法的实施相辅相成，构成了分别运行而又融合在一起的循环往复的过程。立法的成果通过实施转变为具体的社会关系，丰富多彩的社会关系又会产生新的法律需求，法律需求又推动下一轮立法活动的开始。我国近代职业教育立法正是这样一个发展过程，以1902～1904年壬寅•癸卯学制、1912～1913年壬子•癸丑学制、1922年壬戌学制、20世纪30年代初学制为代表分为若干阶段。
二、近代职业教育立法的成就
立法成就表现在职业教育法律规范体系的成熟。
（一）规范体系比较完备
癸卯学制中的职业教育立法形成了以七份专门法律文件和五份通用法律文件为主体的庞大体系，内容涵盖了职业教育法制和实践的方方面面。民国肇始，以《实业学校令》和《实业学校规程》为核心的职业教育法律规范体系，不仅在精神上得以彻底涤新，在形式上也更符合近代立法的要求。1922年的新学制融各级各类学校的原则性法律规范于一体，在内容上比此前的规范有很大的发展。1931年以来逐渐形成了以《职业学校法》《职业学校规程》《职业补习学校规程》等为主体的规范体系，不仅法规的内容更加精细明确，法规的体系也更完备严密，体现出政府全力主导、加速推进职业教育立法的精神。总之，在职业教育立法发展的各个阶段，形成的法律规范体系在纵向递进发展的过程中日益完备。
（二）规范体系有较合理的层次
以1904年癸卯学制时期的职业教育法律规范为范本，其第一层次是作为学制总纲的《学务纲要》，宏观规定了职业教育的宗旨、手段、途径、方式等。第二层次是作为通用规范的《奏定各学堂管理通则》《奏定各学堂考试章程》《奏定各学堂奖励章程》《奏定任用教员章程》等，其中既有面向所有类别教育的通行规范，也有针对职业教育的具体规范。第三层次是有关职业教育整体的规范——《实业学堂通则》。它对于职业教育整体的设学要旨、入学资序和学堂职务等作出规定。第四层次是具体到各类职业教育机构的法律规范，包括具体针对初、中、高等农、工、商实业学堂，艺徒学堂，实业补习普通学堂，实业教员讲习所等各学堂的单独章程。它们是具体的操作指南，构成职业教育法律规范的主体。还有针对一时、一事、一地具体事宜而来的谕旨、经批准有效的奏章、上疏及相关部门的法律文件等，构成了职业教育法律规范的最低层次。
三、近代职业教育立法过程的特点
近代职业教育立法延续于我国政治、经济、文化和意识形态等各领域发生急剧动荡的历史时期，加上其自身具有的独立性和特殊性，其发展过程也错综复杂、跌宕起伏。但从总体上看，职业教育立法活动呈现出渐趋民主化的特点。1902年壬寅学制的创制是以管学大臣张百熙为核心，由其门人、属吏拟稿，并吸收京师俊彦的意见而成。张之洞主持拟定1904年癸卯学制时，从更多的渠道吸取营养，既对日本学制认真借鉴，又结合本国实际大胆创新，期刊、函电、讨论、演讲都成为影响立法的手段。民国成立后，民主共和精神深入人心。首任教育总长蔡元培通过成立学制起草委员会，开创了民国教育立法的新局面，并将部拟法规草案公布于众，广泛征求意见。其后，教育部又呈请筹开全国临时教育会议，“凡学校系统、规程及一切亟应法定事项，均俟开会议决”③，从而使1912～1913年的壬子•癸丑学制成为我国教育史上第一次采用现代合议制的民主形式创制的产物。而1922年新学制的酝酿、创制过程中民主精神也得到了更多、更完整的体现。最突出的是教育团体尤其是全国教育会联合会的引导和主持，集中了全国教育界关于学制的主要观点，更使教育立法过程充满了民主色彩。南京国民政府成立后，民主合议制成为立法的稳定合法形式。如1928年《学校系统表》是通过全国教育会议议定，而1932年《职业学校法》的出台，更是采用了法定的现代民主立法形式。
立法过程日益专业化是另一特点。1902年壬寅学制的主要拟定者、张百熙的门人沈小沂，还难称为专家。而1904年癸卯学制的几位主要拟定者都既从事教育、还亲身出国考察并翻译日本教育法规，是当时国内对教育法制了解最多的专家。南京临时政府时期，教育部成立的学制起草委员会也多以教育专家为成员，议决学制的1912年全国临时教育会议，除教育部及各省教育行政官员外，主要由教育专家组成，被蔡元培称为“中华民国成立以后第一次中央教育会议”。到拟定1922年新学制时，主导立法活动的全国教育会联合会分工更细、专业化程度更高，大多分为若干小组进行专门的研究和讨论、审查，议案也根据所关涉的教育类别而作分类。如在完成学制草案的第七次大会上，各省所提交的学制系统草案，几乎都设有初等、中等、高等、职业、师范等类专目，而大会也相应设立了各专门小组进行研究和审查，使教育立法进一步专业化。南京国民政府时期为了制定出合理而有效的学制，不仅召开两次全国教育会议、汇集专家研究，还特别于1931年4月成立了职业教育设计委员会。其规程第一条规定了其设立宗旨，“教育部为推广职业教育、拟定各种实施职业教育办法，（特）设职业教育设计委员会” ④。事实证明，很多具体的职业教育法规或实施细则等都出于这个委员会，这表明职业教育立法进一步专业化。
四、近代职业教育立法对当代的启示
近代职业教育立法是今天职业教育立法发展的前提，二者不仅在历史上前后相承，在内涵上也多有相通，对今天仍有重要的影响和启示。近代职业教育立法在发展过程中留下的成功经验，在于抓住新经济成分急剧增长的历史机遇，借助政治、思想文化及教育体制领域发生的有利变化，选择了明智的法律移植的发展道路，使职业教育立法在规范体系的构建上取得较大的成绩，更可贵的是其留下了关于立法如何与法制运行、社会运行协调发展的教训，这在今天尤其值得我们认真思索和借鉴。
（一）立法与法制运行的协调
在近代职业教育法制的运行过程中，立法环节日益完善并由此建立了相对完备的法律规范体系，可在实施环节，却由于人们对职业教育法律规范的态度和观念产生严重分歧，负责实施职业教育法律法规的机构、人员严重分化乃至上下相隔而推行无力。今天的职业教育法制运行有了很大的进步，但在完善社会主义市场经济体制，加强与市场需求、劳动就业的紧密结合，满足人民需要，建立中国特色的现代职业教育体系等方面，还有很大的发展空间。就法制运行的立法环节来说，首先应完善法规体系。《职业教育法》将职业培训纳入调整范围，与职业学校教育并列，但在更低阶位的法规、规章中，关于职业培训的条款几乎没有，对此亟应大力加强。其次应理顺法规层次。今天的职业教育法制以《职业教育法》为核心，辅以数目繁多的规定、办法、意见、通知、计划、决定等，但在法律和低阶位的文件之间缺乏中间环节，各类学校的共通问题往往有几份文件各自规定，既繁琐也易矛盾。
就立法与实施的协调而言，近代职业教育立法的借鉴意义更大。近代教育法制整体上原本就实施困难，但各地对普通中、高等教育相对比较重视，1931年还以法规确定了把地方官员发展义务教育、社会教育的成绩纳入考成 ⑤。但当时的职业教育立法缺乏实施的保障，对实施过程缺少监管，对实施的结果也没有可行的赏罚措施，留下许多教训。今天职业教育立法的实施有了更为稳固的基础，1996年的《职业教育法》从“穷国办大教育”的角度，在第6、20、21条分别规定了各级政府、企业及社会力量兴办职业教育的责任，并设“职业教育的保障条件”专章对经费和师资问题进行规范。但尽管有《职业教育法》及2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》等法律、政策的支持，但在具体政策方面，仍把职业教育看做是“次等教育”“脆弱教育”“淘汰教育”。《职业教育法》关于政府责任和保障条件的规定很难落实，导致对职业教育的投入不足，办学条件相对落后。要改变实施不力的现状，最重要的是要严格依法办事。各地应在国务院教育行政部门的统筹下，严格按照《职业教育法》和国务院的有关决定，对职业教育的经费、管理等切实负起责任。
（二）立法与社会运行的协调
中国近代职业教育立法的发展离不开近代中国社会的客观发展环境，这涉及政治、经济、思想观念、教育体制等因素。今天我们有必要也有能力改善职业教育立法的发展环境，创造更好的外部条件，实现立法与社会运行的协调发展。
1.要真正重视职业教育，大力宣传职业教育立法。2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》中明确指出，要落实科学发展观，把发展职业教育作为经济发展的重要基础和教育工作的战略重点，规定“各级人民政府要加强对职业教育发展规划、资源配置、条件保障、政策措施的统筹管理，为职业教育提供强有力的公共服务和良好的发展环境”，这是对《职业教育法》有关政府责任规范的继续发展。同时还加强考核，规定“把职业教育工作纳入目标管理，作为对主要领导干部进行政绩考核的重要指标，并接受人大、政协的检查和指导”。我们要借时代的东风，大力宣传，营造一个有利于职业教育立法的政治环境。
2.要坚持以经济建设为中心不动摇，为职业教育立法的发展提供优越的条件。职业教育的发展既能促进社会经济进步，又必须基于经济对它提出的客观要求。单靠法制或命令，不足以真正解决职业教育的发展问题，这是近代职业教育发展的教训。我们只有保持经济的健康、协调、可持续发展，才能保持对职业人才的旺盛需求。同时职业教育也必须面向社会经济领域，面对经济增长方式的转变、城市化的推进、劳动力转移等现实问题。只有实现职业教育与经济发展的良性循环，职业教育立法才能健康发展。同时，也只有经济发展，“加大对职业教育的支持力度，增加公共财政对职业教育的投入”才不是空话，职业教育立法关于经费、投资保障的规定也才能真正落实。
3.要改变不利于职业教育立法的思想观念。近代以来，对于职业教育的偏见源于传统观念，之后又被立法、政策的导向所加强，一直延续至今。“三重三轻”（重普教、轻职教；重学历教育、轻技能教育；重引进人才、轻本地人才）现象普遍存在；社会上的价值取向还没有实现从“学历社会”向“职业资格社会”的转变；个人择业观念和国家需要、市场需求之间仍有很大矛盾，年轻人不愿意选择淘汰机制下的职业教育，职业教育的“出口旺”改变不了“进口冷”。以上思想观念的延续越久，危害越大，有造成职业教育制度“空心化”的趋势，这是职业教育立法健康发展亟须解决的问题。
4.要理顺职业教育管理体制。近代职业教育管理体制比较混乱，为立法的发展制造了困难。1996年《职业教育法》规定“国务院教育行政部门负责职业教育工作的统筹规划、综合协调、宏观管理。国务院教育行政部门、劳动行政部门和其他有关部门在国务院规定的职责范围内，分别负责有关的职业教育工作。县级以上地方各级人民政府应当加强对本行政区域内职业教育工作的领导、统筹协调和督导评估”。这里确立了统筹规划、分工协作的管理体制，但仍存在统筹协调与部门分割的矛盾。职业教育分属教育和劳动等部门，这种离散体制难免造成各自为政、互不衔接、资源难以共享、整体结构失衡、政策不一致等体制性障碍。因此，我们仍要积极推进体制改革与创新，增强职业教育发展的活力。
总之，近代在完善职业教育立法方面所取得的经验，以及立法与实施环节不协调所留下的教训，都应在今天的职业教育立法中得到重视。而近代职业教育立法和发展环境之间的辩证关系，也启发我们应尽量利用好时代赋予的机遇，尽快改善职业教育立法的发展环境。
［注释］
①孙国华.法理学［M］.北京：中国人民大学出版社，1999：241.
②马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集（第4卷）［M］.北京：人民出版社，1995：121.
③琚鑫圭.中国近代教育史资料汇编•学制演变［Z］.上海：上海教育出版社，1991：637.
④第一次中国教育年鉴（乙编）［Z］.上海：开明书店，1934：13.
⑤县长市长办理教育行政暂行考成规程［A］.宋恩荣.中华民国教育法规选编（1912-1949）［Z］.南京：江苏教育出版社，1990：124.
