试论从国外职业教育立法看我国职业教育法制化建设
论文关键字:职业教育立法 国外 措施
论文摘 要:我国《职业教育法》实施已有十四年之久,自其颁布实施之日起,对我国职业教育的发展起到了很大的促进和保障作用,是我国职业教育发展史上的重要里程碑。但随着社会的发展和进步,我国《职业教育法》在很多方面已经不能在适应职业教育发展的需要,出现了许多的弊端。本文考察了国外职业教育立法的概况,分析了其在职业教育立法上的特点,试图从中吸取适合我国职业教育发展的经验和措施,完善我国职业教育的法制化建设。
《中华人民共和国职业教育法》(以下简称《职业教育法》)于1996年5月15日第八届全国人大常务委员会第十九次会议通过 ,并于1996年9月1日起施行。《职业教育法》的颁布和实施促进了职业教育的改革和发展,把我国的职业教育纳入了法制化建设的道路上。学海网(www.xuehai.net)随着社会的发展,职业教育发生了很大的变化,产生了许多新事物和新情况,而有关的职业教育立法在这方面却有所缺位,因此建立健全的职业教育法律体系对我国职业教育的发展具有重要的现实意义。了解国外职业教育相关立法对我国职业教育的法制化建设无疑具有重要的借鉴意义。
一 国外职业教育立法概况
美国
据不完全统计,美国迄今为止颁布的职业教育法已经超过154个。回顾美国职业教育发展史,联邦立法一直是影响美国职业教育发展走向和成效的重要因素。自1862年美国颁布了具有里程碑意义的《莫雷尔法案》,该法确定了联邦政府通过资金资助职业教育的历史,对以后美国职业教育的稳步发展起了重要的奠基作用。1917年颁布《史密斯—休斯法》,规定由联邦政府向各州提供拨款支持职业教育,并确立了美国的双元教育体系,使普通教育与职业教育开始分流,标志着美国的职业教育体系开始形成。1963年颁布《职业教育法案》,进一步扩大对职业教育的经费支持。1984年的《卡尔?q伯金斯职业教育法案》,促使各州的职业教育项目面向所有的人,从而开启了全民职业教育之路。1994年颁布的《从学校到工作机会法案》,促使各州和社区建立从学校到工作的过渡体制,实现“三个整合”,从而为年轻人寻找第一份工作和继续接受教育做好准备。2006年过会又通过《卡尔?q伯金斯生涯和技术教育改进法案》,用“生涯和技术教育”取代“职业和技术教育”,使职业教育着眼于个体生涯的终身发展,体现了终身教育的理念。
德国
德国是现代职业教育发展最早的国家之一,早在1182年颁布的《科隆车工章程》就确立师徒制职业培训雏形。1869年颁布的《企业章程》明确规定职业培训的权利与义务。1889年颁布的《工业法典》规定企业学徒培训必须与职业教育联系起来。1969年颁布的《联邦职业教育法》是职业教育的基本大法,它规定了职前和职后培训的目的,职业训练内容、方法、期限以及培训企业与受培训者的关系和双方的权利义务、培训机构和人员的资格、实施培训的监督和考试等。之后又出台了与其相配套的《企业基本法》、《培训员资格条例》、《青年劳动保护法》、《职业教育促进法》等。2005年德国政府又通过了《职业教育改革法》,开始了德国新一轮的职业教育改革,针对1996年的《联邦职业教育法》采取了一下改革措施:跨地区的校企合作改革、企业现代化的改革、双元制培训的国际化和一体化改革等。
韩国
韩国职业教育的发展同我国一样,起步较晚。直到20世纪六七十年代,韩国职业教育立法才进入到一个新的发展阶段。1963年颁布的《产业教育振兴法》,强调要改革中等教育结构,加强职业教育,并规定政府、地方自治团体和学校为振兴职业教育进行支援等等;1965年韩国又制定《职业训练法》,大力发展职业培训;1969年制定《科学教育振兴法》,规定各级政府要对职业教育进行投资;1973年又颁布《国家技术资格法》,规定各种技术人员和技能人员要具备国家统一的技术技能标准,通过国家考核,对合格者给予相应的经济和社会待遇;1974年,为了解决企业熟练工人不足的问题,韩国制定了《职业训练特别措施法》;1976年又公布并实施《职业训练基本法》,规定凡雇佣了300名以上职工的企业主,有义务对企业内10%的职工进行企业内训练;1981年,韩国通过《职业培训法》,规定凡拥有200名以上职工的企业必须设职业训练班,企业若不履行这一义务,将被课以沉重的负担,并提高纳税额;2001年3月韩国颁布了《终身学习法》,把职业教育与培训结合起来,构建更完善的职业教育与培训管理体系。
二 国外职业教育立法的特点
(一)重视立法,通过健全的职业教育法律体系促进职业教育的发展
随着职业教育的发展,各国职业教育立法也逐步完善,建立了健全的职业教育法律体系。就拿德国来说,从法律结构看,横向结构内容丰富,覆盖职业教育的方方面面,如有关企业的职业教育法《企业基本法》;保护青少年的职业教育法《青少年劳动保护法》及有关实训教师的任职资格的法律《实训教师资格条例》,其他有关职业培训、考试与监督等相关的法律法规。纵向结构层次分明,等级有序,实施的配套体系完备,如有关职业教育的基本法律《联邦职业教育法》、《职业教育促进法》和《手工业条例》,此外还有各部门、行业、地方也相继出台了相关的条例或实施办法等低位阶的法律法规。
(二)注重法律的针对性和可操作性
法律作为社会运动和发展的最重要的稳定和平衡工具,必须在一定时期和一定条件下保持相对稳定性,避免灵活性。但法律作为调整社会关系的行为规范,必须以社会为基础法律反应并调整现实社会是法律的应有之义,所以法律还必须随着社会的发展而发展,发挥其时效性。以上各国都十分注重法律调整的现实需要极其针对性,注重在实践中不断修改和完善职业教育法。如美国,1963年制定了《职业教育法》,在1968年和1976年又分别制定了《1968年职业教育法修正案》和《1976年职业教育法修正案》。美国每一部职业教育法的颁布都是在一定的现实要求下,以解决一定的社会问题为目的,所以每次立法都极具针对性,对完善立法和维护法律的实效性、权威性具有重要意义。
国外不仅注重立法的针对性,也非常注意立法的可操作性。如德国2005年的《联邦职业教育法》既有原则性的规定,如职业教育的目标和概念等,当然更多的是具体性规定和措施,如有关职业教育的学习地点,职业教育考试的内容以及有关职业教育关系档案的建立管理登记等等,具有很强的可操作性。
(三)建立完备的执法监督制度,使依法治教落到实处
徒法不足以自行,有了完善的法律法规还远远不够,更重要的是使制定完好的法律落到实处,这就需要完备的执法监督体制。国外职业教育的执法监督体制主要体现在对违法者课以对其不利的职业教育法律后果,同时还有立法监督、司法监督、行政监督和社会监督等监督机制,使职业教育真正构成了有法可依、有法必依、违法必究的法制体系,有效地促进了职业教育健康有序的发展。
(四)通过立法明确对职业教育的资金投入
政府的资金投入是职业教育发展的驱动器和推动力,各国通过立法明确对职业教育的资金投入。如美国自1917年的《史密斯—休斯法案》第一次以立法的形式为中等教育程度的职业教育提供牢固的财政补助打下了基础;1936年美国国会又通过了《乔治—迪恩法案》,在这法案中增加了联邦资助的金额,并扩大了资助范围。德国联邦《基本法》也明确规定国民生产总值的1.1%、工资总收入的2.5%用于职业教育,在战后经济困难时期也是如此,并要有议会审定监督。在韩国的职业教育立法中,如《产业教育振兴法》中专设一章,对职业教育的经费来源进行了具体规定。 学海网(www.xuehai.net) 三 我国职业教育法制化建设的构想
建立健全的职业教育法律体系
在法律的纵向结构上构建等级有序、层次分明的职业教育法律体系
首先,修改现行《职业教育法》,作为职业教育基本法的《职业教育法》应体现其根本指导作用,对职业教育发展中遇到的长期问题应有所反应。因此应在《职业教育法》建立普教与职教的有效沟通衔接机制,充实高等职业教育的立法,还应使民办职教与公办职教的平等发展落到实处。
其次,由国务院就职教发展的重大问题制定职业教育行政法规,取代现行的由国家教委、国家经贸委和劳动部制定的《关于实施<职业教育法>,加快发展职业教育的若干意见》。
最后,由各省结合本地实际情况和职业教育发展的具体情况,由地方人大及其常委会制定地方性法规,使《职业教育法》和职业教育行政法规的规定能得到细化和具体化,增强其可操作性,以便其真正落到实处。
在法律的横向结构上构建内涵丰富、覆盖职业教育方方面面的职业教育法律体系
在《职业教育法》的指导下由各部门、各行业制定涉及职业教育的各种单项法或实施条例,如有关职业教育师资培养条例、职业技能认定标准、职业鉴定部门规章等。这样就能构建起一个宏观和微观紧密结合,既重职业教育法的稳定性,又增强其时效性和可操作性的和谐的职业教育法律体系,促使职业教育向法制化发展。
建立职业教育法律的法律责任制度
要实现依法治教必须建立相应的违法处罚机制。而现行《职业教育法》仅以第39条“在职业教育活动中违反教育法规定的,应当依照教育法的有关规定给与处罚。”这一准用性规则来规定还很不够,没有体现出职业教育活动的特殊性。我国可以参考德国《联邦职业教育法》的相关规定,在我国的《职业教育法》的具体条文中直接加上法律后果,在立法技术上多用完整的法律规则逻辑结构。此外在列专章“法律责任”以强化对违法行为的制约机制,建立健全相应法律责任。
加强对职业教育经费投入的立法保障
充足的经费来源是实现职业教育发展的物质基础,因此要多渠道筹集职业教育资金,实现职业教育的多元化投资机制。其中政府的财政支持是重要内容,毕竟职业教育仍是国家的公益事业。可是近年来我国职业教育经费问题显得越来越严重,有些地方政府部门形式上重视职业教育实际上并不投资的现象仍然存在。出现这些问题的根源是缺少必要的法律保障机制。因此应通过立法明确和细化政府对职业教育的财政支持职责,使政府财政支持具体化,确保国家财政支持是职业教育经费来源的主渠道。另外,针对社会力量尤其经济界对职业教育投入偏低的问题,应通过立法调动企业和行业投资职业教育的积极性,广泛吸收社会资金。建立相应的激励机制,如有关于税收减免政策等经济刺激措施,鼓励企业等社会力量开展职业教育活动,引导校企合作办学、企业捐资助学、提供实习场所和实习机会等。
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