论新公共管理的经济学基础
提要：新公共管理是当代西方政府改革中出现的政府管理新模式，其主张运用市场竞争机制和借鉴私营部门管理来提升政府绩效。此种新理念主要源自于20世纪70年代以来经济学理论的新发展，特别是公共选择理论和新制度经济学。本文旨在通过对新公共管理所依托的经济学理论的考察，剖析经济学对新公共管理理论和实践的知识影响，并进一步分析经济学对于新公共管理研究的意义。
关键词：新公共管理；公共选择理论；新制度经济学
自20世纪70年代末80年代初以来，与经济上的新自由主义思潮和政治上的新保守主义思潮相伴随，西方公共管理学界形成了新公共管理思潮。这一思潮对西方各国的政府实践产生了深刻的影响，掀起了一场声势浩大的政府改革运动，其基本趋势是由传统的韦伯官僚制模式转变为以市场为基础的政府管理新模式。这场政府管理的新实践导致了传统公共行政理论陷入合法性危机，促成了新公共管理的兴起，其强调以市场机制改造政府、以企业家精神重塑政府。此种政府管理新模式的产生与70年代以来经济学理论的新发展关系极为密切。经济学“为人们抨击官僚制提供了理论基础，造成了政府总体规模的缩减，并为以市场为基础的公共政策设计提供了方法论基础”（休斯，2001，p.78）。本文旨在通过对新公共管理所依托的经济学理论（主要是公共选择理论和新制度经济学）的考察，剖析经济学对新公共管理理论和实践的知识影响，试图揭示两者之间的理论关联，并进一步分析经济学对于新公共管理研究的意义。
一
新公共管理缘起于西方各国政府改革的实践，尚未形成统一、成熟的理论框架，学者们对其还未形成一致的、清楚的看法。尽管如此，人们对新公共管理的内涵特征有一些大致相同的观点。新公共管理主张摒弃公共服务供给中传统的官僚制独占模式，引入各种市场机制和私营部门的管理技术和激励手段，强调公共服务中顾客导向，注重结果甚于规则，以较少的成本实现一个高效的回应性的政府。拉森(Ranson)和斯图亚特(Stewart)认为新公共管理有以下特征：视人民如顾客，并强调顾客的价值；创造市场或准市场的竞争机制；扩大个人以及私人部门的治理范围；购买者的角色须从供给者的角色中分离出来；契约或半契约配置的增加；由市场来测定绩效目标；弹性工资（转引自：张成福，2001）。本质上，新公共管理鼓励政府具有市场倾向，强调市场导向的管理，如鼓励竞争、侧重结果和绩效、重视消费者选择和强调效率。
这种以市场为基础的政府管理新模式的产生有其特定的社会背景。二战后西方国家政府在凯恩斯政府干预主义的指导下，推行混合经济政策和福利国家政策，广泛介入经济社会生活中，对经济和社会进行大量的干预，提供着越来越多的公共物品和公共服务。相对于传统的政治角色，政府的经济角色在战后得到了充分的发展，并愈来愈突出。现代政府远已不是一个单纯的政治组织，而是一个对经济和社会产生巨大影响的经济组织。政府的经济活动包括生产和消费两方面，它以各种形式直接或间接地参与了整个社会的经济运行，极大地影响了私人的生产和消费（斯蒂格里茨，1998，pp.33-43）。传统公共行政认为官僚制是政府管理和公共服务生产的唯一组织形态，但是它对于履行现代政府承担的越来越多的经济和社会职能而言显得笨拙、缺乏效率和回应，难于满足公民对公共服务的量和质不断增长的需求。传统政府管理模式与混合经济中政府的经济角色的矛盾造成了西方政府70年代以来严峻的财政危机、管理危机和信任危机。这需要一种新的政府管理模式来满足作为经济组织的政府的管理要求，实现公共服务供给的经济、效率和效益。
70年代以来经济学对政治、政府问题的拓展性研究是新公共管理产生的理论背景。经济学运用其研究假设、方法对传统政治学主题，如国家理论、投票规则、利益集团、政党、官僚制等，进行了深入的研究，揭示了官僚制诸多弊病的内在成因，主张以市场机制改进政府效率、提高公共服务品质。经济学对官僚体制的研究以普遍的经济人假设为前提，运用成本收益比较方法分析官僚行为，强调公共部门中的竞争和对官僚的有效激励。这突破了政治学研究途径的窠臼，对传统公共行政理论构成了严重的挑战。“如果说公共行政的传统主流研究方法对20世纪早期美国行政学发展作出了贡献并占据了相当重要的学术地位的话，那么现在或许可以说这一位置已被以经济学为基础的研究方法替代。”（布莱克维尔政治学百科全书，1992，p.613）
一般认为，公共选择理论和新制度经济学对新公共管理的影响最大。胡德（Hood）指出新公共管理是两种不同理论的联姻：新制度经济学（包括公共选择理论）和管理主义。“新制度经济学运动促进了基于可竞争性、消费者选择和透明等理念和强调激励结构之上的行政改革教义的形成，这些教义迥异于传统军事化官僚制的“良好行政”的理念，后者强调有序的等级制和消除交叉与重叠。”（Hood, 1991）奥克英（Aucoin）认为当代行政改革受到了两股思潮的影响，分别为公共选择理论和管理主义。他认为尼斯坎宁的《官僚制与代议制政府》是前者意旨的最好代表，对美国国会政府模式和威斯特敏斯特内阁政府模式都产生了积极的影响（Aucoin, 1990）。波斯顿（Boston）在1991年的《国家再造：新西兰的官僚革命》一书中分析了新西兰政府改革的理论基础，认为新制度经济学的三个重要组成部分（公共选择理论、交易成本经济学和代理经济理论）极大地影响了新西兰财政部提出的政府改革建议及最终的政策选择。波斯顿对新公共管理理论基础的分析极大地影响了其他学者的研究。此后，新制度经济学往往被视为新公共管理的知识基础。（Barzelay, 2000）。
休斯对新公共管理与经济学之间的联系做了较为全面的归纳和论述。他认为以市场为基础的新公共管理受到70年代以来经济学理论新发展的深刻影响。新古典经济学对市场价值的重申改变了公共官僚组织。经济学，特别是公共选择理论、委托代理理论和交易成本理论融合到新公共管理中（休斯，2001，p.12-17），取代了官僚组织中高层人员信奉的传统公共行政观念。
经济学对于新公共管理的巨大影响主要是因为“相对于含糊不清的公共行政理论来说，经济学理论是精确的，具有可预测性的，经验主义的，并且是建立在解释人们如何行动的激励理论之上的”（休斯，2001，pp.78-79）。经济学以自利、理性的经济人假设为逻辑起点，能对人类行为做出更好的解释和预测，从而使新公共管理获得比传统公共行政更有力的理论基础。
二
经济学对新公共管理最根本的影响在于以理性经济人假设取代了传统公共行政中沿袭于政治学的人性恶的假设，从而导致了政府管理的侧重点由规制转变为激励。人性预设的转变是新公共管理与传统公共行政根本不同之处，是新公共管理的市场导向教义的逻辑起点。
在西方政治传统中，基督教的原罪思想深深影响了政治制度设计。如孟德斯鸠所言“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，人性本恶的观念导致了以权力制约权力，以制度来控制权力的解决思路，欲借此尽可能减少追逐私利的个人滥用权力、侵害公共利益的可能性。由此原点出发，西方政治制度设计强调对政治权力的控制，防止权力的不正当运用，三权分立、制约平衡是该理念在实践中的体现。行政官僚体制的建构因袭了基于人性恶假设的制度设计理念，强调规制导向，试图以详尽完备的规章条文来控制官僚，防止其滥用职权，保证官僚履行其应负的责任。同时，韦伯论证了理性官僚制的技术最优特性，指出严格按照规章制度运作的官僚制可以取得最大的效率。规制导向的官僚制作为政府管理的基本模式得到了普遍的认同和运用。但在现实中，以规制求效率、以规制落实责任的官僚制往往走向其反面，低效、推诿、繁文缛节、不负责任、僵化成为官僚制的痼疾。过度的规制促使官僚追求目标次优化，以规则为本，忽视了组织本身存在的宗旨，其行为的结果与制定规则的目的背道而驰。规则比结果更重要是官僚制的规制导向设计的不虞效应。
经济学的理性经济人假设为解决上述官僚制弊病提供了一条可供选择的思路。经济人特征包括，追求个人利益最大化，对个人行为的收益成本进行精确的比较分析。在市场交换制度下，个人利益最大化的理性经济人在“看不见的手”的指引下不自觉地促进了公共利益。市场制度是有效配置资源、实现个人利益与公共利益兼容的制度。公共选择理论运用新古典经济学的理论假设研究政治市场中所有的公共选择者，认为政治家、官僚和选民在政治决策过程中均是自利的理性的效用最大化者，并试图阐明、构造一种真正能把个人的自利行为导向公共利益的政治秩序，提出了以市场为解决方案的观念。新制度经济学对经济人假设进行了修正，认为经济人具有理性有限、机会主义特征。有限理性指个人不能想象出决策的全部备选方案，不具备关于未来各种可能性及其后果的完备知识和预见，特别是在信息不对称和存在私人信息的情形下。机会主义是指人们的一种狡诈的自私自利的行为倾向，如故意扭曲事实真相、误导、隐瞒、迷惑他人和混水摸鱼。有限理性和机会主义假设是讨论经济组织中的交易成本和委托代理问题的微观基础，并可扩展运用到对公共组织的分析中。
官僚人性预设的转变导致了政府管理模式设计的改变：由侧重规制的官僚制走向鼓励竞争、强调激励的市场模式。传统公共行政认为公共利益的实现途径是制定详尽、完备的规则来限定官僚权力的设定与运用，尽可能减少人性“恶”侵害公共利益的机会和空间。而经济学认为，在个人效用最大化的官僚行为假设下，传统的规制导向与官僚的经济人特性相冲突，并且完备的规则是不可能的，这从而有可能损害公共利益的实现。“从市场的观点来看，传统官僚体制存在的主要问题在于它们无法提供充分的激励机制以鼓励其组织成员有效率地做好分内工作。”（彼得斯，2001，pp.25-26）因此，实现公共利益的途径应由防止官僚滥用权力侵害公共利益转变为如何在承认官僚个人利益的前提下激励、引导官僚尽可能地提高公共服务效率和质量，即设计一种制度将个人利益与公共利益协调、兼容。传统官僚制的规制导向无法有效激励经济理性的官僚，甚至起到负激励效果，有助于官僚形成逃避风险、不事创新、不求有功但求无过的心态，使公共组织丧失追求效率的内在动力。经济学认为，市场机制是实现个人利益和公共利益兼容的最优机制，斯密“看不见的手”隐喻深刻揭示了这一点。在经济学的影响下，新公共管理主张在政府管理和公共服务中引入市场、准市场等激励机制来提高公共服务供给的效率和品质，重视结果而非过程，克服片面强调形式合理性的传统官僚制的实质非理性。
三
经济学对新公共管理理论建构的知识影响主要表现在两个方面：对官僚制的批评和以市场为基础的制度设计。前者揭示了政府官僚体制规模膨胀、效率低下和责任缺位等弊端的成因。公共选择理论对此进行了精辟的分析，委托代理理论亦有阐释。之外，公共选择理论和新制度经济学提出了以市场为解决方案的政策建议，以市场模式取代传统官僚制。
公共选择理论是“对非市场决策的经济学研究，或者简单地定义为是把经济学运用于政治科学的分析。”（缪勒，1999，p.4）在公共选择理论对官僚制的分析中，影响最大者当推尼斯坎宁。他在《官僚制与代议制政府》一书中提出的官僚预算最大化假说大大推动了公共选择理论对官僚制的研究，并对现实产生了深刻影响。尼斯坎宁认为经济理性的官僚在双边垄断结构中利用其在公共服务生产的垄断地位和政治制度缺陷追求个人效用函数最大化，这直接表现为官僚预算最大化。公共选择理论认为政府低效和规模不断膨胀的根本原因在于官僚制在公共服务供给中的垄断特性，具体而言：第一，缺乏竞争。官僚机构垄断了公共物品的供给，缺乏节约成本、提高效率的压力；第二，缺乏利润激励机制。由于公共产出的非市场性质，公共产出难于测量，官僚的目标并非利润最大化，而是预算规模最大化，造成公共生产过剩；第三，缺乏监督。官僚机构在公共生产信息方面占有优势，监督者有可能受到“被监督者”的操纵。在监督机构面前，被监督者所处的地位使他们实际上可以强制规定最符合自身利益的政策。（勒帕日，1985，pp.143-145）
委托代理理论通常用于分析组织中的科层关系。委托人赋予某个代理人一定的权利，一种代理关系就建立起来了，这个代理人受契约（正式、非正式的）制约代表着委托人的利益，并相应获取某种形式的报酬（埃格特森，1996，p.40）。委托人和代理人的目标冲突与信息不对称是委托代理问题的核心。在有限理性和机会主义的经济人假设下，代理人利益与委托人的利益未必一致，他可能去追求个人利益而把委托人的利益放在次要位置甚至以牺牲委托人的利益为代价，产生逆向选择和道德风险问题。在公共选择领域，选民和政治家、政治家和官僚构成委托代理关系。官僚作为代理人根据显明或隐性契约负责公共服务的供给，必须忠实执行委托人的意愿。但是在实际的运作中，由于公共生产的非市场性质、利润激励的缺乏和官僚机构的实际垄断地位，政府机构存在严重的委托代理问题。官僚追求自身利益，在一定程度上与委托人的利益相冲突。同时，官僚与政治家拥有的公共物品和公共服务供给信息的种类和数量不同，官僚在这种信息不对称中处于优势地位。政治家要减少官僚的投机行为，必须获取足够的信息，这将大大增加代理成本。从而在作为委托人的政治家和作为代理人的官僚之间的契约中，可能存在严重的逆向选择和道德风险问题。官僚利用其拥有的不对称信息，追求自身效用最大化，在实质上逃避了委托人的监督和控制。
由之，公共选择理论和委托代理理论认为官僚机构在公共服务供给中的垄断地位及派生的信息不对称是政府弊病丛生的根源所在。政府低效、官僚主义等政府失灵现象都可溯源到官僚机构对公共物品生产的垄断及对生产信息的独占优势地位。打破官僚机构的这种垄断地位、引入竞争激励机制就成为提高政府绩效、消除政府失灵的当然选择。正如缪勒所言，“无论何时，只要可能，政府就会像独家垄断者一样行事；无论何处，只要存在竞争，它就会趋于对效率产生一种有益的影响，这与企业之间竞争的效果是相同的”（缪勒，1999，p.328）。
对市场价值的重新发现和利用是公共选择的核心。公共选择理论认为要改善官僚制的运转效率、消除政府失灵的根本途径在于取消任何形式的“公共垄断”，在公共部门中恢复竞争，引入市场、准市场机制。根据其官僚预算最大化模型，尼斯坎宁提出了相应对策：在官僚机构之间引入竞争，打破某些机构对公共服务供给以及对生产成本信息的垄断；重构公共部门的激励结构，激励官僚采取最小化成本策略，而非预算最大化策略，以效率逻辑取代扩张逻辑；将私人市场方法扩大运用到公共服务的生产中，采取签约外包方式提高效率。另一方面，公共选择理论主张分权化、公共组织的小规模化，给予公民“用脚投票”的机会，个人通过在生产公共物品的不同“俱乐部”之间作出进入或退出的选择来促进公共部门之间的竞争，激励它们提高公共物品的生产效率。
委托代理理论认为解决委托代理问题的关键在于如何设计适当的激励机制，诱导代理人去追求委托人的目标，使其行为符合委托人的利益，达到“激励兼容”。根据公共部门的特性，可以采取以下途径来减少官僚的机会主义行为：其一，缩减政府规模，将公共服务签约外包。一般而言，私营部门委托代理问题比公共部门的较轻。通过供给生产相分离、签约外包等方式可以将公共部门委托代理问题转移到私营部门中去，从而减少公共部门的委托代理问题；其二，加强监督，获取代理人所掌握的信息，降低其讨价还价的能力，从而抑制代理人的机会主义动机。同时，强化有利益冲突的个人或部门之间的竞争。竞争能减少委托人所面临的代理成本，而提高代理人从事投机行为的成本；其三，制定激励契约。固定报酬制度不能对个体产生有效的激励效果，反而会强化官僚的偷懒动机。采取绩效工资制可以有效激励个人，实现个体利益与共同利益的相容。
交易成本概念产生于对企业性质的分析，指事前签定契约、事后监督和实施它的各类费用之和。交易成本理论认为新古典经济学的零交易成本假设是不现实的，利用市场机制需要付出交易成本，企业的出现与交易成本相关。从交易成本的观点来看，官僚机构垄断公共服务生产的传统模式无疑以巨大的交易成本为代价，无法实现资源的最优配置，因此应运用市场检验或签约外包将公共服务转由非官僚机构承担，降低交易成本。但是，利用官僚机构提供公共服务和利用市场都存在交易成本，问题的关键在于如何确定政府与市场两者的合理边界，使总交易成本达到最小。在官僚机构垄断公共服务的情况下，引入市场机制是合理的选择，但同时亦应注意到运用市场机制也需付出交易成本，不能想当然认为市场机制必然优于官僚制。
公共选择理论和新制度经济学的以市场为基础的改革理念导致了新公共管理的市场导向、结果导向和顾客导向。比较公共选择理论、委托代理理论和交易成本理论提出的市场化改革主张和新公共管理诸多公认特征，可以发现两者之间存在紧密的传承影响关系：公共选择理论与新公共管理特征中的预算削减、民营化、供给生产相分离、签约外包、用者付费与凭单制、竞争、分权化等相关；委托代理理论则构成了供给生产相分离、绩效责任、分权化、绩效管理、改进财政管理和审计、绩效稽核、人事管理等特征的理论基础；交易成本理论对新公共管理特征中的供给生产相分离、签约外包、分权化产生了相当的影响（Gruening，2001）。
四
在当代西方各国政府改革的实践中，可以清晰看到经济学理论对于这场改革运动的深切影响。这在新公共管理三国（英国、新西兰和澳大利亚）表现得尤其显著。
在英国，经济学对政府改革的影响大致可分为两个阶段：在撒切尔夫人执政时，公共选择理论占据了主流地位。撒切尔夫人曾经建议其内阁部长们研读尼斯坎宁关于官僚体制的研究成果，并要求他们按照尼斯坎宁的建议来改善政府部门的管理（彼得斯，2001，p.27）。“下一步行动方案”即是以尼斯坎宁的官僚经济学为理论基础；而1988年后，新制度经济学主导了英国政府改革进程。新制度经济学主张把激励结构引入公共服务中，强调削减官僚机构、通过承包和准市场的运作方式实现更有效的竞争以及消费者选择。梅杰政府的“公民宪章”和“竞争求质量”改革运动均是以新制度经济学为基础。
新西兰的政府改革遵循了以理论为基础的一系列原则：主要改革措施源于公共选择及其相关理论，有的源于新制度主义经济学——它特别关注代理人和交易成本问题。由于依托于相对成熟的经济学理论，新西兰的改革框架被公认为最先进和最具有内在一致性，是一个“设计精湛，内容完整，各组成部分相互增强”的方案，在执行过程中体现了“严格性和内在一致性”（哈里甘，1998，p.101－102）。相比之下，公共选择理论、委托代理理论和交易成本理论对澳大利亚行政改革的影响相对小些。
由上可见，经济学对新公共管理运动起到了重要的指导和推动作用。经济学，特别是公共选择理论和新制度经济学对新公共管理的理论和实践产生了不可低估的知识影响。基于此，经济学对于新公共管理研究而言有着特别的意义。
其一，经济学作为一门较为成熟的社会科学，为新公共管理提供了强有力的理论支持，为其发展成为严密、完整的理论体系奠定了基础。新公共管理形成于西方政府改革运动中，其教义、特征是从实践中提升而来。严格地说，新公共管理还只是松散的理论组合，缺乏成熟理论的严密性和内在一致性。经济学以普遍的人性假设为基础，运用均衡分析和边际分析方法，通过建立理性模型进行演绎推理，能对个体行为作出更好的解释和预测。虽然经济学在公共部门中的运用受到了广泛的批评，被认为是经济学帝国主义的入侵，但是不可否认经济学的假设、理论和方法对于公共部门管理研究而言是相当有效的、可资借鉴的。经济学对官僚制缺陷的分析和对市场机制优越性的强调改变了社会思潮，促成了新公共管理运动的兴起，为其以市场为基础的公共政策设计提供了理论支持。新公共管理以经济学为基础，借鉴其假设、理论和方法，从而有可能发展成为政府管理的新的理论体系。
其二，经济学与公共行政的跨学科整合转变了传统的政府管理思维，开阔了公共行政的研究视野，丰富了其理论内容。经济学指出传统的规制取向的官僚制存在严重的激励问题，认为“公共垄断”导致了公共生产中的资源浪费、政府规模膨胀，破除了对官僚机构作为高效的公共服务直接的垄断生产者的迷思。基于人性预设的转变，政府管理思维由如何完善规则来控制官僚转变为如何有效激励官僚更好地提供公共服务，重视绩效和结果，减少繁复的规章制度对官僚的制约，在公共部门间开展竞争，运用市场机制激励个体提高效率，从而走出规制导向的困境。公共选择理论和新制度经济学的研究方法和分析工具，如政治市场、激励兼容、交易成本等，融入新公共管理的理论框架中。经济学提出的基于市场的公共政策设计，如民营化、市场检验、签约外包、供给生产相分离、分权化、绩效合同、激励工资等，业已成为新公共管理的重要组成部分。
其三，经济学为审视新公共管理的价值提供了深刻的洞察力。新公共管理作为一种政府改革实践取得了相当的成功，但是作为一种理论还未取得共识。它是对传统公共行政的取代，一种范式转变，还是昙花一现的时髦？作为新公共管理理论基础的经济学为回答这个问题提供了更触及其本原实质的观察视角。新公共管理主张的市场导向在本质上源于新保守主义经济学对市场价值的重新发现、对小政府的回归，是70年代末以来成为主流的市场化运动在政府管理方面的呈现。从历史发展和时代背景来看，如今的市场化浪潮是对二战后凯恩斯政府干预主义长期盛行导致的政府规模不断膨胀、预算赤字剧增和最终导致的难于解决的经济滞胀的严重后果的反动。但从更为宏观的经济思想演变来看，它又只是消长反复的政府与市场之争的一个特定发展阶段。新公共管理是从这个市场化运动中派生出来的，对它的理论价值的定位应置于时代背景和宏观背景中考察。一方面，新公共管理是公共部门应对社会要求、顺应市场化浪潮的时代产物，破除了传统的公私简单二分，把竞争与垄断视为问题的实质，由规制转变为激励，这将对政府管理产生深远的、根本性的影响。另一方面，从经济思想演变的宏观角度来看，新公共管理只是其中的一个阶段，并非是普遍的、绝对的，它的发展与特定社会思潮的起伏密切相关。
参考文献：
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