吉林省新农村建设义务教育均衡发展研究
摘 要：吉林省是一个农业大省，农村人口多，农村义务教育比重大。因此本文以吉林省为个案，对当前农村义务教育的现状进行调查分析，明确了农村义务教育不均衡发展的主要原因，清楚了要推进农村义务教育均衡发展，必须解决的问题。充分认识了推进农村义务教育均衡发展是提高农民素质，转移农村剩余劳动力，增加农民收入，实现吉林省和谐发展的强有力措施。
关键词：吉林省；新农村建设；义务教育均衡发展
农村义务教育是我国教育事业发展的重中之重，直面我国义务教育已经步人“后普及时代”的新态势，积极推动农村义务教育均衡发展，不仅关系到农村人才的培养，更关系到农民整体素质的提高，同时也是从根本上解决“三农”问题的重要途径，并且在构建社会主义和谐社会和新农村建设中具有基础性、先导性、全局性的重要作用。
1 农村义务教育教育均衡发展的概念
1.1 义务教育均衡发展的提出
关于义务教育均衡发展，早在1994年就有学者提出这一概念。直到2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》指出：“改革开放以来，我国基础教育取得了辉煌成就。基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲(简称‘两基’)的目标初步实现，素质教育全面推进。但我国基础教育总体水平还不高，发展不平衡，一些地方对基础教育重视不够。”此后，有一些杂志针对基础教育发展不平衡问题设专栏讨论，并涌现出一批市教育均衡发民典型。2005年国家出台《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》(以下简称《意见》)。同年，教育部基础教育司在安徽省铜陵市召开全国义务教育均衡发展研讨会，并同中国教育电视台联合开展“同在蓝天下— 义务教育均衡发展万里行”主题调研及宣传报道活动。
2006年我国颁布的新《义务教育法》贯穿教育均衡发展这个核心价值取向，对义务教育均衡发展有了明确的法律规定，相应予以法律保障，如“实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。”“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。”2006—2007年，党中央、国务院发布关于社会主义新农村建设的一系列政策文件，都明确指出：要着力普及和巩固农村九年制义务教育，改善办学条件，促进城乡、地区间义务教育均衡发展。2007年5月，国务院批转教育部《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》进一步要求：“推进义务教育均衡发展”。
1.2 农村义务教育均衡发展的内涵
什么是义务教育均衡发展？首先，应明白均衡是指平衡。均衡是物理学中的名词。它被引人经济学中，并引人教育学中，可以说教育均衡发展是经济均衡发展的移植。教育均衡实质上是指在教育公平思想和教育平等原则的支配下，教育机构和受教育者在教育活动中有平等待遇的理想和确保其实际操作的教育政策和法律制度。教育均衡发展的本质是追求教育平等，实现教育公平。教育均衡发展从宏观层面分析是教育供给与需求的均衡，从中观层面分析是教育资源配置的均衡，从微观层面分析是学校教育过程包括内部课程教学资源配置的均衡、教育结果的均衡以及教育评价的均衡。从经济学角度分析，教育均衡发展最重要的还是教育资源配置的均衡。教育均衡发展不能简单地理解为平均发展，决不是搞教育的平均主义，它更强调的是全面协调、可持续的科学发展。
因此，所谓农村义务教育均衡发展可以概括为：政府通过一定的政策和措施逐步缩小区域内学校办学条件差距，统筹区域内的教师资源，加强农村学校和城镇薄弱学校师资队伍建设的情况；建立有效机制，努力提高农村义务教育教学质量。
2 吉林省农村义务教育均衡发展必要性
2.1 均衡发展农村义务教育，是提高农民素质的关键所在
中国有近13亿人口，其中7亿多在农村，经济不发达，地区差异大，这是中国最基本的国情，这决定了教育改革和发展的大头也在农村。中国正处在社会主义初级阶段，由于经济发展水平的制约，目前还只能是穷国办大教育，而且是世界上最大规模的教育。农村教育面广量大，教育水平的高低关系到各级各类人才的培养和整个教育事业的发展，关系到全民族素质的提高。人民群众不断增长的教育需求同教育供给特别是优质教育供给不足的矛盾，是现阶段教育发展面临的基本矛盾，尤其是在广大农村，教育资源不足同农民群众教育需求日益增长的矛盾越来越突出，并将长期存在。解决好这个矛盾，就必须办好农村教育，满足广大农村人口的各种学习需求，全面提高农村劳动力素质。这样才能从根本上实现传统农业向现代农业转变，从根本上解决农业、农村和农民问题。
2.2 均衡发展农村义务教育，是转移农村富余劳动力的重要举措
《中国经济增长报告》（2004）指出：我国一个农村整劳动力一年可耕种10亩地，可耕种土地为19亿亩，即按照我国目前农业劳动生产率水平，19亿亩土地最多需要1.9亿农民，我国现有5.3亿农村劳动力，1亿进城务工（离土又离乡），1亿进了乡镇企业（离土不离乡），还有1.4亿是闲置的。这一方面是社会资源的浪费，同时也是一个极大的不稳定因素。大量的农村人口要转变为非农人口，这不仅是一个户籍转变的问题，关键是这部分人要具有适应现代生产和现代生活所必需的素质。为此，政府必须下大力气提高农村人口的素质，以促使我国农村人口的非农转变。人口素质提高的制约因素是多方面的，其中关键在教育，教育是农业劳动力提高素质步入现代城市生产活动的前提；是农村人口打破传统生存和生活观念，融入现代城市生活的基本要求。为了社会的公平，政府应加强对农村义务教育的力度，特别是要促进免费义务教育的实现。
2.3均衡发展农村义务教育，是促进农村社会协调发展的重要环节
对于教育来说，统筹城乡发展，就要大力发展农村教育，着力提高农村劳动者素质；统筹好经济社会发展，就要把教育作为政府一项最重要的工作，把教育普及水平和人均受教育程度作为重要指标；同时，均衡发展农村教育，使广大农民群众及其子女享有接受良好教育的机会，这是实现教育公平和体现社会公正的一个重要方面，是社会主义教育的本质要求。同时，农村各级各类学校也是传播社会主义精神文明、政治文明，提高农民思想道德、科学文化和健康水平，推动农村经济社会协调发展的重要阵地，可以在培养学生热爱社会主义、热爱农村、建设新农村的思想感情和建设文明新风上发挥作用。
3 吉林省农村义务教育发展现状
3.1吉林省农村义务教育已取得的成绩——正走向均衡发展
吉林省从2004年下半年开始，在省委、省政府的高度重视下，在省教育厅、省财政厅和省发改委等各相关部门的积极努力下，对农村家庭经济困难学生实行“两免一补”资助政策，即由各级财政设立的专项资金，对农村家庭经济困难的学生实施免杂费、免教科书费和补助寄宿生生活费。2004至2006年，中央、省、市、县各级政府共落实资金3.7亿元，5个学期共219.4万人次的中小学生得到资助。
2007年起，吉林省全面实施了农村义务教育经费保障机制。全省共投入资金8.6亿元，免除农村（含县镇、农垦、林场）义务教育阶段232万名中小学生的学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费，提高农村（含县镇）义务教育阶段公办中小学公用经费保障水平，建立农村中小学校舍维修改革长效机制，完善农村中小学教师工资保障机制。农村中小学生除缴纳课本费、作业本费和寄宿生住宿费以外，不再缴纳其他任何费用，享受到了真正意义上的义务教育。
3.2吉林省农村义务教育存在的问题——还没实现均衡发展
3.2.1教育经费投入严重不足
农村义务教育管理体制上移后，作为义务教育政府投资统筹的主体，县级政府普遍反映压力过大，缺少必要的财政统筹能力，农村义务教育经费短缺现象普遍存在，有的县(市)相当严重。税费改革前，2001年吉林省州农村教育附加和教育集资共计1646.9万元，八个县市向农村中小学生收费3392万元(不含书费)，两项合计5038.9万元。改革后，全州安排教育转移支付资金2205万元，向学生收费1775万元，两项合计3980万元，扣除4个国贫县农村新增教师工资部分888万元，实际用于农村办学经费为3092万元。实行“一费制”和税费
改革后，全州农村教育经常性办学经费减少1946.9万元。加之转移支付拨付渠道不畅通，存在克扣、挪用现象，到位率低，使农村办学遇到了前所未有的困难，尤其是实行“一费制”的4个国贫县的农村教育，仅2003年中小学办学经费就缺口462万元，办学已到了举步维艰的地步。一是正常办学经费严重不足，学校只能欠债运行；二是课程不能开齐开全，教学质量难以保证；三是教学设备无法购置，办学条件得不到改善。
3.2.2农村教师队伍令人担忧
农村教师学科结构不合理。在农村中小学教师中，语文、数学、物理、化学等学科教师占大多数，而英语、音乐、美术、心理辅导等学科教师急缺，很多学校要么不开或开不齐这些学科，要么由其他学科教师兼任。相当一部分农村学校为了缓解急需学科的教学工作，不得不聘用“非本专业”的教师任教。其它如英语、音乐、信息技术教育等科目教师严重紧缺，相当部分学校因无合适教师无法开课，素质教育无从谈起。
农村教师整体素质偏低。农村中小学教师中有很多是民转公的教师，虽然大多数教师通过函授、自考等形式取得合格学历，但这种高学历、低水平直接制约着教育教学质量的提高和素质教育的实施。培训受师资水平、经费、时间等因素的限制，平均参加学习和培训的时间不足5学时，远远达不到培训要求。
农村教师工作量大、待遇低、生活条件差。受编制限制等原因，农村学校，尤其是民族联校的教师跨年级、跨学科的现象极为普遍。教师工作量增加，保证不了教学质量。由于农村学校经费来源单一，农村中小学教师工作生活条件相对较差，除工资以外，基本上没有其他收入，更无法享受医疗、住房补助等待遇。
教师队伍不稳定，骨干教师外流。据统计，2003至2004年度延边州农村教师减少1711(调出1031,自然减员680)人，只补充705(录用毕业156，调入549)人。各县(市)工资标准也不一样，除延吉市外，其他县(市)均不能按档案工资足额兑现。农村教师职称评审没有得到政策倾斜，2003年前，因指标控制较严，县(市)分得的指标首先考虑城区学校，农村学校的教师极少有机会评聘，造成农村学校教师职称初、中、高级比例严重失衡。
3.2.3片面追求升学率，为“三农”服务的功能不强
据调查，吉林省延边州农村每年每所初中只有50%左右的学生升入上一级学校，剩下的学生中，95%以上的朝鲜族学生流入城内从事第二、第三产业，汉族学生留在农村的也只有30%左右。农村初中的办学指导思想仍把升学当作唯一目标。
3.2.4农村学生流失数量呈上升趋势
据调查，吉林省延边州农村义务教育阶段辍学主要发生在初中阶段，辍学率随着年级的增高呈递增趋势。在被调查的乡镇中，初中一年级平均辍学率低于5%，二年级达到10%，三年级达到25%(均含上一年流失数)以上，个别学校高达35%以上。调查中发现，除乡镇领导责任意识差，学生监护人法律观念淡薄外，学习跟不上是农村学生辍学的根本原因。第一，与城市学生相比，用的虽然同样的教科书，但由于教育资源分配不均等原因(如农村小学开不全英语和计算机课程等)，使这些学生在起跑线上就已经输掉了。第二，教师素质偏低，学科教学的专任教师短缺，造成教师跨学科、跨年级授课的现象，教育质量得不到保障。第三，学校领导和教师把教育教学的重点放在尖子生身上，对中等生和差生采取放任自流的态度，对差生往往使用粗暴、简单的教育方式，造成这部分学生与教师互不信任甚至对立，最终导致这些学生远离课堂，远离校园。
4 解决吉林省农村义务教育均衡发展的建议
4.1加大对农村教育的投入
一是积极争取国家、省教育专项资金，加强布局调整、危房改造、寄宿制学校建设和扶困助学工作。二是适当提高农村义务教育转移支付占整个转移支付资金的比例，确保农村教育的转移支付资金及时、足额到位。加强对转移支付资金使用的管理，严禁地方政府以任何理由挤占挪用教育转移支付资金。，教育转移支付资金要统一纳入县级财政年度预算，拨付县级教育行政部门，另设专户用于教育。政府预算内义务教育经费和各学校所收的杂费及其他收入也应进入专户管理，封闭运行。同时，建立“普九”欠账的偿还机制。三是加大省转
移支付资金支付力度，解决国贫县教育公用经费不足的问题。建议省政府从基础教育专项资金中拿出部分资金，补充农村中小学公用经费不足部分。对实行“一费制”的国贫县，要切实贯彻落实国务院关于“对实行一费制的国家扶贫开发工作重点县和财力确有困难的县，省、地(市)政府对其公用经费缺口要予补足”的要求。
4.2加强教师队伍建设，切实改善农村教师的工作生活条件
一是要提高工资待遇。建议对在农村任教的教师工资高套2档，适当提高农村中小学中高级教师职务岗位比例，对农村教师评职给予倾斜政策。二是要切实做好农村教师培养培训工作。把市（州）师范类大学（学院）作为培养农村师资的基地，应进一步调整招生专业，设置农村学校短缺学科(如英语、计算机、音乐、美术、心理辅导等)专业。要抓好州—县—校三级培训网络，建立教师培训专项经费，建议县级财政每年预算不得少于10万元专项培训经费。
4.3进一步明确农村义务教育办学方向，为学生的终身发展奠定基础
吉林省农村义务教育要坚持主要为当地新农村建设培养人才和兼顾升学的办学方向，大胆改革现有的办学体制，根据学校、学生的实际，进行符合实际的办学模式改革。学校可根据学生升入初中时的基础知识程度，进行分层次教学；对基础确实差，升学无望的学生举办专业班。专业班以学习专业为主，文化课为辅，可以从初一开始举办。进一步加大中考改革力度，实行农村初中指标生考前分配制度，增加农村学生占指标生的比例。重点高中要举办特长班、专业班，采取主要以专业课成绩为主加文化课成绩的方法进行录取，做到与初中衔接。积极创设条件，举办“2十1”等形式的专业学历教育，使学生在初中阶段再延长1至2年获得中专学历。乡镇政府要利用乡镇农民文化技术学校对不参加中考、回乡务农的学生，进行职前培训，经费由财政负担。
