农村职业教育的公共产品特征分析
摘要：多年以来，农村职业教育发展面临着许多困难。农村职业教育的根本问题是经费问题,是国家将农村职业教育是否界定为公共产品问题，是定位在公共产品的哪一个层次的问题。尽管很多学者根据经典定义界定农村职业教育为准公共产品，但是在农业发展新阶段，将农村职业教育界定为准公共产品不能有效促进其协调、良性发展，需要从理论和现实的结合，从供给方式、外部性、区域性、阶段性、产品可变性、制度依赖等角度思考农村职业教育的公共产品属性，以期为政府办农村职业教育提供理论依据和建议。
关键词：农村职业教育；公共产品
农村职业教育，是相对城市职业教育而言的。既包括农业的职业教育，也包括工业和其他产业的职业教育；既要为农业发展和农民致富服务，也要为农村第二、三产业发展和农村繁荣稳定服务。对农村职业教育的性质进行理论探讨是很有意义的，它可为确定政府在农村职业教育领域的工作范围提供重要的理论依据。
萨缪尔森公共产品的
经典定义与农村职业教育
公共产品是相对于私人产品而言的对应物。萨缪尔森的对公共产品的经典定义是从效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性这三个特征出发的。公共产品与私人产品是从物品本身的属性方面来界定的，不是由哪个部门提供来界定。①公共产品性质特征是决定公共产品供给的最基本因素。不同经济学家对公共产品属性的认识并不完全相同。②不同公共产品有特征程度的差别（公共性），由此可区分为纯公共产品和准公共产品。纯公共产品是每个人对这种产品的消费都不会导致其他人对该产品的消费减少的产品。其实，严格上符合纯公共产品定义和特征的产品不多。
对于农村职业教育的产品性质的研究，几乎都将农村职业教育定义为准公共产品。因为，其具有发展个人职业能力的一面，而且对其享用都不能符合完全没有排他性和数量不受限制的标准。一些人享受了农村职业教育，意味着另外的一些人就会减少对其的享用。只有彭干梓、夏金星撰文认定农业职业教育具有纯公共产品特征。③尽管他们提出要按照萨缪尔森的三个基本特征来界定农业职业教育的特征，而事实上，其论证只是从农业、农民的历史贡献的角度来论证的。对于公共产品与私人产品性质和边界的认识，不能只满足于理论上的定义。仅仅弄清了有关概念的涵义，还不足以解决有关的产品的定位问题，何况萨缪尔森关于产品分类的理论侧重于静态分析并以效率为目的，而现实情况是，产品属性受社会经济环境变化的影响而变化，政府对公共产品的定位不仅要考虑效率还要顾及社会需要和社会公平。所以，不宜主观地公式地应用经典定义、经典理论，而应该从理论和现实的结合中，以效率和公平的平衡发展为目标，来研究我国农村职业教育的公共产品特征，提供将其认定为纯公共产品的理论依据，从而界定政府工作的合理范围。
农村职业教育的产品特征分析
（一）供给方式与农村职业教育的产品特征分析
供给方式可以作为判断农村职业教育是否为公共产品的一个标准。费用是否由“税收来支付”是判断公共产品的一个重要标准。④劳凯声提出具有外部性的产品或服务不一定是公共产品，只有当市场无法提供，而必须由政府通过税收向社会公众免费提供时，它们才成为公共产品。胡鞍钢也说，“并非由于基础教育是公共产品而实施义务教育，而是由于实施义务教育而使基础教育成为公共产品”。由此得出，第一，基础教育并不一定是公共产品；第二，实施义务教育后，基础教育才成为公共产品。有学者提出，教育的产品属性依赖于它被提供的方式，同一层次的教育既可能是公共产品，又可能是准公共产品，还可能是私人产品。⑤
公共产品供给主体不是一成不变的，同一种公共产品在不同时期，因技术条件、需求状况、供给能力、制度规范不同，可能采取不同的供给方式。不同公共产品供给方式（机制）的作用边界在时间上因条件的变化而变动。技术进步可能改变公共产品的性质特征，政府的职能理念、公平与效率标准的选择和政府政策的倾向决定供给机制、政府活动范围和私人参与公共产品供给的可能性。弗雷德•麦克切斯尼发现，19世纪中期以前，美国的消防服务一直主要由私人自愿提供，之后才开始转由地方政府提供。科斯追溯了英国灯塔系统的历史及其演变，也得出同样的结论。美英的教育、图书馆、警察等项目也是在20世纪逐步转为政府的公共职能。最初的学校是私立的，但政府渐渐发挥较大的作用，起初在财政上给予资助，继而建立和管理学校。因此，我们沿用厉以宁、劳凯声和胡鞍钢等学者的思路，认为只要政府来提供农村职业教育，那么农村职业教育就具有了农村公共产品特征。原来混合供给的农村职业教育，也是可以和应该逐步转变成政府供给的。
（二）外部性与农村职业教育的产品特征分析
外部性（正外部性）也是农村职业教育是否为公共产品的标准之一。⑥布坎南对外部效应的定义为：只要一个人的效用函数所包含的变量是在另一个人的控制之下，即存在外部效应。“教育的外部性”决定了教育是“一种典型的公共物品”，是一种具有正外部效应的准公共产品，⑦因此，市场机制在教育领域通常无法实现资源的最优配置。
农村职业教育具有很大的外部效应。我们可以从两个角度来理解：（1）农业具有很强的外部性。第一是收益的损失，农业的发展在整个国民经济中起着基础和决定作用，这个好处难以计量，也就无法提出相应补偿。于是收益发生外溢；第二，农业在无偿提供生态环境和景观功能这种公共物品中扮演重要角色；第三，对其他行业成本外部化的接受，特别是“三废”。农业的外部性必然导致为农业服务的农村职业教育的外部性。（2）从理论上看，农村职业教育是一种外溢性很强的公共产品。因为：第一，农村职业教育具有发展社会公共价值的一面。其社会功能有：培训农民工；推广农业技术；使农民获得管理和财务知识、创业意识、市场意识和风险意识，提高创业能力，尽快富裕；能促进教育结构平衡和社会就业以及教育的协调发展。第二，在农村接受职业教育的农民子弟转移到外地从事非农产业的，⑧这种人力资本培养上的地区性和受益上的全国性所产生的成本与收益的不对称性，必然影响不发达地区县、乡政府办职业教育的积极性，尤其是县、乡财政十分困难的情况下。第三，职业教育具有十分广泛的政治和文化功能，承担维护社会稳定的职能。因此，农村职业教育的外部性决定了其具有公共产品的特征。而且，外部性的大小可以作为其公共产品“纯度”（公共程度）的衡量标准。
（三）区域划分与农村职业教育的产品特征分析
不同区域之间，由于拥有资源的差异，导致不同的劳动生产率、产业结构和经济增长特点，带来了农村职业教育的差距。欠发达地区农村职业教育的混合供给存在难题。因为：（1）农村教育发展本身是极不平衡的，是与经济发展不平衡相对应的。经济发展水平越高，对农村职业教育的拉动就大。欠发达地区农村职业教育发展缓慢，一个重要的原因就是经济发展水平比较低、财力紧张，没有足够的经费来保障农村职业教育发展。（2）欠发达地区政府财力有限，影响其农村职业教育的发展。国务院提出了“发展职业教育主要责任在地方，关键在市、县”的方针。欠发达地区的县、乡两级财政往往入不敷出，有时严重依赖上级的支持，想在农村教育上多投入也力不从心。在财力并不充裕的情况下，地方政府只能优先满足“两基”工作的需要。（3）职教成本与学生支付能力之间存在矛盾，影响农村职业教育的发展。高额的农村职教成本使农民子弟望而却步。从投资成本上看，接受农村职业教育一般比接受普通中、小学教育所需投资高很多。（4）欠发达地区劳动力发展和劳动价值观念落后，教育普及水平低，教育质量差，教育的资本积累低，办学物质基础差。（5）非农产业的支教能力有限，居民集资办学能力弱。
但是，由中央政府统一负责全国农村职业教育经费的供给大有好处：有助于缓解县乡，尤其是贫困地区县、乡基层政府财政困难，减轻农民负担和缓解“三农”问题；有助于实现教育公平，缩小贫富差距，创建和谐社会；有助于打破目前教育经费供给机制所造成的地域封锁；有助于克服对农民子弟上学的种种不公正待遇和歧视问题，为农民大规模转移创造的良好教育条件；有助于转移大量过剩的农业人口，促进现代化进程和全面建成小康社会。因此，农村职业教育的混合供给中，无论是地方政府投入，还是受教育的学生支付，还是其他供给来源，都存在着困境，所以迫切需要明确界定农村职业教育的公共产品属性，由中央政府站在全国的高度，按照权责对等的原则，对欠发达地区的农村职业教育经费进行保障。我国《职业教育法》中已经有所体现，但是没有真正实现欠发达地区的农村职业教育的纯公共产品属性。⑨
（四）经济发展阶段与农村职业教育的产品特征分析
经济社会发展是呈阶段性的，农村职业教育也有一个萌芽、产生、成熟和衰退的过程，是一个波浪式发展的过程。农村职业教育受社会生产力发展水平的制约，其发展速度和规模要根据社会经济发展的需要和社会经济所能提供的资源可能而确定。在每个阶段都有其特定的形态、形式和内容。我们认为将农村职业教育界定为纯公共产品，离不开我国国情和农业的基础地位，离不开农业经济新阶段特征，离不开建设农村公共财政和社会主义新农村建设的背景。
我们需要结合经济发展的阶段性和公共支出规模间的关系来探讨目前我国农村职业教育的产品属性。（1）我们必须从全面建设小康社会的高度，深刻认识发展农村职业教育的重要性和紧迫性。目前，我国已进入工业化中期阶段，根据国际经验，需要以工业反哺农业。其实质是要改变资源配置与国民收入分配结构，加大公共财政的支农力度，让公共服务更多地深入农村、惠及农民。社会主义新农村建设需要加快发展农村教育、技能培训和文化事业，培养造就有文化、懂技术、会经营的新型农民。从农村经济发展趋势对劳动者的需求来看，需加快农村职业教育发展，培养实用型专业人才。发展农村职业教育事业是落实科教兴农方针、提高农村人口素质的关键，必须从农村长远发展和我国现代化建设全局的高度，充分认识发展农村职业教育的重要性和紧迫性。（2）政府提供公共产品的能力在新阶段应有提高。⑩政府有信息、知识和人才的优势，可以更多地起作用。从财政实力来看，2004年我国国内生产总值达13万亿元，财政收入2.6万亿元，已经具备了工业反哺农业、城市支持农村的实力。以我国现今的经济发展阶段和国家整体财力状况而论，应该有能力实行免费的农村职业教育。
（3）“三农”问题对发展农村职业教育有强烈的需求。中国农业发展对新型农村劳动者的需求比任何时候都更为迫切，对能够培养这些新型劳动者的职业教育的需求也就比任何时候都更为迫切。第一，农产品的国内市场需求变化及市场国际化要求农村职业教育加快发展；第二，中国农业的持续发展呼唤农村职业教育的发展。农业环境恶化的现实、耕地递减的大趋势、水资源危机、农村科技储备不足及农业生产的稳定发展和农产品产量的增长呼唤农村职业教育。第三，目前产业结构和技术结构的变化，将引起劳动者职业技术结构的变化，现代农业急需懂技术、懂管理的实用型人才。虽然，农村职业教育通常不作为一项公益性事业来普及，但随着时代的发展，农村职业教育亦有普及的趋势。
（五）产品性质的可变性与农村职业教育的特征分析
产品的属性在现实中是不确定的、可变的。不存在适合于一切时间、地点、条件的一成不变的属性，这就是产品属性的相对性。在巴泽尔看来，并不存在僵硬的私人产品和公共产品的分界线，或者一种产品的固定不变的产权形态。{11}影响产品属性变化的因素主要有技术进步、公众对产品外部性评价的变化、政府对供给收益与成本的权衡和社会需要的发展变化等。产品性质的变化，其供给模式也会相应变化。因此，农村职业教育的产品属性也不是固定的，在现实中也具有可变性。
我们可以从四个方面来证明：（1）技术进步影响农村职业教育性质。电视、多媒体技术的发展，使得农村职业教育的远程教育取得突破，只要有电视的地方就能通过电视接收职业教育节目，享受农村职业教育。所以，使得原来排他的职业教育具有一定的非排他性。（2）公众对外部性评价的变化与农村职业教育特性。公共产品存在不同程度的外部性，若产品的外部性很大，靠私人提供有问题，就需要政府介入。政府可以决定介入，并管制这些溢出效应。{12}上面论述可知，农村职业教育的外部性程度很明显。但是，对于农村职业教育的外部性大小，不同的人会有不同的观点，而且人们的看法还会发生变化。公众对农村职业教育外部性程度的评价及其变化会对政府的公共产品制度安排产生影响。（3）政府对供给收益与成本的权衡。对政府来说，是否提供这种产品涉及收益与成本的权衡。而且，政府提供的产品，其成本和收益也是可以变化的，其所提供公共产品的项目也会发生变化。对于目前我国的农村职业教育来说，政府的供给收益要大于成本，值得投资。（4）社会需要的发展变化。公平乃是评估政府计划可行性的核心准则。{13}随着经济社会及文化发展水平的提高，人们对公平更加关注。农村职业教育在很长一段时间里都属于准公共产品，今天在很大程度上已转化为具有社会性的公共产品。以美国为例，为了使人们在技术先进的社会中工作和生活，政府给青年人提供一定程度的教育服务。目前，我国农村发生很大变化：农村开发从单一的粮食生产转向综合性；从自给自足的农业生产向商品生产过渡，对农村职业教育的需求也发生了变化。
（六）制度经济学的路径依赖理论与农村职业教育的特征分析
制度变迁和制度演变有报酬递增和自我强化机制。这种机制使制度变迁一旦走上某一路径，它的既定方向会自我强化，并沿着既定路线，可能进入良性轨道，迅速优化，可能顺着原来错误路线往下滑，甚至被锁定在一个没有效率的状态。往往要借助外力，引入外生变量或政权变化。{14}一般学者都认为农村职业教育属于准公共产品特征。例如，肖化移认为，职业教育作为一项比较特殊的事业，是一种“准公共产品”，不仅具有特定的经济功能与价值，同时也具有十分广泛的政治和文化功能。{15}路径依赖决定着农村职业教育属性界定的轨迹，因此，需要一个推出“路径闭锁”的外力，突破原有的路径依赖，防止选择低效率的路径。
结论与对策
对农村职业教育的性质进行理论探讨是很有意义的它可为确定政府在农村职业教育的工作范围提供重要的理论依据，具有重要的战略意义。
政府供给农村职业教育有利于实现外部效益“内部化”由于缺乏外部经济的准确观测者和无法明确拥有、界定产权，市场在具有外部性的产品供给上存在失灵和免费搭车行为。这就要求政府来充当制度供给者、环境营造者和主要投资者的角色。同时，对于那些负的外部性，要求政府采取一定措施来实现外部效应内部化。因此，为了克服由于外溢性很强、成本与收益的不对称性所导致的农村职业教育供给短缺问题，中央政府有必要统一负责全国农村职业教育经费的供给。
欠发达地区的农村职业教育，需要政府供给发展农村职业教育要效率更要公平。对农村职业教育的公共产品特性的重新界定涉及经济权利、机会和利益在社会成员之间的重新分配，在这个问题上，需要效率结合公平。区域间、城乡间的农村职业教育差距仅仅依靠地方财政，不仅无益于问题的解决，反而是雪上加霜，需要国家加大财政转移支付的力度，地方政府也要调整地方财政的支出结构。但是，不排除其他主体的自愿供给，例如区域之间的援助。政府可制定有利于农村职业教育发展的教育政策，降低欠发达地区发展农村职业教育的难度，培训欠发达地区的农村职业学校教师，为欠发达地区的农村职业教育提供教育教学、科技推广方面的服务和指导，提高其管理水平和教育效益，等等。
不同经济发展阶段，公共物品的内容和特性将发生相应的转变在公共产品供给模式上，应该考虑国家的经济实力和公共产品对国家社会发展的“重要性程度”。农村职业教育的供给范围也要与国情相适应。必须按照统筹城乡发展的要求，逐步构建城乡统一的公共财政体系，将城乡教育事业发展资金统一纳入财政预算。要调整国民收入分配结构，加大公共财政对农村教育事业的投入比重，并建立规范的转移支付制度，逐步使公共财政成为农村教育事业发展的主要投入主体。政府应当克服财政的城市倾向，扭转“马太效应”。
注释：
①[美]约瑟夫•E•斯蒂格利茨.政府为什么干预经济[M].郑秉文，译.北京:中国物资出版社，1998.
②萨缪尔森和马斯格雷夫突出非竞争性和非排他性；鲍德威、威迪逊、奥斯特罗夫妇和萨瓦茨强调共用性；也有只强调非竞争性或者非排他性的学者。
③彭干梓，夏金星.农业职业教育具有纯公共产品性质[J].职教论坛，2002，（13）.
④厉以宁.关于教育产品的性质和对教育的经营[J].教育发展研究，1999，（10）；劳凯声.社会转型与教育的重新定位[J].教育研究，2002，（2）.
⑤王一涛，安民.“教育是公共产品”吗?——对一个流行观点的质疑[J].复旦教育论坛，2004，2（5）.
⑥从正外部性角度分析产品特征与萨缪尔森对公共产品的分析有相似的地方：外部性意味着一定程度和范围的非排他性和非竞争性；正外部性达到极大，与公共产品情况一致，但是二者又存在不同：萨缪尔森只涉及技术上的外部性，没有涉及金钱的外部性问题；外部性往往侧重于伴随性或派生的效用，而产品的最主要效用是可以排他性、不可共享的，因此，用外部性来划分产品，不仅简单，而且能够进行经济学分析，可以将所有产品用单一的标准处理成连续变化的序列，其政策结论是清楚明了的。
⑦劳凯声.社会转型与教育的重新定位[J].教育研究，2002，（2）；王善迈.关于教育产业化的讨论[J].北京师范大学学报（人文社科版），2000，（1）.
⑧尽管这种必然的转移趋势有利于农民增收，有助于解决“三农”问题和全面小康社会目标的最终实现，但从当地政府的角度考虑，却是一件花了大量的人力、物力和财力培养人力资本，而成果却大部分被城市和发达地区收获的吃亏的事情。
⑨1996年颁布的《职业教育法》规定，国家根据不同地区的经济发展水平和教育普及程度，实施以初中后为重点的不同教育的分流，建立、健全职业学校与职业培训并举，并与其他教育协调发展的职业教育体系。
⑩樊纲，刘杉.城市竞争力核心——提供公共品的能力与效率[EB/OL].2004-8-16.
{11}[美]Y•巴泽尔.产权的经济分析[M].上海：上海人民出版社，1997.
{12}[美]保罗•萨缪尔森，威廉•诺德豪斯.微观经济学（第十六版）[M].萧琛，译.北京:华夏出版社，1999.
{13}同①
{14}[美]道格拉斯•C诺思.制度变迁与美国的经济增长[M].上海：三联书店，1994.道格拉斯•C诺思.财产权利与制度变迁[M].上海：上海人民出版社，1994.道格拉斯•C诺思.西方世界的兴起[M].北京：学苑出版社，1988.
{15}肖化移.农业的基础地位与农村职业技术教育[J].职教论坛，1997，（1）.
参考文献：
[1]胡鞍刚，熊志义.大国兴衰与人力资本变迁[J].教育研究，2003，（4）.
[2]周红云.从产品属性的相对性看公共品的定位[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2005，（11）.
[3]徐梦秋.公平的类别与公平中的比例[J].中国社会科学，2001，127（1）.
[4][美]阿图•埃克斯坦.公共财政学[M].张愚山，译.北京:中国财政经济出版社，1983.
[5][美]詹姆斯•E•安德森.公共决策[M].唐亮，译.北京:华夏出版社，1990.
