关于我国政府高等教育投资中的问题、成因及对策
论文关键词：政府教育 投资问题对策
论文摘要：作为我国高等教育的最大资助者,政府在对高等教育进行投资时存在着诸多问题。而“政府失灵”现象的存在,公共政策选择偏离社会公共目标、教育投资法律建设滞后,已有法律法规约束力软化以及市场机制参与力度不足等是造成这些问题存在的深刻根源。针对上述问题,政府应致力于增加财政拨款,建立政策参数的财政拨款机制以及多渠道筹措高等教育经费的投入机制,从成立教育政策银行、发行教育债券和彩票等方面拓宽筹资渠道。
自1993年起,我国高等教育投资体制经历了以国家财政拨款为唯一来源到筹资渠道多元化的模式演变过程,虽然包揽办学的单一格局已被打破,但政府仍是高教投资的主要承担者,它对高等教育投资中所存在的问题阻碍了高等教育多元化投资体制的健全与完善,进而也对整个高教体制改革和高等教育大众化进程的纵深推进带来了某种程度的负面影响。
一、政府高等教育投资中存在的问题
(一)财政性教育经费总量短缺
衡量一个国家财政性教育经费是否充足,常用的指标是财政性教育经费占国内生产总值(GDP)的比例。我国的此项指标一直在2%—3%之间徘徊。2000年,财政性教育经费占GDP的比例为2. 87%,没有达到《中国教育改革和发展纲要》中提出的2000年实现财政性教育经费占GDP比重4%的目标。2003年国家财政性教育经费占国内生产总值比例为3. 28%[1],而同期世界平均为4. 9%,欠发达国家平均也达4%[2]。2004年国家财政性教育经费占国内生产总值比例仅为2. 79%[3]。
总的财政性教育经费的不足直接导致了高等教育财政性经费的短缺,这种状况在连续实施了七年扩招后表现尤为明显。就财政性教育经费在高等教育中分配的比例而言,尽管1998年以来高校规模增加了一倍,但高教财政拨款占政府拨款的比例仅提高了2个百分点[4]。2004年普通高等教育招生人数是扩招前的1998年招生人数的3. 9倍,但高教财政预算内拨款占全国财政预算内教育总拨款的比例为23. 26%,相比扩招前所占比例没有太大变化。
(二)财政拨款机制不合理
第一,拨款依据单一,不能真实准确地反映高等教育成本行为。在目前实行的“综合定额+专项补助”的拨款模式中,存在两个问题:一是生均成本的确定以前几年的生均综合支出水平为依据,既掩盖了历史支出中的问题,又无法准确反映高等教育成本的变化规律,不能真实体现高校的实际成本行为;二是以学生规模作为拨款的单一政策参数,在某种程度上引发了高校盲目地扩大招生的规模。同时,单一政策参数也难以达到以拨款作为宏观调控手段,给高校带来提高经费使用效率的内在动机和外在压力的效果,从而影响到高等教育整体办学效益的提高。
第二,拨款程序缺乏公正、有效、透明的原则。由于缺乏各级人民代表大会和社会公众的有效监督,教育经费预算缺乏法律意义上的刚性约束,分配时容易产生暗箱操作,“寻租”现象严重。高校所获经费多少与办学行为和社会教育需求联系不大,而更多的取决于相关人员的活动能力以及与政府部门官员的私人关系。
第三,政府直接控制拨款,高校难以自主办学。拨款的整个操作程序都是在政府部门直接干预下完成的,缺少类似于西方国家设置的介于政府和高校之间的拨款中介机构。因此,社会公众和高校难以表达白己的利益偏好和多样化需求,无法参与政府的财政资源的配置过程,使财政性教育资源的配置往往成为政府的“单方行为”,拨款数额的多少也是基于财政的供给能力,而不是社会的教育需求。
二、政府高等教育投资存在问题的成因分析
(一)“政府失灵”现象存在,公共政策选择偏离社会公共目标
由于改革的艰难性和渐进性以及转型的过渡性,同西方国家一样,我国同样存在“政府失灵”现象。计划经济时代政府包揽过多的惯性至今没有消除,目前的财政体制带有明显的计划经济遗留的“生产建设财政”痕迹,重点摆在经济建设方面,兼有“越位”和“缺位”[5]。政府“越位”消耗了较多财政资金,必然导致公共产品领域中政府财政的“缺位”。同时,由于教育本身的长期性及投资回报的滞后性和潜在性,政府“经济人”的特点在教育财政分配中表现得较为突出。尽管各级政府在思想上都意识到了“科教兴国”战略的重要性及教育的先导性和基础性地位,但由于对官员政绩考核存在不当之处及转轨时期权力约束与监督机制的缺失,使不同层次的政府决策者易制定一些长远来看弊大于利,甚至损公肥私的决策。效益的滞后性和潜在性使得高等教育不会成为追求短期效应和政治利益的政府官员的首选投资领域。
(二)相关法律建设滞后,已有法律法规约束力软化
世界许多国家都专门颁布了规范教育投入的法律,以保障教育的足额供给,但我国至今却无一部独立的法律对高等教育投资体制的运行规则及产权关系加以清楚的界定和明确的规范,既有相关规定由于法律约束软化无法真正实现,政府或某个首长凭借自己的意志就可以改变教育预算。因此,究其根源,我国教育投资中存在的种种问题,在很大程度上归因于其尚未被纳入国家法律调控的轨道。
(三)市场机制参与力度不足,发挥作用的空间狭小
世界上没有哪个国家能够完全靠政府财政来支撑高教发展,这就需要市场力量的介入。同时,为了改善政府拨款利用效率低下的状况,也需要市场的参与。但在我国,几十年计划经济体制的积淀并不能,而且事实上也没有完全被清除以及高教改革具有政府主导型的强制性制度变迁的特性,政府力量的过于强大使得市场在高等教育领域中发挥作用的空间极为狭小。它与高等教育之间长期形成的隶属关系并未因市场力量的介入而发生本质的改变。这也成为我国政府高等教育投资中存在诸多缺陷的又一主要影响因素。
三、政府高等教育投资存在问题的解决对策
(一)加大财政拨款力度,缓解供需矛盾
鉴于高等教育巨大的社会正外部效应以及我国政府对教育投资努力程度不足的现实,增加财政性投入是政府不可推卸的责任。世界银行在其出版的《发展中国家的高等教育:危机与出路》中指出,发展中国家的高等教育如果不能大力发展,就不可能实现可持续的脱贫的结论[6]。而我国目前正面临着加速实现信息化,并以信息化带动工业化的历史重任,这使得高教发展成为提高国际竞争力的关键一环,作为公共利益代表的政府理应增加财政资助,以确保《高等教育法》中“以财政拨款为主、其它多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制”的真正实现。
增加财政拨款在今天也具备了现实的可行性。随着我国社会、经济结构转型的加快和政府职能的转变以及公共财政制度的逐渐形成,我国政府投资逐步退出了市场可以有效发挥作用的竞争性生产领域,转到选择性的公共服务提供上。因此,即使国家财政收入没有太大增长,投资范围的缩小也可间接增加用于公共产品的财政资金,从而使高教财政投入的增加成为可能。
(二)建立和完善多政策参数的财政拨款机制
首先,实施教育经费预算单列,把教育经费从款级分配升格为类级分配。即由第二次分配升格为第一次分配,使其接受各级人大的审议,强化预算约束和增强透明度,真正体现“公平”、“效率”、“透明”的原则;其次,改进单一政策拨款模式,引入多政策参数的拨款公式。这将是今后世界各国高教体制改革的走向之一。同时,可在拨款中适当引入绩效指标,以办学效益高低和质量评估结果等作为专项拨款的基本依据,推动高校注重产出质量,节约经费、提高效率。
(三)拓宽筹资渠道,增加供给总量
根据预测分析, 2010年高等教育所需总额为5390. 7亿元,而2001年我国高等教育的经费总额仅为1247. 6亿元[7],要满足2010年的经费需求,未来的四年当中教育经费需要大幅度地增长。在规模日益扩大以及公众需求日益多样化的背景下,巨大的经费缺口单纯依靠政府投入的增加,既不合理也不现实,需要有新的思路和策略。
1.成立政策性教育发展银行。政策性银行是由国家创立并控制、不以盈利为目的、以国家信用为背景,以实现国家政策目标,在特定领域从事政策性投融资的专业性金融机构。从这一点看,通过成立教育银行来筹措教育发展资金较为合适。它可解决教育发展中的如下问题:
第一,聚集社会闲散资金,做大教育投入的“蛋糕”,最大限度地吸收教育体系之外的资金,为高等教育提供援助;
第二,有效管理各种教育基金和资金,引导经费的正确使用,发挥最大效益; cience第三,充当国家教育活动的媒介,引进境外投资,在一定程度上缓解高等教育在扩招和质量要求提高后,所面临的巨大财政压力。
2.发行教育债券,并辅之以高校债券。债券是以政府信用作保障,并由政府财政还本付息,较低的风险性使债券发行具有较强的筹资能力。因此发行教育债券成为解决教育经费短缺的良好选择之一。另外,高校可在政府指导下,以声誉和信用评估成绩发行学校债券。实际上,学校债券在美国已成为一种较为普遍的高校筹资方式。人们对于政府债券的用途可能还心存疑虑,但对于高校特别是具有较高声誉的名牌大学有感情上的认同感,所以学校债券可能会有更大的吸引力。因此,政府尽快制定政策通过教育债券或学校债券的形式筹措资金支持高教发展,无疑是一种明智的选择。
3.发行教育彩票。我国的彩票业尚处于起步阶段,所以有很大的潜力可挖,针对极具社会公益性且有巨大经费缺口的教育,发行彩票是必要的,也是有可能的。当然,彩票的发行必须有相应法律法规对其进行规范,确保所筹措资金完全用到教育上,以缓解日益激化的经费供需之间的矛盾。
参考文献:
[1]《人民日报》2005. 1. 13(13).
[4]上海教科院发展研究中心.政府主导多元筹资制度创新———“十五”期间我国教育经费进展情况分析[J].教育发展研究, 2002, (11).
[5][7]中国教育与人力资源问题报告课题组.从人口大国迈向人力资源强国[M].北京:高等教育出版社, 2003. 411. 569.
[6]蒋凯.世界银行关于发展中国家高等教育新观点———从“奢侈品”到“生存的必需”[J].全球教育展望, 2002, (6).
