中期财政预算探析
摘要：在中长期财政预算的引领下，财政部门可根据已核定的计划优先顺序，视未来财政收入情况预做财务需求评估，让计划与预算密切配合，提高预算的前瞻性，使整体资源获得最有效的配置与运用。我国财政部门可根据国民经济发展计划、国家经济政策及发展目标、财政收支状况及发展趋势，确立一个3—5年期的财政支出框架，据此编制滚动预算。
关键词：中期；财政年度；财政预算
编制预算不仅要立足于当前，保证本年度工作正常运转和事业发展，而且要着眼于国家和部门的长远目标。中期财政预算是经济预测的基础上，对中长期国家施政、发展和建设规划，财政收支水平，重要项目前期筹划等作结构性的整合，建立层次分明的财政计划体系与基本框架，以控制年度预算，提升资源配置效率，保证国家政策的稳定和连续性为目标的一种预算管理手段。
一、中期财政预算的基本做法
中期财政预算有多种叫法，在国外使用较为普遍的名称是“中期支出框架（ｍｅｄｉｕｍｔｅｒｍｅｘｐｅｎｄｉｔｕｒｅｆｒａｍｅｗｏｒｋｓ）”，此外，还有“多年度期财政预算（ｍｕｌｔｉ－ｙｅａｒｂｕｄｇｅｔｉｎｇ）”、“中期预算（ｍｅｄｉｕｍ－ｔｅｒｍｂｕｄｇｅｔｉｎｇ）”、“支出计划预测制度（ｅｘｐｅｎｄｉｔｕｒｅｐｌａｎｎｉｎｇａｎｄｆｏｒｅｃａｓｔｉｎｇｓｙｓｔｅｍ）”等叫法，但中期财政预算的基本做法大致是相同的（见图1）。目前，ＯＥＣＤ国家目前均已全面实行中程计划预算，其中法国于1998年年底才引进中期财政预算制度，成为最后一个实行中程计划预算制度的国家。
二、中期财政预算的类型
中期财政预算根据法律约束力和应用范围的不同，可分
为三种类型[1]：
1．政府只是年度预算文件中附加中期财政收支的预测信息，以供新年度资源配置的参考。中期财政收支的预测信息不具有法律约束力。
2．除了附加中期财政收支的预测信息外，也将中期财政计划列为年度正式预算文件之一，中期财政收支与中期财政计划不必须具有法律约束力。
3．政府完成预算审议之后，未来几年的预算计划也宣告确定。因此该中程计划所涵盖的多年度支出计划具有法定效力，规定较为严格。
各国多以实施前两种做法居多。美国联邦政府的中期计划预算制度则介于第二种模式与第三种模式之间。尽管各国采取的模式不尽相同，然而部分ＯＥＣＤ国家采用的中程计划预算制度共同的做法包括：中期财政预算收支预测、中程财政计划、依预测数调整各机构预算基线、调整计划优先顺序、定期更新收支估测等，让年度预算决策不至于与中程的财政策略相违背，有利于预算收支的控制，同时亦可提高资源配置效率。
三、中期财政预算的作用
1．在中长期财政预算的引领下，财政部门可根据已核定的计划优先顺序，视未来财政收入情况预做财务需求评估，让计划与预算密切配合，可使整体资源获得最有效的配置与运用。这一制度如能建立，各部门不必每年再为审核预算而费时费力，而把重点放在施政计划内容、品质和行政效率的审查和考核上。将中期财政预算制度让将预算过程置于多年度的框架上，有利于将每年度的预算讨论置于政府中程的财政策略与政策优先顺序框架上。
2．中期财政预算还作为实行绩效预算的手段之一，较好地连结了宏观预算（财政支出上限）与微观预算（绩效预算），即在财政支出总额上限的限制下，在多年度内赋予了各机构完成绩效目标的灵活性（见图2）。
3．可以提高预算的可预见性，减少测算的盲目性，避免部门预算忽高忽低的情况，也有利于细化预算管理。对于公共建设、科技、教育发展规划以及其他法律规定的重大支出可做整体安排。
4．打破了预算编制以一年为期限的局限，避免行政机构短期行为，只着重某些可以短期速成的计划。而且，许多计划也需要多年度资金的支持才能完成，成效在当年可能无法立即显现，例如，环境治理的计划需要几年后才看得到成效，有必要将结果的预测延伸数年，才可能获得较佳的资源配置决策。
5．有利于财政部门集中精力从事项目绩效评价。在一年制的预算制度下，“一年预算，预算一年”，财政部每年都要花大量的时间与各部委讨价还价，而无法将精力用在评价项目的绩效上。因此，多年度的拨款授权有利于财政部从年复一年的无效劳动中解脱出来。在美国，一些国会议员甚至提议废除将一年制预算制度改为两年制预算制度。虽然这一提议一直未获得国会批准，但在中期财政预算以及多年度的项目拨款制度的推广，已经在很大程度上减轻了年度预算工作。
6．有利于控制预算总支出。在许多国家，中期财政预算也是控制每一年度预算的有力工具，如在新西兰，中期财政预算是各机关与财政部预算谈判的上限。
当然，由于预算的编制基础依赖于中程财政收支的预测，预测的基础与精确与否影响预算编列极深，因此若过度依赖以往的预测，将造成财政政策的无弹性与迟钝，而过度乐观的预测则可能被用来作为一些不适当的公共支出计划的借口，使中程计划预算制度无法达到提高资源配置效率的结果。美国联邦政府的中期收支预测是分别由隶属于统的白宫预算管理局、隶属于国会的国会预算局同时执行，再比较其结果，以增强客观性。
四、在我国试编中期财政预算的做法
结合我国国情，在现有条件下，以我国每一个五年发展规划为指引，可以考虑根据国民经济发展计划、国家经济政策及发展目标、财政收支状况及发展趋势，确立一个3—5年期的财政支出框架，据此编制滚动预算。具体操作方面的做法是：
1．中期财政预算应由财政部负责编制，国家发改委、国资委、国家税务总局、统计局以及中央各部委等配合。
2．中期财政预算的基本内容可包括以下几个方面：政府在预算年度（3—5年）内经济社会发展预期目标分析；经济形势分析预测；上一年度预算执行情况的总结分析；中长期预算编制指导思想、原则及政策说明；预算年度收支安排及预算收支平衡；预算年度重点项目、法定支出安排及预测等。
3．将近3—5年的重大项目、法定经费支出等排入预算，以增强预算的前瞻性，使各部门对未来几年财政收支总量做到心中有数；财政部与相关部委商讨各项支出限额，审查计划时应着重成本效益分析、财务可行性等，以有效运用分配政府预算资源。
