对建立义务教育城乡教师交流制度的思考
日期: 2009-1-11 22:54:41 浏览: 7 来源: 学海网收集整理 作者: 未知
摘要：我国义务教育阶段教师资源分布的城乡差距，已经成为我国基础教育改革的瓶颈。制约教师交流的主要原因是：农村教师队伍建设投入不足，教师聘任制度缺失，缺乏与市场相适应的城乡教师交流的机制。促进教师交流制度保障措施是：在制度上确立城乡教育共同发展的目标，以定向拨款的形式支持城乡教师交流，完善教师聘任制，建立教师定期流动制。
关键词：教师资源；教师交流；义务教育
我国城乡二元经济发展格局孕育了我国义务教育的二元、非均衡发展的现状，要实现义务教育的均衡发展就必须解决教育条件保障的均衡化。在教育条件保障方面，教师的均衡化成为继教育投入后我国近期教育政策法律关注的焦点。
一、城乡教师交流政策的沿革
现阶段我国义务教育城乡教师交流政策的发展历史是从1993年开始的。1993年《中国教育改革与发展纲要》提出了义务教育的“两基”发展目标，要求在教师队伍建设中“进一步扩大师范院校定向招生的比例，建立师范毕业生服务期制度，保证毕业生到中小学任教”。发展纲要中提出了“加强高等学校之间教师的交流”，但没有涉及义务教育阶段教师的互动交流。1993年，我国颁布了《教师法》，其第17条规定“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制”。聘任制是教师资源配制的有效方式，但由于我国教师聘任制的不完善，导致了教师人才的盲目、无序流动。1999年《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》指出：“各地要制定政策，鼓励大中城市骨干教师到基础薄弱学校任教或兼职，中小城市(镇)学校教师以各种方式到农村缺编学校任教。”规定还提出了城镇中小学教师原则上要有一年以上在薄弱学校或农村地区学校任教的经历，才可聘为高级教师职务。同时要求采取优惠政策，吸引和鼓励教师到不发达地区、边远地区和少数民族地区任教，这些原则性的规定对基层教师间的交流有一定的积极作用。1999年，国务院颁布《面向21世纪教育振兴行动计划》，在“实施跨世纪园丁工程”中要求“重点加强中小学骨干教师队伍建设”，要求通过骨干教师的辐射作用，促进城乡教师交流。2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》又提出了城乡教师“对口支援”的交流方式，要求援助地区的学校要为受援地区的学校培养、培训骨干教师。2002年，《中小学教师队伍建设“十五”计划》出台，该计划明确提出了城乡中小学教师交流的基本原则，并且把“建立教师转任交流制度”作为实现计划的政策措施和工作重点。此后，建立城乡教师交流制度成为人们关注的焦点。2003年，《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》进一步提出了“建立城镇中小学教师到乡村任教服务期制度。地(市)、县教育行政部门要建立区域内城乡‘校对校’教师定期交流制度。增加选派东部地区教师到西部地区任教、西部地区教师到东部地区接受培训的教师数量”。2004年，周济部长在教育部2005年度工作会议上的讲话中强调，2005年农村教育工作要从三个方面继续推进，在第三个方面“切实加强农村教师队伍建设，推进相关人事制度改革”中指出：“要加强对教师的统筹管理和资源的统一调控，促进教师流动，安排城镇教师到农村任教。”目前，我国主要省市都启动了城乡教师交流计划，但形成制度性规定的却很少。2005年7月，北京出台了《北京市城镇教师支援农村教育暂行办法》，该办法具体规定了交流的政策与保障、组织与管理，开启了我国地方城乡教师交流制度化的大门。
从城乡教师交流政策的沿革看，存在的主要问题是：
首先，教师交流大多带有短期行为的特征，制度性不强。无论是早期的“教师对口支援”、“教师送课下乡”，还是后期的“教师转任交流”、“教师定期交流”等形式，都缺乏具体的制度保障。教师交流是一种长期性、发展性规划，制度化是教师交流政策发展的必然趋势。
其次，这些政策性的规定不系统，操作性不强。主要表现为：其一，没有明确促进城乡教师交流的责任主体，对“谁促进”，“如何促进”，尤其是“交流经费保障问题”缺少具体规定；其二，没有具体的教师交流程序，如交流对象的条件，教师定期流动的义务性、交流的时间、交流者的待遇等；其三，没有明确规定“如何加强对交流教师的管理”工作，以及如何保障教师的教学质量问题。
第三，这些政策中的“交流”或者“流动”还仅仅局限在教育系统内部的地区内部的流动，忽视了教育系统内外的互动和教育系统内地区内外的流动。日本中小学教师的定期流动制强调的是“就近流动”的原则，但是结合我国义务教育现状，笔者认为教师交流的范围应该扩大，区域内外的城乡教师流动也应该提倡和鼓励。
二、制约教师交流的制度性原因分析
制度是制约发展的最重要的因素，我国城乡教育的二元对立最突出的表现是城乡教育的制度性落差而非城乡教育的地域性差异。这种制度性落差是指农村教育和城市教育在目标、地位和保障上均存在明显差异，在教育体系中被区别对待，享有不同的待遇［1］。这种差别待遇最突出的弊端是导致我国教育形成一种泾渭分明的“城市教育”和“农村教育”的边界，并且由此形成了“城市教师”和“农村教师”的边界。
1.农村教师队伍建设投入不足
从目前教师流向看，多是教师由物质待遇差的落后地区流向物质待遇好的发达地区。因为教师也和其他人才一样，对物质条件的需求具有“经济人”的一面，教师的物质待遇与教师流失呈现出负相关的关系。我国农村教师虽然能按月领取工资，但是按规定缴纳养老、失业、医疗保险等费用后，全年实际上能领到手的约10个月工资。农村教师参加继续教育、学历提高教育等，其培训、差旅费等费用平均占教师月工资的8%～10%，若加上个别地方的乱摊派、乱集资，农村教师经济状况就更窘困。
我国农村教师队伍建设投入不足的根源是我国的“地方负责、分级管理”的义务教育投入体制。我国目前大部分乡镇几乎是零财政或赤字严重，但县乡财政却要承担50%～80%的教育投入费用，中央财政占的比例很小。于是，地方政府便把教师队伍建设的财政负担转嫁给了农民，让农民承担教师发展的费用。结果，农村教师队伍建设成了农民的负担，造成了今天我国农村教师队伍的生存困境。教师“只出不进”，城乡教师交流困难可谓“有情可原”。
2.教师聘任制度的缺失
我国《教育法》第34条规定：“国家实行教师资格、职务、聘任制度，通过考核、奖励、培养和培训，提高教师素质，加强教师队伍建设。”《教师法》第17条规定：“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。实施教师聘任制的步骤、办法由国务院教育行政部门规定。”但是由于我国的教师聘任办法迟迟没有出台，“强化合同管理，以契约的形式约束教师的流动，使教师流动合理、合法”就成了一句空话。
教师聘任制度的不完善还造成了我国农村中小学校用人自主权不到位。《教育法》第28条规定：“学校及其他教育机构行使聘任教师及其他职工的权力。”《国务院关于基础教育改革与发展的决定》第30条也明确规定：“县级以上教育部门依法履行中小学教师的资格认定、招聘录用、职务评聘、培养培训校长的选拔和考核等管理职能。”然而，目前我们每聘任一位教师都得征求编制办、人事局、监察局、财政局等四家同意，教育行政部门往往在办理手续时较为困难，甚至到处受阻，在审理过程中往往效率相当低下。对于农村学校内部来说，教师的聘任制改革到处都在施行，但由于中小学校长普遍缺乏教师的人事管理与招聘权，当前的教师聘任制只能是流于形式。结果，农村中小学优秀教师难以进来，不合格教师又难以出去，所以农村教师“人才流失”及“隐性缺编与显性超编”等问题就产生了。
3.缺乏与市场相应的城乡教师交流机制
教师的流动是绝对的，稳定是相对的。因此为了减少教师流动的盲目性，实现教师流动合理、合法，就必须建立起相应的教师交流机制。在前面已经分析了我国教师交流政策的局限性，即我国还没有建立起完善的教师交流制度，很多政策还处在“试行”阶段或处在“暂行办法”的地位，更不用说要上升到法律的高度。
与我国相比，日本中小学教师的定期流动制度比较完善、系统，值得我们借鉴。
首先，日本将“教师定期流动制”法律化。日本的教育法明确规定，一个教师在同一所学校连续工作不得超过五年；在一所学校连续任教一定年限以上的教师必须流动，同时限制任教不满三年的教师“跳槽”。
其次，日本将“教师定期流动制”系统化。第一，在流动地域上坚持“就近为主”的原则：一是在同一市、町、村之间流动，二是跨县一级(相当于我国的省一级)行政区域间流动，前者所占比重很大。第二，流动的对象分为几种情况：1)凡在一校连续任教十年以上以及新任教师连续六年以上者，以此为硬性条件；2)为解决定员超编而有必要流动者；3)在区、市、街道、村范围内的学校及学校之间，如教师队伍在结构上(专业、年龄、资格、男女比例等)不尽合理，有必要调整而流动者。另外，对不应流动者也做出了相应规定，如任教不满两年的教师、57岁以上60岁未满的教师、妊娠或产休假期间的教师和长期缺勤的教师等。第三，教师流动的具体操作程序一般在每年的11月上旬，由县(都道府)一级教育委员会发布教师定期流动的实施要旨，内容包括地域或地区的指定和有关原则、要求等。个体教师都要先填写一份调查表，其中包括流动的意向，然后由校长决定人选(一般要征求本人意见)并报上一级主管部门审核，最后由县(都道府)教育委员会教育长批准(校长则由教育长直接任命换岗，本人也可以提出申请)。
三、促进教师交流的制度保障措施
1.要确立城乡教育共同发展的目标
积极促进教师交流的目的是为了实现我国义务教育的均衡发展，“城乡教育共同发展”的目标就是彻底消除农村教育发展落后于城市、西部教育落后于东部的教育发展不平衡现象。因此促进我国城乡教师交流的制度保障措施必须首先确立发展目标，形成城乡教育共同发展的观念意识，“在资源配制上形成以‘城乡教育共同发展’为基本准则的组织行为，地区间形成向教育共同发展方向努力的良好态势”［2］。
2.以定向拨款的形式支持城乡教师交流
国家可以加大省、市一级政府对农村义务教育的责任，设置教师交流专项基金，该基金由省、市政府财政以定向拨款的形式下发到学校，学校对该基金要独立设置，并做到专款专用，主要用于交流教师的管理、奖励、培训及其他交流方面，政府对该基金的使用情况有监督职责。定向拨款要根据各省、市经济发展水平制定出占省、市财政的百分比数额，而且要逐年递增。同时“教师交流专项建设基金”要有法律保障，修订中的《义务教育法》对此应该有明确规定，包括对基金的发放、管理、使用、监督中主体的权利和义务，以及其相应的法律责任。
3.完善教师聘任制
首先应该尽快制定出完善的教师聘任办法，对现有教师队伍实行名副其实的聘任制，同时明确到农村任教教师的优惠待遇，使农村中小学按照岗位需求可以招聘到自己需要的教师，使“优秀教师走进来，不合格教师退出去”。
其次教师聘任证书应保持相应的层次性、独立性和流通性，积极鼓励学校跨校聘用、兼职聘用教师，使农村中小学校可以通过临时证书、特别证书、应急证书等形式外聘城镇教师，以解决农村学校部分科目如音乐、美术、体育、英语等教师严重缺编的问题。
同时对城乡互相交流教师也应以聘任合同的方式明确交流双方的权利和义务，对教学内容、教学要求、工资结算、监督管理以及禁止行为等都要做出详细规定，通过这种契约化管理模式真正实现城乡教师交流合理、合法。
4.建立教师定期流动制度
(1)明确教师流动工作责任人
确定地方教育行政部门领导和校长为第一和直接责任人，要求责任人要明确教师流动的具体程序，如流动对象的条件、定期流动的义务性、流动的时间、流动者的待遇等方面。同时责任人要及时掌握流动教师思想动态和工作进展情况，主动关心流动教师的生活，解决他们的后顾之忧，确保他们能在新岗位上安心、积极工作。概括起来说，教师交流工作责任人的主要职责就是把好三关：把好选人关、把好使用关、把好监督关。
(2)建立流动教师档案动态数据库
该数据库的功能主要是为学校和教师双向选择提供信息交流平台，发布学校和教师流动的意向和相关数据，同时形成学校与流动教师情况的反馈机制。通过这个互动平台，既能更有效地节约教师交流中的时间和成本，又能打破“教师”的“部门所有制”和“学校、地方所有制”的壁垒，扩大教师交流的范围。
(3)出台鼓励大学毕业生到农村流动任教的优惠政策
首先，强调流动的平等性、自愿性，即每一名毕业生都有去贫困地区任教的权利。其次，明确流动任教的优惠政策。湖北省教育厅为鼓励大学生到农村流动任教，出台了六项优惠政策值得借鉴：一是对支教生每人每年奖励5000元，按年发放。对借有国家助学贷款的毕业生，此奖励款优先用于偿还贷款。二是选派任教的毕业生可提前定级，不实行试用期制，其工资按月足额发放。三是具有推荐免试资格的毕业生，可先取得研究生入学资格，服务期满后再回校攻读硕士研究生。四是服务期满，经考核合格并经过一定选拔程序，可攻读教育硕士专业学位。五是毕业生可以不转户口档案关系。六是对非师范专业的毕业生，免收教师资格申请认定费。第三，重视毕业生“质”的要求，应选拔品学兼优者，以保证工作质量。第四，强调定期流动性。在支教期满后，去留自由、自愿。
(4)建立互动学校教育资源共享机制
以现代信息技术为平台，建立互动学校资源共享的教育信息资源中心，包括多媒体课件、教案、影视、教研成果等教育教学资源，以及其他教育公共信息。教师、学生都可以适时调用，以进行备课、教学和学习，实现网络交流与书面交流相结合。
总之，城乡教师交流既要按照“相对稳定、合理流动、资源共享”的原则，又要体现出稳定性与灵活性相结合的特点。教师定期流动的方式要相对稳定，即要有一定的流动期限要求，而教师的短期、适时、多样的交流形式可以克服教师定期流动相对固定的弊端，因此，国家在政策上要继续鼓励“送课下乡”等形式多样的短期交流方式。
参考文献：
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［5］袁振国.中国教育政策评论［M］.北京：教育科学出版社，2004.
