政府采购模式及其利弊分析
政府采购模式及其利弊分析
政府采购亦称公共采购 ,通常是指一国的政府部门或机构以及其他为政府监控的企事业单位 ,为实现
其统治职能和公共利益 ,而使用公共资金采购货物、工程和服务的行为。政府采购模式即实施政府采购的
组织管理形式。按采购权的集中程度不同 ,当今世界各国通行的政府采购模式可划分为三种 :集中式、分
散式和半集中半分散式。
集中采购模式就是将政府部门或机构及其监控的企事业单位所需的一切物资及服务的采购都由政府专门设
立的特定机构集中进行的组织管理形式。其特点是采购权与使用权的高度分离 ,采购权的高度集中统一、
世界许多国家如英、美、新加坡等在确立政府采购制的相当长时期内 ,采用的都是集中采购模式。只是到
了八、九十年代 ,适应国际国内形势变化需要 ,这些国家将采购权有所下放 ,在严格限制和监控下,增加
了分散采购的比重。
集中采购模式为各国所广泛采用,并非偶然,而是由其自身诸多的优势所决定的。其一,有利于降低成本、
规范程序、专家把关、争取价格优势和优质服务,调剂余缺、减少重复采购、过量采购等浪费现象 ,从而
确保公共资金的合理有效利用。其二,便于政府规范化管理和严密监控,防止采购中的腐败行为。其三,实
现诸如宏观经济调控、推行产业政策、增加社会就业、支持民族工业或残疾人事业、扶持中小企业和贫困
地区、保护特种行业等特定的社会经济目标。
分散采购模式是指由政府各消费或使用单位以货币形式直接采购所需货物、工程及服务的组织管理形式。
即所谓“谁需要谁采购“。其特点是采购者与使用者、采购权与使用权的合一。与集中模式相比,其采购
主体众多,采购权相对分散到各单位。实行分散采购模式的国家,在具体操作上不尽相同。我国自建国以来
一直采取财政以货币形式向各预算单位供给经费,再由各预算单位分散采购所需物品及劳务,完成自我服务
和供给的采购形式。这是一种较为典型的分散采购模式。这种采购模式固然有灵活性、自主性强、手续简
便、采购成本较低等优点,但它与我国当前的市场体制和社会形势极不适应,弊端越来越明显:其一是对公
共资金重分配、轻使用,采购中监督管理不利,各环节漏洞多,因而极易滋生腐败现象；二是分散的采购权
不利于国家宏观政策的协调统一,难以与市场机制接轨,做到真正公开、公平、公正竞争；三是造成各部门
盲目采购、重复采购、过量采购 ,而封闭式管理又使部门之间不能相互调剂余缺,互通有无 ,导致资产闲
置、浪费；四是无法实现集中采购的价格优势及规模效益。同时,各部门的非专业化采购还使采购效率低
下,成本提高。
半集中半分散采购模式是指将集中采购与分散采购相结合、采购权适当集中与适当分散相结合的组织管理
形式。该模式强调货物、劳务的采购权与使用权的适度分离,既有政府集中统一采购,也允许使用单位一定
范围的自主采购,两种形式互为补充。集中采购额与分散采购额不象前两种模式畸轻畸重,而是较为均衡。
这种模式兼采前两种模式之长,避免了两者之短,灵活性较强。如国家一方面通过集中采购来达成节约资金
、调控社会等目标,另一方面又保留适当的分散采购,以满足各使用单位的特别需求、紧急需求或零星需求
,灵活地兼顾各方利益,处理特殊问题。正是由于这种优势 ,世界上许多国家近些年逐渐把集中采购模式调
适为半集中半分散采购模式。
如美国联邦总务署 (GSA)将集中采购分为大集中和小集中。所谓小集中 ,就是在一定条件下由某个部门根
据特殊需要自行采购 1 、新加坡政府也允许各部门自行采购价值 1 50 0 0新元以下的零星用品或特殊用
品 2 、德国政府的分散采购主要针对分散的办公用品、维修及其他服务项目。一般由各使用部门直接到
市场购买 3、需要指出的是 ,上述三种采购模式仅仅是从采购权的集中与分散程度不同所作的典型划分,
并不排除各国在实践中的模式变革与创新。实际上,即使是同属一种模式的国家,在指导思想及具体运用上
都可能存在较大差异。
我国的政府采购模式选择
当前,我国各地的政府采购改革实践进行得如火如荼,全面推行政府采购制度的工作正紧锣密鼓。而此
前各级各地政府的采购改革实践毕竟是一种自发实践,随意性和机遇性较强,规范化和制度化不够,因而在
操作及其结果方面差异较大。要实现我国政府采购的全国性建制,就必须确立采购模式。这个问题关系到
相应法律法规的制定,采购程序、方式方法、范围的确定,采购机构的设置等一系列重大问题。
确立我国政府采购模式应重视学习、借鉴国外先进经验,并综合考虑我国国情、行政管理实践的需要
及国际趋势,以及各种模式自身的特点、优劣等因素,以确保所选模式的先进性和适应性。基于以上考虑,
笔者认为:我国政府采购模式以选择集中为主、分散为辅的半集中半分散采购模式为宜。该模式的设想要
点如下：
一是“大、重、普”集中采购 ,“小、轻、特”分散采购。即政府所需的大型物资、重要项目、普通办公
设备及器具如通讯、交通工具、基础设施、公共工程建设以及政府所需的重大服务项目等大宗采购应集中
进行。而少量、小额低值易耗的办公用品及短期、少量服务则由各部门自行分散采购。另外 ,各部门及部
分公共事业单位如博物馆、图书馆、科技馆、医院、学校等涉及技术性、专业性较强的特殊需要或紧急需
要 ,也可由各部门分散采购 ;二是多层次、多中心的集中采购体系。该体系由军事部门和民用部门两大体
系构成。民用部门采购体系应在县级以上各级政府相应地设立专门采购机构 ,负责各级政府的集中采购事
宜。乡镇政府的集中采购事宜原则上由县级采购机构负责。军事部门采购体系可由各军种自行设立 ;三是
参照国外先进经验 ,在采购方式上 ,除少数涉及国防、安全利益等因素的采购外 ,无论是集中采购还是分
散采购 ,只要达到一定额度 (美国规定为 2 50 0美元以上 ;新加坡规定为 3 0 0 0 0新元以上 ) ,就应
当采用招标采购；四是加强分散采购的监督管理 ,如改变传统的观念支付办法 ,实行采购与付款分离制；
坚持“四眼原则”(至少两人同行 ,不能一人包办 ) ；强调货比三家 ,取得至少三个以上报价,才能实施
采购 ;五是采购权由相对分散趋向相对集中。我国政府采购制度的建立实质就是对传统采购做法的改革。
与当今西方国家把高度集中的采购权适度下放的做法不同,我国是将分散的采购权适度集中。在这个过程
的初始阶段,有选择地以一些重大工程项目、交通、通讯设备 ,大型办公用品以及环保、卫生服务项目为
突破口,待时机成熟后 ,再逐步扩大集中采购范围及份额。
选择以集中为主的半集中半分散采购模式,取决于以下几个因素 :
(一)半集中分散模式更适合我国国情
我国是一个大国,纳入政府采购的部门众多,领域十分广泛。各部门、各单位的情况千差万别 ,其所需的商
品、工程和服务复杂多样,还受几十年传统的分散采购做法影响 ,因而不可能也不必要实行整齐划一的集
中采购。再说,实施集中采购需要一系列完善的主客观条件 ,如各部门、各单位的认同与支持、市场机制
的完善、相应法律法规的建立健全、有关监督、管理体系的建立、专业化及高素质的管理人员、配套的财
务、服务体系等。这些条件的具备须经历一个较为漫长的过程。但以我国现有条件 ,有选择地进行重要项
目、大宗购买的集中采购却是可行的。近几年各地政府采购实践的成功举行充分证明了这一点。
(二 )选择半集中半分散模式也是解决我国现实问题的需要
首先 ,半集中半分散模式能堵塞财政漏洞,节约公共资金,制止浪费,缓解各地财政困难。当前,我国从中央
到地方 ,各级各地财政都相当困难,是名符其实的吃饭财政,财政赤字较严重。以集中为主的半集中半分散
模式确保政府消费的主要部分是集中采购的,从而节约这一部分消费至少1 0 %以上的资金。近些年各地政
府集中采购的资金节约率实际上远远高出 1 0 % ,有些项目甚至达到 3 0～ 40 %。如深圳的种树招标,标
的270万,中标 1 40万,节约率为48% ；种花计划投资650万元,结果节约270万元,节约率约 42 % 4。广西
南宁市民族广场改造工程招标采购的节约率为 3 4. 8%。（上）
其次 ,半集中半分散模式有助于防止和消除腐败现象,维护清正廉洁的政府形象。众所周知,多年来我国传
统的分散采购做法由于缺乏竞争性、公开性、透明性,缺乏行之有效的监督机制,加之采购范围较广,金额
巨大,因此在采购环节尤其是大宗商品的采购和建筑工程采购中存在大量的吃回扣、捞好处、索贿受贿、
贪污等腐败现象。以集中为主的半集中半分散采购模式将把政府消费的主要部分按国际通行的采购方式及
原则进行,对少部分分散采购也将实施严密监控,从而使政府采购活动在公开、公正、公平、透明的环境中
运作,形成财政、审计、监察、供应商及广大群众全方位监督,有效地抑制以权谋私、暗箱操作等腐败现象
。
再次,半集中半分散模式有助于正确处理政企关系,实现我国政府采购与市场接轨。多年来,政企不分、政
企难分一直困扰着我们,而如何处理好政企关系就成了我国改革所要解决的重点、难点问题之一。2 0多年
的改革摸索虽在此方面有所收效 ,但始终找不到政企之间的最佳结合点。实行政府采购制度,使政府通过
集中招标采购,在采购市场与企业建立规范的经济关系,政府不再是通过拨款、贷款以及行政指令来干预、
支持企业,而是通过采购单来支持、影响企业,实现政府采购与市场机制的接轨。
第四,新的采购模式有助于实现宏观调控,满足扩大内需的要求。据估计,我国行政事业单位一年的商品及
劳务支出约为7000亿元人民币6。政府作为国内市场的最大客户,可以凭籍手中的采购权来调控我国当前的
一些重要的社会经济目标。如增加社会就业,支持民族企业或残疾人事业,扶持中小企业和贫困地区,救助
灾区,保护特种行业,提高企业质量及技术水平,使政府采购成为调控社会、经济的强有力手段。
(三)半集中半分散采购模式符合政府采购制度的发展趋势,便于我国与国际接轨
政府采购制度经过约200年的发展,逐步实现了法制化、制度化、规范化。主要资本主义国家的政府采购模
式经历了由集中向半集中半分散转变的过程。进入2 0世纪八、九十年代后,为适应国际国内形势的重大变
化,各国纷纷进行行政改革,按照政府对经济社会干预适度减少,权力逐步下放的行政理念,对政府采购模式
进行了积极调适 ,即政府集中采购程度有所下降,部分采购权下放给各部门,半集中半分散采购模式的色彩
更为突出。但这种调适是有限的,集中采购仍是各国政府采购的重头戏。我国选取以集中为主的半集中半
分散采购模式,适应了政府采购制度的发展趋势,便于我国与世界各国的交流和扩大开放。另一方面 ,半集
中半分散模式保持了一定的灵活性,在对外开放的特定时期,有利于保护民族产业和其他弱质产业。
(四 )我国具备了实行以集中为主的半集中半分散采购模式的现实条件
我国对政府采购的改革,是在深化改革、扩大开放的大背景下进行的,对旧的政府分散采购的种种弊病,人
们早已深恶痛绝。但要彻底根除这些弊病,仅靠小打小闹的改革是不可能的。近年来 ,经过上至中央有关
部委对国外政府采购的深入研究,下至地方政府推行集中采购的改革实践,使人们认识到,集中采购权才是
我国政府采购改革的根本出路。中央政府的决心、地方政府及广大群众的支持,可供借鉴的国际先进经验
、财税体制的先期改革,以及市场机制的确立、买方市场的形成等,都是我国推行新的政府采购模式的有力
保证。
确立我国半集中半分散采购模式的举措
(一 )加快立法 ,使政府采购有法可依
建立健全政府采购的法律法规体系,一方面能确保政府采购制度在全国范围内迅速推广和普及,另一方面能
实现对政府采购的硬约束,明确政府采购的方式、方法、组织、模式、范围、程序等,将政府采购真正纳入
规范化、制度化轨道。加强政府采购立法就是要建立健全以《政府采购法》为核心的有关法律法规体系。
《政府采购法》已于2002年6月29日颁布，并于2003年1月1日正式实施 7。另外,国务院及其有关部委应及
时制定相应的行政法规、行政规章,各地人大及政府结合各地实际及需要 ,制定相应的地方性法规和规章
。随着国际贸易一体化进程的加快 ,我国加入的国际或区域性组织制定的有关政府采购规则,也将成为我
国管理、规范政府采购行为的重要依据。
(二 )重视搞好相关行业及部门的配套改革
半集中半分散采购模式的实施,牵涉到诸多行业及部门。所涉及主体既有行政单位、事业单位,还有接受财
政经常性资助的社会团体等。采购商品包括仪器、设备、材料、器具等,采购工程包括改进、扩建、安装
、装修等,采购劳务也是多种多样。另外,与半集中半分散采购模式相配套,必然要求改革我国现行的财务
预算制度、金库制度、结算制度、招投标制度和监督制度等。
(三 )注意防止地方保护主义、行业垄断倾向
当前,地方保护和行业垄断现象在我国仍不同程度地存在着。由于政府采购的最主要份额仍将由各地方政
府集中采购,因而集中采购就有可能成为少数地方政府进行地方保护的手段。从近些年的实践来看,确实存
在少数中介服务机构,为保护地方产品而积极向政府采购部门兜揽业务,干扰采购工作公平、公正进行的情
况,而个别地方政府也把保护地方产品作为积极推行政府采购制度的主要目标之一。可见 ,适用新的政府
采购模式,必须排除干扰,反对“条块分割”、“地区封锁”,确保政府采购工作的规范运作。
(四)健全机构 ,强化监督
综合国内外政府采购的实践经验,笔者认为,我国至少应建立健全下列几方面的机构:一是领导机构。应在
县及县以上各级政府设立采购委员会或采购领导小组,作为政府采购的最高决策层。以政府主要领导为一
把手,其他相关部门如财政、计划、建设、工商、贸易、审计等部门领导为成员。主要行使决策权和监督
权；二是管理机构,在各级财政部门统一设立政府采购中心 (或称采购处、采购办 ),负责制定采购政策、
检查监督采购过程、处理采购争议、协调部门关系、培训采购人员、指导下级采购部门工作等；三是操作
机构 ,如政府采购交易中心。负责采购信息交流、交易实现及售后服务跟踪等；四是资信评审机构。一方
面要对采购方的资信及质量等级进行评定 ,保障采购活动的合法、有序 ,另一方面也要对供应方的资信等
级、产品质量、服务水平、信用状况等进行审查评定,以保证采购商品及劳务的质量。
(五)加快引进、培养高素质的专业人才
新的政府采购模式特别是其中的集中采购部分将涉及到招标、决标、合同履行、仲裁、监督等诸多环节,
同时 ,还要求对市场行情、商品及劳务的特性有准确、细致的了解。因此 ,政府采购工作是一门专业性、
技术性、法律性都很强的工作,从业人员更应具备外语、国际商法、国际贸易、国际投资、商务谈判、商
品学、法律及公共关系等多方面的综合知识。为此 ,新的政府采购模式的适用 ,需要加快引进、培养各种
专业人才。
(六)改革我国机关后勤服务体制
我国传统的机关后勤服务体制与计划体制相适应,其“自办社会 ,自我服务”。各机关所需商品及劳务 ,
长期以来实行分散采购 ,盲目采购、重复采购的现象比较严重 ,加之管理上的封闭与混乱 ,导致大量资产
闲置、浪费 ,服务效率低下 ,机关资金使用效益不佳。建立政府采购制度 ,对机关所需商品、劳务的主要
部分实行集中采购 ,最终目的就在于提高机关服务效率和资金的使用效益。但如果不改革传统的机关后勤
服务体制 ,上述目的将无法实现 ,导致集中采购效益被旧的后勤服务体制的低效所吞并。因此 ,半集中半
分散采购模式的推行 ,必然要求加快机关后勤服务体制改革 ,把机关后勤服务推向社会 ,实现机关后勤服
务社会化。（凡江）
