地方政府公共政策制定与公民参与
地方政府公共政策制定与公民参与
[摘要]在地方政府公共政策制定中，存在着公民意见表达和利益诉求渠道少、对政策制定过程监督薄弱等突出问题。而落实科学发展观体现以人为本、地方多元利益群体的矛盾与冲突等都要求公民更多地参与公共政策制定过程。当前应通过加强地方人大法律监督和地方政协民主监督、健全公共政策制定听证制度、深化地方政府信息公开制度、营造有利于公民参与的政治文化等措施来改善地方政府公共政策制定中的公民参与状况。
地方政府在政府体系中起着承上启下的作用，承担着公共政策制定的繁重任务，它的公共政策质量高低对中央政府大政方针的有效贯彻、当地经济社会发展以及公民生活福利水平提升等具有十分重要的作用。正如国家教育部外聘长江学者、哈佛大学肯尼迪政府学院教授托尼·赛奇(TonySaieh)所指出的，“中国地方政府研究是一个快速发展的领域”。而地方政府公共政策制定中的公民参与，对于提高地方政府公共政策质量，提高公民的政策满意度和政府满意度，进而对公共政策方案的有效实施和政府政令畅通等都具有非常重要的作用。但当前我国地方政府公共政策制定过程中的公民参与还不够广泛，存在着一系列问题，影响着各地的和谐社会和政治文明建设。因此，深入分析当前地方政府公共政策制定过程中公民参与存在的突出问题以及面临的挑战，探索扩大公民有序、有效参与公共政策制定的机制与措施，对地方政府治理具有重大而紧迫的理论和现实意义。
一、公民参与地方政府公共政策制定中存在的主要问题
当前，公民参与地方政府公共政策制定的整体状况并不理想，存在着不少问题，其中主要有以下几点。
(一)地方政府未将利益群体、民间思想库、大众传媒和公民个体等作为公共政策制定的主体。地方政府的公共政策制定作为塑造当地社会公共秩序的基本力量，与公民的生存、发展和幸福息息相关。美国著名公共政策和公共管理学家詹姆斯·E.安德森教授(James E.Anderson)就指出，“在日常生活的过程中，人们直接地和间接地、显而易见地和难以言表地被范围广泛的大量公共政策所影响”。因此，相对于地方政府公共政策制定者而言，尽管利益群体、思想库、大众传媒和公民个体等对公共政策制定过程的影响较为间接，但同样是地方政府公共政策制定中不可忽视而且是理所当然的参与主体。事实上，公共政策作为地方政府权威性地分配社会价值、解决社会公共问题、实现社会公共利益的主要手段，其主体不可能是单一的。除了最直接的制定主体——地方政府以及可以施加重要影响的地方党委等这些官方主体外，还应该包括利益群体、民间思想库、大众传媒以及公民个人等这些参与主体。这样官方主体和非官方主体就构成了一个完备的公共政策主体系统，在既定的制度框架内有序有效参与地方政府公共政策制定，协调和谐运行。这样才是地方政府公共政策制定的有效方式，也是地方构建和谐社会的有效方式。但当前，大多数地方政府公共政策制定中的主体不够完备，利益群体、民间思想库、大众传媒和公民个体等非官方主体在实践中并未被地方政府明确作为公共政策制定的主体。
(二)公民参与地方政府公共政策制定的渠道比较少，而且不够通畅。公民参与地方政府公共政策制定过程，主要有三种制度化渠道。一是地方人民代表大会和政治协商会议，公民通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与地方政府公共政策制定过程。二是地方政府下属的参事室、政策研究室、行政学院、社会科学院等官方、半官方政府智囊机构，通过政策建议等方式参与地方政府公共政策制定过程。三是地方政府开设的来信来访、领导接待日、不定期的座谈会等渠道。地方人大、政协会议是公民参与地方政府公共政策制定的主要渠道，是有法律保障的最高层次的参与方式，也是最为有效的参与途径。但对于普通公民个体来说能够直接参与的机会实在太少，而且地方人大和政协的作用和功能还有待于进一步的发挥和加强。地方政府下属的官方、半官方智囊机构是公民制度性参与公共政策制定的辅助途径，也是法律法规规范下的参与活动。与第一种参与途径相比，能够参与的人数增加了，但对于普通公民个体来讲，参与的机会仍不够多。地方政府开设的来信来访、领导接待日等，虽然为广大普通公民个体提供了一个利益表达的机会，但它在实践中，更多的是公民在公共政策制定后利益受到严重损害或者受到了地方政府部门不合法、不合理的行政处理后的申诉渠道，而在政策制定前的意见表达和利益诉求很少，因此对地方政府公共政策制定的影响很小。由此可见，真正能够广泛吸纳民间思想库、各种利益群体、大众传媒和公民个体等参与地方政府公共政策制定的制度化渠道是十分不够的，公民表达自己意志和愿望的要求难以得到充分满足。这种公共政策制定中公民参与渠道的非广泛性，不符合科学发展观“以人为本”的本质要求，不符合公共服务型政府的本质要求，也降低了地方政府公共政策应有的合法性和权威性。
(三)地方政府在公共政策制定过程中不注意倾听和尊重公民的意见表达和利益诉求。地方政府比较重视公共政策制定后的公民参与，即要求公民遵守地方政府的规章政策、下级机关认真贯彻执行上级机关的决议和命令，而对公共政策制定过程中公民的意见和利益诉求则不很重视。一些地方政府官员缺乏现代民主理念，对公民参与公共政策制定的必要性和重要性认识不到位；甚至个别地方政府官员受几千年封建残余思想的影响，“为民做主”的观念依然比较浓厚，把制定公共政策、处理地方公共事务看作是政府的事情，漠视当地民众的意见表达和利益诉求。还有一些地方政府官员虽然意识到公民在公共政策制定中的参与权利，但却对公民参与地方政府公共政策制定的能力和效果持怀疑态度，认为普通公民在素质、眼界、思维、能力等方面都远不及官方决策者或专业政策研究人士；再加上公民参与的过程需要消耗时间、精力，增加公共政策制定成本，在一定程度上会降低地方政府公共政策制定的效率。以上因素导致了地方政府在公共政策制定中漠视和轻视公民参与的作用和功能，从而不能充分吸收和整合公民合理的意见和利益要求。耶鲁大学教授查尔斯·E·林德布洛姆(Charles E.Lindblom)明确指出，“因为他们需要食物、培训、激励，所以政策制定必须考虑公民的愿望”。而当前，地方政府在公共政策制定中对公民的意见表达和利益诉求仍重视不够，这对当地经济社会稳定以及和谐社会建设等都产生了不良影响。
(四)公民对地方政府公共政策制定过程的监督非常薄弱。“政府的任务是服务于或增进公共利益”，公共政策应反映绝大多数人的共同利益。然而，地方政府是由许许多多的官员组成的，其公共决策也是由相关的官员作出的。人有各种各样的需要，以维持自己的生存和发展。而任何主体的任何需要，从其产生的那一刻起，就带有自我满足的目标指向和强劲动力。在人们的生产活动和社会关系中，人的需要转变为利益，人的需要的自我满足也就转变成了利益的自我实现。就地方政府官员而言，他也首先是作为一个人而存在着的，其次他具有特殊身份——是当地政府的官员。因此，在公共权力运行过程中，常常会出现异化现象，偏离和损害公共利益。正如英国剑桥大学教授阿克顿男爵(Baron Aeton)所尖锐指出的：“权力导致腐败，绝对权力绝对导致腐败(Power tends to corrupt and absolute power corrupts absolute，Iy)。地方政府官员在公共政策制定过程中，也存在着地方利益、部门利益、小群体利益和个人利益的诱惑和考量。因此，公民对地方政府公共政策制定过程的监督，可以有效防止权力异化，使政策方案真正反映和代表当地民众的意志和共同利益。但当前，地方政府公共政策制定过程中，缺乏专门的监督机构，大众传媒作用有限，公民对地方政府公共政策制定的监督制约非常薄弱。
二、时代的发展促使地方政府公共政策制定必须强化公民参与
30年的改革开放和现代化建设，已经使中国社会发生了巨大而深刻的变化。从当前全国各地的改革发展状况来看，无论是地方经济的可持续发展，还是建设和谐社会，都对地方政府公共政策制定中的公民参与提出了挑战和要求。
(一)落实科学发展观、真正体现以人为本，要求必须明确公民作为地方政府公共政策制定主体之一的地位。科学发展观的本质和核心是以人为本，从改革到发展，从经济到社会，从立法到执法，都应坚持以人为本，关注民生。改革开放的深入、社会主义市场经济的发展和民主政治建设进程的加快，促进了公众主体意识的觉醒。而落实科学发展观、真正体现以人为本，必然有力地推动各级政府公共政策制定过程加速向民主化和法制化方向发展。从民主发展角度来看，地方民众的民主意识日益增强，越来越多地感受到自身的存在和应该享受的权利，再也不满足于仅仅作为地方政府公共政策制定的客体(对象)而存在，只是被动地认可和接受地方政府的公共政策方案，而是强烈要求作为地方政府公共政策制定主体之一，具体参与和过问公共政策制定的全过程，使公共政策能够更充分地代表自己的合法权益。从法制发展的角度来看，公民的法律意识越来越强，义务和权利对等的观念越来越强，认为自己有遵守地方政府规章政策的义务，但同时也有向地方政府公共政策制定系统施加影响、维护和实现自己合理诉求的权利，因而强烈要求从制度上和法律上更加明确自己的公共政策制定主体地位。
(二)地方利益分化和多元利益群体的矛盾与冲突，要求必须疏通并拓宽公民在地方政府公共政策制定中的利益表达渠道。改革开放以前，我国不承认存在利益群体(利益集团)，其中一个原因是，尽管当时并未能使全体公民的利益同时得到满足，个人以及群体的利益仍有待自己去争取，但由于旧体制沿袭以服从等级制为特征的传统型统治，人们也习惯于这种模式，因此社会中事实存在着的各利益群体间的利益分配是由政府按他们的政治等级决定的，各利益群体之间则很少发生直接冲突。改革开放以来，伴随着经济体制改革的逐步推进，全国各地、各行各业利益迅速分化，产生了很多新的利益群体，各利益群体之间的关系日趋复杂，地方利益多元化格局最终形成。在这种新形势下，要求地方政府必须认同并尽快适应市场经济条件下多元利益群体的客观现实，疏通原有公民利益表达渠道，并大力增加新的有效的公民利益诉求渠道和方式，让多元利益群体有表达自己意见和诉求的机会和场所。在此基础上，在公共政策制定过程中，尽量通过提供事实、介绍详情、沟通、谈判等方式对多元利益群体的利益矛盾和冲突进行缓冲、引导、协调和整合。只有如此，地方政府才能在利益矛盾和冲突不断累积和加剧的情况下，规范各利益群体的利益表达、利益博弈和利益协调方式和机制，从而在体制和制度内化解这些矛盾和冲突。否则的话，多元利益群体可能会由于地方政府公共政策制定过程中，自身利益诉求无法表达或者自身利益被蔑视或损害，而产生越级上访、静坐、游行、示威、罢工、罢课、阻挡交通、冲击地方政府部门甚至暴力破坏地方政府机关设施等无序、冲突性参与行为，危及当地政治稳定、社会和谐和经济发展。
(三)教育发展、公共政策知识增长和信息化普及为公民参与地方政府公共政策制定提供了更好的基本条件。随着国家的持续发展进步，民众的受教育程度越来越高，普通公民的知识素养与以前相比有了很大的提高，参与地方政府公共政策制定的能力和水平有了普遍的、长足的进步。而且白1997年公共管理被教育部列为一级学科和1999年国务院学位委员会批准设立公共管理硕士(MPA)专业学位以来，公共管理学科和政策科学知识在各地得以蓬勃发展并迅速传播，在地方高等院校、各种专业NGO等组织中形成了数量颇为壮观的公共政策研究学者群体和民间思想库。他们比一般公众更深刻地认识和理解公共政策制定过程，可以为地方政府提高公共政策制定质量提供可靠的智力支持。而且随着互联网和信息技术日新月异的飞速发展和普及，逐步克服了报纸等传统媒体由于时空间隔而造成的信息传输的种种困难和障碍，地方政府网站、官员博客、公共论坛、手机短信、电子邮件等正日益成为地方重大社会事件、公众热点问题和公共事务信息的新的有效传播手段，从而使公共政策制定的有关信息可以高效地扩散和传播，为当地广大民众所知晓和了解，从而为公民参与地方政府公共政策制定创造了更好的基本条件。
(四)预防和遏制地方政府官员腐败也要求公民更多地参与公共政策制定过程。在充分肯定改革开放以来举国上下所取得巨大成就的同时，必须清醒地看到，当前官员腐败问题对各级政府公信力和各地和谐社会建设产生了相当大的不良影响。自1989年起，瑞士洛桑国际管理发展学院(Institu.te for Management Development，Lausanne，Switzer-land)每年都对世界上最主要的约60个国家和地区的竞争力进行研究对比并公开发布报告，被认为是研究国家和地区竞争力的最好资料。在《IMD2004年世界竞争力年鉴》(IMD World Com，pefifivene Yearbook 2004)中提到，中国内地面临的挑战之一是“建设一个有效、透明、廉洁和高效的政府”；2005年IMD提到中国内地面临的挑战之一是“转变政府角色，鼓励透明和减少腐败”；2006年提到挑战之一是“维护社会稳定，实施反腐败政策和增加农民收入”；2007年提到挑战之一是“加强政府能力建设和坚决反对腐败(fight against corruption)”。2007年5月31日，国家预防腐败局被批准设立，作为国务院直属机构，负责全国预防腐败工作的组织协调和综合规划等，并开展预防腐败的国际合作和国际援助。2008年1月29日，国家预防腐败局副局长屈万祥代表中国政府在《联合国反腐败公约》第二次缔约国会议上就“预防腐败”作的主题发言中说，“去年12月17日，中国国家预防腐败局中文网站开通。仅运行的前三天就有1300多条网民留言和500多封电子邮件。截至12月31日，网民点击量已超过1000万次”。以上这些都说明了当前各级政府官员腐败问题的严重性和公民的深切关注。历史和现实的经验反复证明，政府官员腐败最大的特征就在于公共权力行使的内部性和隐秘性，从而为滋生腐败提供了温床。而在公民参与地方政府公共政策制定的过程中，地方政府必须公开公共政策问题的相关信息，地方政府官员必须对自己决策的理由和依据作出充分的、负责任的说明和解释，这样就使公共政策制定过程中地方政府官员的行为暴露在公众的视野、评论和压力之下，从而减少了地方政府隐瞒扭曲信息、暗箱操作的可能性，破坏了腐败滋生的土壤，保证了地方政府公共权力在预定轨道和正当范围内行使。因此，在当前地方政府官员腐败问题比较突出的情况下，迫切需要公民积极参与地方政府公共政策制定过程，以实现对公共权力的监督和制约，从而有效预防和遏制地方政府官员腐败现象的发生和蔓延。
三、改善地方政府公共政策制定中公民参与状况的对策建议
从各地的现实情况出发，可以从以下几个方面着手改善和加强地方政府公共政策制定中的公民参与。
(一)加强和改善地方人大对政府的法律监督和地方政协对政府的民主监督。监督权是宪法和法律赋予地方各级人大的一项重要职权，地方人大和同级政府之间是产生与被产生、决定与执行、监督与被监督的关系，这一点在法律地位上是十分明确的。要强化地方人大代表的责任感和使命感，加强地方人大对政府公共政策制定过程的监督，围绕关系当地改革发展稳定全局、影响社会和谐以及反映民生合理诉求的普遍性和倾向性问题，在视察或专题调研的基础上，安排听取和审议本级政府的专项工作报告，确保地方政府公共政策制定合乎公民的意志和利益。在遇到当地群众高度关心、利益冲突激烈、影响非常广泛的热点难点公共政策问题时，地方人大要适时依法提前介入，向地方政府反映公民的愿望和诉求。地方人大在审议政府提出的经济社会发展规划、年度预决算方案、地方政府规章等重大公共政策方案时，应充分收集、考虑和体现公民的利益和要求。各级地方人大要结合当地实际，研究探索制定保障公民参与地方政府公共政策制定的地方性法规或规范性文件。地方各级政协拥有宪法所赋予的重要地位，是同级地方政府公共政策制定中的政治协商和民主监督机构。地方政治协商会议容纳着各民主党派、各人民团体和各界爱国人士，具有广泛的社会基础，体现着有组织的政治监督，从而对地方政府公共政策制定有着重要的影响。地方政协要主动就重要的公共政策问题进行视察和调研，通过提案、建议案、调查研究报告、社情民意信息等形式集中和表达地方各界群众的意志和愿望，积极参与地方政府公共政策制定的讨论和协商，在此过程中充分发挥对地方政府公共政策制定的民主监督作用，协调和落实各界群众的利益和要求。
(二)改进和完善地方政府公共政策制定咨询制度。现代公共政策问题越来越复杂，解决起来难度很大。政府及其官员需要智力上的延伸和支持，需要智囊团和相关专业群体的帮助。著名政策科学家叶海卡·德洛尔(Yehezkel Dror)在斯图尔特·s·那格尔(Stuart s.Nagel)教授编的《政策研究百科全书》中第一章“政策研究的基本概念”里写到，“‘思想库’作为卓越的政策研究和分析机构，既是非常令人瞩目的政府政策方案的创意设计者之一，也是政策研究主要的培训场所”。当前，公共政策研究机构和政策相关专业组织已成为现代政府公共政策制定链条中不可缺少的一环，其成熟程度是衡量政府公共政策制定水平高低的重要尺度。各级地方政府要继续发挥下属的参事室、研究室等官方政策研究机构的重要作用，与此同时，要重视和发挥相对独立的公共政策研究机构、与公共政策内容相关的各种专业NGO、专门利益组织等的作用和功能，听取他们的政策建议、咨询意见和各种诉求，吸纳他们的智慧。地方民间思想库有两大优势：一是由于他们具有一定的社会性和代表性，接近基层实际，直接体察民情，在获取真实信息方面有较多优势和有利条件，可以克服地方政府官方研究机构在搜集第一手资料和真实信息上的局限性；二是可以保持公共政策研究或对某一公共政策问题关注的持续性和系统性，克服官方研究机构因地方政府领导更迭或领导注意力转移而影响政策研究课题和条件的弊端。这些非官方思想库和专业组织，既是地方政府公共政策制定的主体之一，又是公共政策的客体(对象)。他们在参与地方政府公共政策制定的过程中，同时以民间主体和政策对象的双重身份发挥利益表达和智力支持作用，对提高地方政府公共政策制定的透明度、开放度、民众参与度和科学性具有十分积极的意义。地方政府要根据各种公共政策研究机构和政策相关专业组织的不同特点和功能，从充分发挥他们各自优势、取长补短的角度出发，对他们参与地方政府公共政策制定的范围、内容、方式、途径、程序等作出比较明确的规定，用制度的形式固定下来，从而使地方政府公共政策制定中的咨询工作更加有序化、经常化和高效化。
(三)健全和完善地方政府公共政策制定听证制度。约翰·克莱顿·托马斯(John Clayton Thorn—a8)教授指出，“当官员们被告知让公民参与在决策之中时，他们常常采用一个在现代扩大公民参与的努力开始很久以前就广为流行的程序：公开听证会或公民会议”。听证制度在西方发达国家比较普遍和规范，大到制定涉及全社会公共利益的法律和政策，小到一个人的健康保险的政府补贴，都可按规定程序举行公开听证会。1996年《中华人民共和国行政处罚法》的颁布，标志着听证制度在我国正式开始确立。地方政府在制定公共政策之前进行听证，是扩大地方公民参与、实现公共政策制定公开化民主化的一种重要的制度设计。地方政府公共政策所涉及的公共产品和服务与地方民众切身利益密切相关，因此在公共政策制定过程中应当使利害关系人有表达诉求、提供材料和证据的机会和场所。公开听证会则很好地提供了这样的机会，通过邀请各方面的代表参与，多元利益主体当面明确表达自己意见和看法甚至相互辩论，地方政府可以更加详尽地了解公共政策问题的相关信息，从而避免因关键信息缺失而导致公共政策制定失误。从另一个角度来说，由于当地的公共产品和服务在很大程度上是由地方政府垄断和控制的，或者说，地方政府在其中起着决定性的作用。因此，这种没有竞争的垄断极易使地方政府丧失对效率、效益追求的内部动力和外部压力，诱发和强化地方政府官员自身谋利动机，侵害公共利益。而通过公开听证，地方政府及其官员切身感受到公众的强烈愿望与要求，也感受到相应的压力，抑制了其谋利动机，从而减少了权力滥用和腐败现象的发生。当前地方政府公共政策制定听证制度仍有很多不足，除了价格、行政处罚方面的听证外，应进一步扩大举行公开听证会的政策问题范围，让听证会更为普及和经常；要认真规范听证代表的产生方式，逐步完善代表的遴选制度；要规范听证程序，建立会后反馈和进一步沟通协调机制，提高听证实效。
(四)推进和深化地方政府公共政策制定中的信息公开制度。充分知情是有效参与的前提和基础，因此，地方政府公共政策制定中的信息公开对广大民众有效参与政策制定关系重大。在西方发达国家，政府信息公开被视为一项基本的民主制度，是公民知情权的具体体现。迄今为止，世界上先后已有五十多个国家和地区专门立法确立了政府信息公开制度。而当前我国各级地方政府推行的信息公开只是公共政策制定信息公开的初级形式，存在着公共政策制定信息公开程度低、偏重于保密、政策信息公开的方式和渠道过少等问题。因此，各级地方政府要进一步认真贯彻落实国务院制定的《政府信息公开条例》，大力推进地方政府公共政策制定中的信息公开。地方政府要重视和加强各部门网站建设，梳理上网信息，优化信息公开栏目设置，丰富网页内容，加快信息更新速度，扩大网站的链接功能，建立网上政府决策信息资料库和查询检索系统。地方政府要通过多种渠道和方式向广大民众公布政府公共政策制定的范围、内容、标准、时限和程序等，及时披露与公共政策制定相关的必要信息，增加公民接触、使用这些信息的机会。地方政府要深入开展调查研究，广泛听取当地民众意见和建议，不断深化和改善公共政策制定中的信息公开工作，为公民有效参与地方政府公共政策制定创造更好的条件。
(五)营造和发展有利于公民参与地方政府公共政策制定的政治文化。美国著名政治学家加布里埃尔·A·阿尔蒙德(Gabriel A.Almond)和小G·宾厄姆·鲍威尔(G.Bingham Powell，Jr.)在《比较政治学：体系、过程和政策(第二版)》一书中指出，“政治文化是一个国家在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情，这种文化是在该国家的历史和当前的社会、经济和政治活动进程中形成的。由过去的经历所形成的态度模式对未来的政治行为有着重要的制约和影响。这种政治文化影响着个人在他们所扮演的政治角色中的行为、他们的政治要求的内容和他们对待法律的态度”。不同的政治文化决定着公共政策制定者和参与者不同的心理与行为，因此，当地的政治文化对地方政府官员公共决策行为和地方公民的政策参与行为有着广泛和持续的影响。中央政府和上级政府在推动公民参与地方政府公共政策制定的过程中，必须重视发挥政治文化的作用，努力创造有利于公民参与地方政府公共政策制定的政治文化和社会氛围，推进政治文明发展。要从转变观念人手，提倡以人为本和民主精神，倡导和弘扬普遍的平等观、广泛的自主意识、强烈的公共服务精神和法制观念，破除“官本位”、狭隘功利主义等不适应于改革开放新形势和和谐社会建设的旧的公共政策制定观念，树立鼓励、支持公民参与的公共政策制定理念。同时，要努力营造一种民主、平等、协商的公共政策制定氛围，形成一种人人都能畅所欲言、充分表达自己观点，并积极提出政策建议的局面，促进多种公共政策方案的优化与选择。通过以上方式的不懈努力，逐步塑造和形成广大民众积极参与、地方政府欢迎参与的良性互动的公共政策制定文化。
