会计集中核算制度问题及对策
会计集中核算制作为完善我国公共财政体系的一项重要措施，在强化会计监督、提高行政单位资金使用效果、遏制腐败等方面起了非常重大的积极作用。但作为一项全新工作，从理论到实践中尚存在着许多亟待认真研究的问题，如得不到很好解决，势必会引起实际工作上的混乱，造成许多不必要的麻烦，最终导致改革目标落空。本文就会计集中核算的特点、重要意义、存在的问题及采取对策等方面，谈几点粗浅的认识。
一、会计集中核算运行模式及其特点
会计集中核算制是指省、市、县（区）财政部门成立会计核算中心，在单位资金所有权、使用权和财务自主权不变的前提下，取消单位银行账户、会计和出纳，各单位只设报账员，通过会计委托代理记账，对行政事业单位集中办理会计核算业务，融会计核算、监督、服务于一体的会计委派形式。从会计集中核算制度的基本运作模式看，其显著特点就是在机制创新上的“三分离一公开”。
（一）会计业务的决策者与执行者的分离
以往会计做假行为的发生，多数是会计业务的决策者即单位的领导让干，会计人员出于行政上的领导关系或自身利益需要而具体操作。若实行会计人员“统管统派”的委派形式，虽然在人事关系上会计人员不受单位领导，但长期与被监督单位共处，也容易形成“顶得住的站不住，站得住的顶不住”的困境。而会计集中核算模式则使会计业务从各单位的内部处理变为会计核算中心的集中处理，会计人员的隶属关系也与单位分离，单位领导也不可能去指使会计集中核算机构的会计人员去做假，这种机制使想做假而没人做。
（二）财务审批与会计监督的分离
过去多数部门的财务机构设置是财务管理与会计核算融为一体，财务部门负责人既是财务主管也是会计主管，在会计事项处理上经过部门负责人审签同意的原始凭证，既表示符合财务制度的财务审批又表示符合会计处理规范的会计监督审批。这种集中双重职能为一身的管理方式，缺乏财务与会计的相互制约，使单位内部的会计舞弊行为成为可能。实行会计集中核算后，财务审批职能由单位行使，会计监督职能由会计核算中心行使，在审批责任人的实际操作人上形成分离，通过双重制约职能的建立，使得想做假也不敢做。
（三）会计凭证的存放管理与形成单位分离
过去会计业务处理完毕后，全部会计档案均由本单位保存，多数单位是长期在财务部门保存，当会计做假行为的发生后，外人很难得知。实行会计集中核算后，会计凭证由会计核算中心处理并保存，按照会计稽核制度的要求，稽核人员对可疑的会计凭证可以与出据凭证的单位进行核查，这种监督方式的建立，使得做了假也白做。同时会计核算中心的运行过程既受各预算单位的监督、财政内部的监督，也受来自审计纪检等有关部门的监督。审计部门对预算单位的财务状况、会计凭证等进行审计的同时，也是对核算中心的审计。
（四）会计业务处理的过程公开
在过去的分散核算形式下，会计业务的处理过程是封闭的，对会计业务的知情范围非常有限，往往一、两个人。在会计集中核算形式下，一项会计业务处理，至少要经过单位的经手人、财务审批人和报账员、会计核算中心的审核会计、记账会计和会计主管等六个环节，对数额较大的还要经过单位的主管领导、会计核算中心的分管领导等审批。整个业务处理过程又是在“一厅式办公，柜组式作业”的运作方式下进行。知情范围的扩大，运作过程的公开，变“暗箱操作”为“阳光作业”，从运作机制上就形成了对舞弊行为的有效遏制。
二、推行会计集中核算的意义
实践证明，实施会计集中核算，是一项切合行政事业单位实际的改革，也是会计领域的一次重大制度创新。以某市为例，会计核算中心运行头几个月，就收到了明显的效果，其中，拒付各种不合理支出30次，其中超标准的差旅费、电话费、不符合规定的补助、补贴等，金额达8万元，拒付应列入行政单位采购擅自输的业务支出22笔，金额55万元；纠正和完善各种会计资料60份，涉及金额达10多万元。
（一）规范了会计基础工作，提高了会计信息的质量
实行会计集中核算，会计核算中心的财务人员与原单位脱离人事、组织、工资关系，消除与被管单位的依附思想，解除会计人员的后顾之忧，保障会计人员依法独立行使职权，增强会计人员的责任感和使命感，能有效地遏制一些行政事业单位信息失真，数字不实，做账外账现象，保证会计信息的真实、合法、完整。
（二）规范了财务管理，加强财政的监督力度
实行会计集中核算，会计核算中心统一了资金管理，减少了财政性资金的拨款环节，严格执行收支两条线和罚缴分离，从根本上改变了财政资金管理分散的混乱局面。同时，又加强了票据审核、规范了票据使用，在一定程度上避免了税源流失和偷、逃税款等违规现象的发生，有效地增加了财政收入。
（三）从源头加强控制，推动党风廉政建设
实行会计集中核算，纳入会计中心管理的行政事业单位所有支出都通过会计中心一个账户进出，进行会计统一核算，会计中心有权对各单位的支出事项和凭证进行合理性、合法性审查，对不符合政策、法规规定的支出和凭证可以要求有关单位纠正或补办手续，在一定程度上减少了部分单位及其领导使用国家资金的随意性，会计的核算行为得到了有效控制，一些超标准不合理、超预算的支出明显减少，不合理的财务支出行为在萌芽状态就得到了治理。
(四)实现了监督前移，为“收支两条线”、“政府采购制度”提供条件
实行会计集中核算后，会计核算中心对预算单位的具体会计核算业务提出全面的要求，无论是收费、资金结算、办公用品采购还是工资发放、零星支出、财产管理等都在会计账务处理中一览无余，使得会计监督贯穿经济活动的事前、事中、事后的全过程，消除了财政监督的死角。
（五）合理调度财政资金，提高了资金使用效益
实行会计集中核算后，支出单位的财政资金集中在核算中心的统一核算账户，有利于财政部门对其加强统一调度和管理，使资金调度更加灵活，防止财政资金沉淀在一些部门；同时从根本上改变了财政资金管理分散，各支出部门和单位多头开户、重复开户的混乱局面，绝了预算执行中克扣截留、挪用财政资金等现象，有效提高了财政资金的使用效益。
三、会计集中核算制度存在的问题
根据实际调查，会计集中核算在提高资金使用效益、规范会计核算工作，从源头上预防和治理腐败等方面取得明显成效，但由于实施会计集中核算制度是一项制度创新，在实践中尚存在许多亟须解决的问题，归纳起来主要表现在以下几个方面：
（一）单位财务管理工作与核算工作相分离
1．部分单位对政策理解存在偏差，给会计集中核算工作带来一定难度。众所周知，财务管理与会计核算是不可分，两者在很大程度上相互渗透，现在将两者分离，对两者都不利。单位领导认为会计核算中心会把关，无需严格保管、审核财产物资；单位报账员认为自己只是现金收付的出纳员和会计凭证接收、报账的“票据传递员”；会计核算中心根据“会计主体不变、预算体制不变、理财机制不变”的原则，认为财产物资自主权在单位，其职责是核算、监督。于是会计核算中心与报账单位对各自的责任产生了一些模糊的认识，产生“三不管”的现象，这样使得进行会计集中核算的各行政事业单位财产物资管理薄弱问题更加突出。
2．容易产生抵触情绪，不利于会计核算工作开展。
会计集中核算后一改过去的“单位批单位报”为“单位批中心报”。会计集中核算推行前，单位支出只要单位领导“一支笔”就可报销，实行会计集中核算后，单位领导签了字还须中心总会计审核后才能报销。亦有少部分行政事业单位认为单位自主权被核算中心“夺去”后，自己的钱自己不能按自己意愿支配，容易产生抵触情绪，工作上不予配合，不利于会计集中核算顺利进行。
3．相关部门缺乏适当的配合，在配合的方式上存在一定的缺陷。
进行会计集中核算之后，会计职能和财务管理职能基本上由中心和单位分别承担，而财务管理必须建立在会计核算的数据之上，如果相互间不进行必要的沟通和经常联系，仅凭每月一次的会计报表很难把一个单位的财务工作做好。其次，各单位承担的工作在性质上往往存在着很大区别，预算下达的经费、项目内容也不一样，会计核算中心人员如果不及时了解核算单位的业务，不及时向财政归口分管业务处室、预算处了解单位预算安排意图（特别是一些具有特殊用途、专门用途的资金），就很难把会计集中核算工作做好。
（二）缺乏可行的、统一的经费开支标准，给核算中心带来难度。
1． 适应范围不广。
会计集中核算是将原分散于单位的会计核算集中由核算中心统一核算，所以它适应的范围有一定的局限性。从目前的情况来看，它只适用于单位比较集中，业务来往比较单纯的行政机关。对少数所属机构分散，资金来源渠道多，流动量大，项目资金比较复杂的部门和单位以及有单独会计制度的事业单位就难以做到，如学校、林业、水利、交通等事业经费。
2．费用开支的审核难把握。
在会计集中核算实践中，比较突出的矛盾之一是现行行政事业单位开支标准与具体繁杂的实际支出有较大差距，发放标准。未实行会计集中核算前，各单位之间资金来源各异，发放财务处理不规范，发放标准参差不齐，给一些单位造成攀比不公平心理，扰乱财政经济秩序。而且各项开支标准是十年前出台的，物价和工资都翻一番，而开支标准则停留在老水平上，特别是常见的差旅费支出与实际支出情况有较大差距。如何把握好既坚持规章制度，以达到节约经费，提高资金使用效益的目的，又实事求是地处理好实际开支的报销问题，以保证行政事业单位正常业务活动的开展，这是对中心工作人员业务素质和职业判断能力的严峻考验。
（三）缺乏规范的预算管理基础，对单位的支出难以控制和约束。
1．部门预算工作尚未到位。实际会计集中核算，会计核算中心接受单位支付申请的依据是单位预算指标。如果没有预算指标或超预算指标的支付申请，会计核算中心有权予以拒绝，从而起到强化预算约束作用。而目前纳入核算中心的单位在实际部门预算规范化方面尚有差距，政府各部门财政性资金收支没有全部纳入预算管理范畴，在支出方面随意性仍然存在，预算对支出的控制和约束非常薄弱。
2．预算监督机制不健全。由于审计部门与被审计单位之间增加了会计核算中心，核算中心与被审计单位可能会对一些会计核算责任相互推诿，使得资料提供、具体问询、问题责任认定难度加大。同时，因现行审计准则未能函盖此类情况，由此产生一些新的审计违纪问题。
（四）、职责不明确，加大了财政管理风险。
1．实际会计集中核算，会计核算中心集核算、监督、服务于一体，整天忙于报账、算账、记账的具体事务，根本没有时间和精力再去发挥监管的职能。而预算单位不再承担支出风险，财政部门与预算单位之间职责不清、权责不明，出了问题相互推诿，就会加大财政管理的风险。
2．实施会计集中核算，财政把很多资金直接拨到核算账户上，并经常保持一定余额，少则几百万元多则上千万元，脱离了国库部门的直接管理，如果核算中心的监管工作跟不上，腐败现象也可能随之滋生。
（五）监督机制有所削弱，使新的违规问题又出现。
1.单位内部牵制制约削弱。
单位财务纳入会计核算中心后，只设一名报账员，事实上行使了会计、出纳双重职能，缺乏相互牵制制约机制。从理论上讲，资金结算统一由会计核算中心负责，但最终结算还是由报账员办理，为报账员提供了作弊的便利。
2．单位内部监督机制削弱。
过去财务在单位管理，既有会计出纳相互牵制，又有单位内部审计机构定期审计，还有主管部门审计机构抽查审计。实行会计集中核算后，内部审计职能自动取消，单位财务知情面明显缩小（除了报账员和单位主管财务领导外），单位内部监督管理职能无法履行。
3.一些违纪违规问题的手段变得更加隐蔽。
实行会计集中核算后，由于会计核算中心加强了对票据本身的真实性、合法性的审核，单位报账的不合规票据明显减少，但一些单位又采取了新的对策，使违纪违规问题的手段变得更加隐蔽。如资金由明转暗、资金由上转下、费用由假转真等。
综上所述，会计核算核算对于规范会计基础工作、提高资金使用效益等方面确实起了积极作用，但由于会计核算中心与单位的职责不明，影响了预算单位管理财务的积极性，只承担了申请领用、记账和算账工作，无法全面参与到单位的财务活动而使单位钻了空子，同时加了财政管理风险等原因，现在看来各方面还存在一定欠缺，在实践中显现出诸多局限弊端。
四、完善会计集中核算制的对策
为使其趋利避害规范发展，切实保证会计核算不因核算形式的改变而削弱，应当着力做好以下几个方面的工作：
（一）转变观念，营造良好的核算环境。
1、深入细致地做好宣传解释工作。这是集中核算工作不断完善、顺利转轨的关键。作为政府和各级部门，要深刻认识到实行会计集中核算是财政体制改革的趋势和要求。应多渠道，深层次，广角度开展宣传，消除人们对集中核算的误解，争取广泛的理解、支持和配合。核算单位要按照“三个不变”的原则，继续加强本单位的财务管理。
2、加强与各单位、各部门间关系的协调，理顺各种财务关系。一方面加强会计集中核算机构与会计集中核算单位的协调与联系，要求核算单位配备的报账人员具备财务和电算化知识，并建立健全各类备查账簿、辅助账簿、实物登记卡等，及时掌握单位管理需要的财务信息，加强对固定资产使用、报废等方面的管理；另一方面，会计集中核算机构尽可能按照不同单位的管理特点和特殊需要提供核算资料，及时发现和反馈单位在经济活动中存在的问题，结合实际情况提出相关建议，以满足核算单位在资产管理、财务管理以及制定各项管理措施等方面的需要。
3、优化服务，处理好服务与监督的关系。在不断完善单位和会计核算中心现有的规章制度情况下，根据实际需要进一步建立健全内部管理制度，做到服务中监督，在监督中服务，在实施会计监督的同时，更应注意在服务中下功夫，要求每个会计人员遵守职业道德，按照“爱岗敬业、依法办事、优质服务”的标准来严格要求自己，为政府各级部门管好家理好财。这样就明确了单位和会计核算中心各自的职责范围。这样，从制度上既保证了单位资金所有权、财务自主权的实施又保证了会计核算中心职能的发挥。
4、进一步完善财务软件的功能。搞好核算软件建设是一项非常重要的基础性工作，对内可以规范工作程序，提高工作效率，对外可以增加服务功能，方便单位报账。为此，要继续完善会计核算系统，增加财务统计、财务分析等功能，尽可能满足单位及财政部门的会计信息要求；减少不必要的手工劳动，不断提高工作质量和效率。
（二）明确职责，健全制度，防范风险，使会计核算工作更规范。
1．明确与规范会计集中核算机构的职责与权限。鉴于实行会计集中核算产生的财务管理与会计核算分离的尴尬局面，有必要尝试建立责任会计的研究。目前会计核算中心的职责、权限与核算单位在会计核算事项管理方面的责任缺乏法律、法规，有关部门应当尽快实施和出台相关法律法规，确定会计核算机构的法律地位，明确其在会计核算以及参与经济活动管理的各项职责与权限，以利于会计核算的外部管理与监督职能提供依据。
2．制定会计核算中心管理制度，如会计核算业务操作规程、岗位轮换制度、业务考核与奖惩制度等。建立会计集中核算的内部审计监督机制，同时借助社会审计的力量，如基本建设项目决算必须要有资质社会中介机构审计，才予以认可。而从事这种业务的社会中介机构，必须通过政府采购中心公开招标取得审计资格。
3．制定统一财务开支标准。一方面要通过对各项经济业务支出分析原因，区别对待，广泛征求意见，全面统一财务开标准，使会计监督有章可循。首先要全面整理原有的仍在执行的各个财务管理制度和文件并汇编成册；其次要对现有已不适应工作实际的制度和文件提请到财政部门修改和完善；最后要对一些共性的财务开支标准方面的问题，广泛征求各个单位的意见，由财政部门统一发文予以明确，以解决同等条件下单位之间分配不公和制止互相攀比现象。另一方面要处理好财务制度规定与实际开支审核之间的关系。现行统一的财务制度规定的开支标准与具体复杂的实际支出的肯定会有一定的差距，这就要求中心审核人员要较好地把握原则性与灵活性之间的关系，合理解决。
4．明确责任，提高防范风险的能力。会计集中核算的对象仍是单位的经济活动，有些行政事业单位就成立会计核算中心之际，裁减了大部分财务人员，基本上只设一名财务经办员，为经济犯罪提供了可乘之机。同时，会计人员离不开与钱打交道，存在着较高的风险，只有强化风险意识，进一步明确责任，加强对会计人员上岗、任期和离任的定期和不定期审计力度，才能确保会计信息的质量。
（三）强化预算管理，健全预算监督体系
1．完善预算编制办法。实行会计集中核算后，要求单位必须在部门预算、零基预算的基础上，再进一步细化部门预算编制内容，详细说明预算金额和支出标准。一是将公务费按部门性质、用途落实到明细项目上；二是将人员经费按人头、按标准落实在个人人头上；三是将专项经费按事业发展的轻重缓急和财力的可能进行安排。通过提前编制预算，使预算细化到各个部门及各个项目，提高预算的科学性、合理性。
2．强化预算执行力度。因各单位的年度预算经权力机关审议通过的，具有法力效力，各部门、各单位不得随意改变资金性质和用途，严格控制执行，严格监督。财政部门还要对各部门实行从预算编制、预算下达、资金拨付到资金使用的全过程监督管理，并追踪问效，切实强化预算管理，为会计核算中心运行提供良好的外部环境。
3．加强单位内外部监督约束机制。
一是要建立对单位报账员的监督制约机制，保证其正确履行职责，特别一些额业务的单位，应设置报账员和出纳岗位，以加强内部牵制制约机制。二是加强对单位分管财务领导的监督制约机制，可采取双签制办法，以杜绝费用支出中审批的随意性。三是加强与外部监督部门的沟通，主动接受财政、审计等职能部门的监督， 保证资金、财产的安全。
（四）加强报账会计队伍建设，保证会计信息的真实性。
实行会计集中核算后，统管单位应更加重视财务管理工作，单位的报账员应当持证上岗，在公开、透明的运作环境下，要据实登记会计台账，加强本单位国有资产管理，防止流失，并定期与会计核算中心核对，做到账账、账表、账实相符，保证会计信息的真实性。同时，单位要定期或不定期对报账员进行业务培训，培训的内容要选择性强、操作性强的财务理论和实物案例，使报账员能及时了解到最新财会理论动态，及时掌握操作技能。
（五）依托信息优势，开通远程报账和查账系统，提高工作效率
没有先进的信息管理系统，难以提高核算和管理水平。开通远程报账系统，一方面解决核算中心人员的超负荷工作量，有更多时间和精力从事单位财务和预算管理工作，提高工作效率。另一方面，可以减少单位报账等候时间，还可以根据自己单位工作的特点和需求设置一些明细科目，有利对单位进行财务管理，杜绝手工操作的漏洞。整个管理流程完全自动化，单位、前台、后台之间数据完全共享，避免了重复劳动，从而大大地提高了工作效率。开通远程查账系统，可以使会计核算中心及时了解单位预算执行情况、财务收支情况等，增加核算中心与单位之间的会计信息交流。
总之，会计集中核算制在操作中存在的问题还很多，其产生原因是多方面的。因此，我们必须加以区分，不能笼统的认为存在的问题是会计集中核算制自身带来的，更不能据此否定会计集中核算制，我们更应该看到实行会计集中核算后，其在强化会计监督职能，加强资金管理，提高资金使用效益上取得的成效。当务之急是，我们应该从这些现象中找到问题的症结，提出合理化的建议并运用到实践当中，最终使得会计集中核算制得以完善和发展，为遏制会计信息失真和打击贪污腐败发挥应有的作用。
参考文献：
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