腐败行为的经济学的分析
在严格的经济学分析中,行为分析的基础和出发点只能是个体。巴泽尔指出,一切行为分析的基本单位是“个人”,所谓“组织”的行为最终不过是众多个人行为的整合。因此,如果我们以经济学为基础展开对腐败行为的分析,就必须从个体分析入手,某些所谓的“集体腐败”、“群体腐败”现象只不过是多个个人腐败行为的结果或行为组合。因此,在本文中,我们所定义的腐败仅是指公职人员的一种个人行为。
一般而言,腐败总是与权力联系在一起。美国着名政治学家亨廷顿把腐败定义为:“腐化(败),即公职人员为实现其私利而违反公认规范的行为”,“腐化(败)的基本形式是政治权力与财富的交换。”。美国经济学家A.谢莱法和R.韦欣尼则把腐败定义为“政府官员为了个人利益出售政府财产。”这里所谓的政府财产是指政府“生产”的“物品”,包括执照、许可证、通行证、签证以及其他一些禁止或限制“私人”提供的“物品”。换言之,已有研究中多将腐败的基本形式或内容定义为权力与金钱的交换。
此外,由于寻租行为更多、也更容易产生腐败,因而国内部分学者将腐败定义为权力寻租。这是不准确的。寻租是指厂商或其他组织、个人为获取政府特许以获得额外的或垄断的利润而向政府官员施加各种影响的努力。其中尽管包含了“钱—权交易”的可能,但这种活动在更多情况下是对利益的一种合法再分配活动,更多地是采取法律允许的方式和针对集体,如院外游说。进一步地讲,政府的“设租”行为与腐败也没有必然的联系。在新制度经济学中,政府被定义为,在一定地理区域内拥有专有的权力来强制执行一些行为规则的机构,其基本任务被认为是提供博弈的基本规则。一般而言,政府实现其利益最大化有两种基本方式:其一,界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则,这将使政府的租金最大化;其二,在第一个目标的框架中降低交易费用以使社会产出最大,从而使政府税收增加。换言之,不仅调整“租”的分配是政府固有的职能之一,而且“设租”以制造更多的“公共领域”是政府增加其收入的一种手段。因此,在笔者看来,“寻租”、“设租”与腐败有着严格的区别。腐败指的是公职人员利用公共权力为获取不正当的个人收益而收受第三方支付,并损害国家或公众利益的行为。
收益最大化冲动是产生腐败行为的动力来源
如前所述,在经济学中,每个人的行为都被假定为在一定的约束条件下追求自身效用最大化行为。每一个腐败者当然也不例外,他们同样是按照其行为的“成本—收益”比较,考虑其道德(心理)成本、惩罚成本、实施成本以及其可能收益来决定其是否采取腐败行为以及在多大程度上采取腐败行为。
在笔者看来,腐败行为的道德(心理)成本主要是指公职人员在做出腐败决策时,需要突破来自其自身的种种心理障碍:因腐败行为必须改变其道德观念、放弃其循规守法的操守、面对可能的社会舆论谴责等。腐败的心理成本主要取决于决策者的主观价值判断及其强烈程度。在理论上,这种“心理成本”是可以用货币来计量的。
腐败的实施成本取决于决策者正常的工资收入、制度待遇以及其从事腐败的机会、收益等,因而是因人而异的。就腐败的受惩概率而言,腐败者所处的职位越高,对其进行监督制约越困难,同时其势力影响和关系网络也越严实,因而即使同等程度的腐败,曝光以至受惩的概率也低得多。但另一方面,对于高层腐败者而言,其腐败行为一旦败露并招至惩罚,所需付出的机会成本也就越大。此外,对于腐败者而言,为了尽可能的降低曝光及受惩概率,一般都会收买上级领导,广泛编织关系网络,这虽然在一定程度上增加了其腐败成本,降低了腐败利润,但却提高了其腐败的“安全性”,为其继续实施腐败创造了条件。
如果腐败者突破上述种种约束的努力,即腐败活动的成本低于其实际利益的话,那么理性的腐败者就会采取腐败行动。因此,腐败在社会约束软化、腐败成本较低、腐败利润较高的情况下,腐败的发生就会变得较为普遍。而且,大量的实证研究表明,腐败的程度和收益呈正函数关系,腐败程度愈是严重,实施腐败的主体所获得的收益也就越是丰厚。同样,实施腐败的成本与刑罚也是呈正相关关系。实施腐败的成本越高,主体就越要受到相应的刑事处罚。
公共权力的存在是产生腐败行为的客观基础
古今中外,只有掌握公共权力者才有腐败的资格和能力。在现实经济中,各种资源并不是完全个人拥有和完全自由市场配置,某些资源被置于公共领域,并因而导致了公共权力的存在,也就为其掌控者利用公共资源满足个人私欲开辟了一条途径。也就是说,权力配置资源是腐败行为得以产生的制度基础。相反,当个人不掌握公共权力时,其欲望的满足只能凭借个人所能独立支配的私有资源(当然也能通过寻租、偷盗等形式满足),腐败行为是无论如何也无法产生的。因此,公共权力的存在无疑成了腐败行为产生的必要条件。
显然,上述两个前提只是证明了腐败产生的潜在可能性,其是否真实发生,还依赖于其它一系列主客观因素的制约,如公共资源掌控者所处的社会法律法规、社会舆论、监督机制、权力纵向制衡以及当权者本人的需求偏好、道德伦理等。
信息不对称是产生腐败行为的必要条件
经济学中的委托—代理关系泛指任何一种涉及不对称信息的交易,其中有信息优势的一方被称为代理人,而另一方则被称为委托人。根据前面对人性的假设可以知道,每个人都在一定的资源约束下寻求自身效用最大化。在信息不对称的情况下,代理人会有策略地利用自己的信息优势,即通过机会主义行为来达到自己的效用最大化目标,即便损害委托人的利益也在所不惜。在信息不对称条件下,由于腐败行为人往往掌握了较全面的信息,即拥有信息优势,这些信息成了腐败行为人手中的稀缺资源,腐败行为主体就会有目的地、有策略地按个人目标对信息加以筛选、扭曲(如说谎、欺骗等),以狡黠的方式追求自身的利益。
制度缺失是腐败行为产生的根本原因
制度是为了规范人们的相互关系而人为设定的一系列制约,其主要作用是建立一个人们相互作用的稳定结构来减少不确定性,具有降低交易费用、为经济提供服务、为合作创造条件、提供激励机制、提供保险等五种功能。
消极的意识形态是腐败行为产生的主观根源
上述的这些因素都可以看作是人们决策的约束条件或环境。人们对某种行为的评价最终是由其信念等意识形态因素来决定的。意识形态可以定义为一个社会或团体关于世界的一套信念,是集团成员共同具有的认识、思想、信仰、价值等,具有认知体系、影响个人和集体行为的特点。它一方面用来规范我们周围世界感性认识的知识,为个人和集体的行为提供辩护;另一方面这些感知又规范了我们对知识的追求与获取,对个人行为提供约束。由于意识形态会影响人们关于周围世界的观念,因而会影响他们对世界进行的理念化解释和评价,这些又反过来影响达成一致共识——讨价还价和合约的成本。
腐败既然是政治权力的衍生物,那么只要有公共权力存在,腐败就不会自行消亡。因此,反腐败的政策目标就不应当是如何彻底消除腐败,而应该是如何最大范围和最为有效地遏制腐败。笔者认为,从经济学的角度看,这有赖于“事先”设计构造一种较为系统和完备的权力设置、控制、监督和使用的运行机制。
加快体制改革,切实转变政府职能,科学合理地设置权力
深化改革是解决产生腐败的深层次问题的根本措施,是完善权力设置的根本出路。江{学}泽{海}民同志在十六大报告中指出:“深化行政管理体制改革,进一步转变政府职能,改进管理方式,推进电子政务,提高行政效率,降低行政成本,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”由前面的分析可知,公共权力的存在是腐败产生的客观基础。因此,要减少腐败就必须首先减少其客观基础,尽可能地缩小公共领域的存在。换言之,我们必须首选通过体制改革,大力推进政府审批制度的改革,解决权力、尤其是审批权力过于集中的问题;进一步扩大市场配置资源的范围,还权于企,还权于社,还权于民,把更多的事转让给个人和市场去做;转变和限制政府的职能及其作用范围,在明晰产权,尤其是私有产权的基础上,确定政府该做什么、不该做什么,该管什么、不该管什么;贯彻“管少、管好、管活”的精神,通过体制创新,科学合理地设置权力,切断以权谋私的纽带,努力铲除腐败现象滋生的土壤和条件。如此,腐败发生的可能性才会被限制到最低程度。
加强法制建设,强化依法用权
加强法制建设的目的就是要强化权力拥有者依法用权,增加腐败行为的惩罚成本。我们开展反腐败斗争的目的,不仅是打击、惩处、清理队伍中的腐败分子,更重要的还在于制订和维护法律、法规、政策的严肃性和约束作用,使国家公职人员切实在法制的轨道上行使权力,有效地遏制腐败行为的发生。在经济体制转轨时期我们的法制尚不健全,一方面,我们要围绕着市场经济体制的要求,建立完备的法制予以规范和保障。要使立法和建立社会主义市场经济的改革步伐相适应,及时修改和废止与建立社会主义市场经济不相适应的法律、法规,尽快制订出一批有关保护市场主体地位和权利、规范市场竞争秩序、完善政府宏观调控、健全社会保障制度等方面的法律,并力求使我们制定的法律符合市场经济发展的特点和规律,体现市场经济“公平、公正、公开、有效”的原则,有利于进一步解放和发展生产力。通过改革开放的试验,把实践证明是正确的做法用法律的形式肯定下来,并借鉴国外的立法经验,加快法制建设,真正做到有法可依。另一方面加大对权力腐败的惩罚力度。惩罚成本是构成腐败决策成本的主要部分,只有使惩罚成本大于腐败的预期收益,才有可能从根本上遏制腐败现象。
健全监督机制,实施权力的有效监督
既然权力配置资源是腐败得以产生的制度基础,那么,对权力进行制约也就应该成为反腐败的一个必要手段。健全监督机制,实施权力的有效监督就是要完善权力监督制约机制,真正实现执法必严,违法必究,使得掌权者因惧怕被抓住和严重处罚而不敢贪心。完善监督制约机制,一是逐渐实现政务公开,变“黑箱”行政为“透明”行政,让公众了解办事程序,办事结果,实现群众监督,从而将权力的行使过程置于法律和公众的监督之下,以确保其最大限度地不被用于谋取个人私利。实践证明,预防和遏制腐败的最强大力量莫过于社会的监督。二是逐渐放开对舆论的种种限制,保障合法的新闻自由,真正发挥新闻媒体监督的特有优势。三是通过制度创新,实现权力制约从人格化向体制化转变。要建设社会主义民主政治,建立社会主义法治国家,权力就要受到制约,而且应由从前主要用人来制约转变为主要用制度、用法律的制约。加强监督是切断当权者腐败收益来源的一个重要措施。
不受制约的权力必然产生腐败,这是人类政治实践中得出的一条带有普遍性的规律。我们要改变传统监督机制畸形的问题。一是理顺监督体系,把权力机关的监督、执法和纪检监察部门的监督、社会监督、舆论监督有机的结合起来,形成全方位的监督体系,创造良好的监督环境;二是加大监督机关权力,大胆开展监督的机制创新和体系创新,改变监督机关受同级政府或党委领导的架构,使监督机关真正享有不受干预的独立监督权;三是建立经济责任审计制度,强化财经纪律监督。通过深化改革和强化监督,实现权力的有效制衡,改变权力过于集中和监督不力的状况。
