农民宪政权利的缺失与救济
农 民 宪 政 权 利 的 缺 失 及 救 济
徐 格 明
（中共青海省委党校法学教研部讲师 律师）
[内容摘要] 由历史积累、现实矛盾激发的农民问题已成为当今中国社会发展的瓶颈。农民问题既是个经济问题，也是个政治问题，更重要的是个宪政问题。抓住历史机遇落实农民宪政平等权，对于我们解决农民问题具有十分重大的历史和现实意义。
关 键 词：农民问题 宪政 平等权
农民问题是中国社会历史发展的中心问题,在当今始终是一个关系党和国家全局的根本性问题。重视对农民权益的维护，从根本上说就是在维护良好的社会秩序和国家的长治久安。许多学者对农民问题多从现实经济、政治、文化等角度加以分析，特别是多从农民收入进行探讨。笔者认为，三农问题中核心的问题是农民平等权的宪政保护问题。随着我国市场经济的发展、民主政治和法治化进程的加快，只有把农民问题上升到更深刻的、和以实施宪政为核心的法律问题的高度，才是解决农民问题的关键。抓住历史机遇，积极加快落实农民宪政权利，保护农民合法权益，应当是未来中国世纪性的价值诉求之一。
一、从宪政角度认清你农民问题的实质
（一）农民问题的在法律上的实质是宪政发展的滞后
“三农”问题的核心是农民问题，而农民问题的关键是农民的权益问题，是农民的自由、全面发展问题。农民权益尤其是平等权缺失是造成“三农”问题的宪政根源。中国之所以长期存在尖锐的农民问题，这充分暴露了我们在宪政民主建设上的严重滞后。农民权益问题是否存在很大程度上不是农民自己的原因造成的，能否解决也在相当程度上不取决于自己，而是主要取决于整个国家和社会的意志和决心。而我们的认识及行为取向又在很大程度上取决于这些问题对于未来中国宪政实施的影响程度。
仔细观察，近年来大家针对农民讨论的等等问题，无一不是由于宪法权利得不到具体落实而产生的农民权益问题。因此，农民问题实质上就是一个宪政问题。一方面应当看到，我国的城乡差别是长期历史形成的，而不是社会主义制度所固有的。另一方面，在半个世纪的历史进程中，执政党和政府习惯于在既定的二元社会结构中谋划中国的社会主义现代化建设。这种国家发展战略无疑是诱发农民问题的原因之一。
改革开放后，由于宪法规范缺乏整体效力，特别是宪法观念没有成为国家和地方制定公共政策的依据与基础，使得大量的带有歧视性的法规及制度仍然限制和妨碍着农民宪政权利的行使。从此造成城乡之间在选举代表、劳动就业、赋税费用、接受教育、劳动保障等各方面的权利义务的人为分割，强化了对农民的歧视。这一切无疑使宪法的权威和尊严受到动摇和质疑。不难看出，宪政的稀缺与文化传统的压抑，是中国“三农”成为“问题”的根本原因。因此，在宪法的框架内，消除对农民的种种歧视，尊重和保障宪法赋予农民的平等权利，成为新的时代要求。
（二）推进宪政、维护农民平等权是解决农民问题的重要途径
权利平等和不受歧视已成为国际社会公认的基本准则，是人类文明进步最重要的成果之一。我国《宪法》明确规定：中华人民共和国公民在法律面前一律平等。因此，一个国家是否真正实施法治，崇尚宪政，衡量的试金石无疑就是观察该国是否在整个社会中在法律上真实地、平等地对待了每一个成员。可以说平等原则是宪政的基石，任何个人、任何团体绝不能动摇这个基础。孟德斯鸠认为“平等是国家的灵魂”，“在民主政治下，爱共和国就是爱民主政治；爱民主政治就是爱平等。”[1]
当前，我国社会的发展进入了一个新的历史时期，经济的持续增长不仅极大提高了社会成员的物质生活水平，也大大增强了整个国家的综合国力。依法治国，建设社会主义法治国家，构建和谐社会的目标将引领中国社会跨入一个新的伟大时代。但是我们也看到由于各种社会不公所造成的不平等现象已成为影响我们发展的重要因素。特别是长期形成的由农民问题引发的城乡差别已经成为制约整个国家发展的瓶颈。农民问题即是个经济问题，也是个政治问题，更重要的它是个的宪政问题，而其实质又是平等权问题。因此，解决农民问题其根本出路在于我们抓住历史机遇以推进宪政为核心消除城乡差别，真正实现法律面前人人平等。
二、中国农民宪政权缺失的主要领域及表现
（一）以迁徙权为核心的公民权利和政治权利的不完善制约着其他权利的行使
公民权利和政治权利除了作为一种集体人权而不是个人人权的自决权外，主要有生命权、迁徙自由权、平等权、言论自由权、结社权、选举权等。从我国宪法文本来看，除了未明确规定生命权及迁徙自由权外，其它所列举政治权利与国际人权公约的规定基本上是相吻合的。
中国宪法同时规定：中华人民共和国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民主专政的社会主义国家。该条规定鲜明指出了农民在整个国家生活中的政治地位。可以说，农民阶级是国家的主人，是建设和发展的主体。如果农民在宪政领域缺少或没有相应的政治权利的保障，那宪法权威及至上性无疑就会遭到挑战和质疑。农民在政治权利上的不平等，导致农民无法真正行使国家主人的权利，使得宪法所宣示的国体和政体始终处于十分尴尬的处境，这是目前我国法治化进程中不容回避的问题。
１、由制度歧视造成的身份差别是严重妨碍农民实现其他权利的根源。
迁徙自由是人们追求幸福、实现人生价值和目标的“复合性”权利，它在整个宪法权利体系中具有基础性的意义。
1982年宪法没有对迁徙自由作出规定。但以限制迁徙自由为实际内容的户籍制度，事实上造就了不公正的城乡二元社会结构，阻隔着农民以自由迁徙的方式完成从“从身份到契约”的转变，并直接形成了与宪政精神的抵牾。这种制度在计划经济时期有利于行政管理和资源的配置，也利于维护农村的稳定。但是这种实行严格的以身份配置资源的公共行政政策，在市场经济条件下继续实行，无疑就严格地限制了劳动力资源的合理流动，不符合价值规律。如果继续这样的政策，那势必造成真正意义上的歧视和阶级隔离。他们基于身份不得不继续排斥在国家体制之外，成为自生自灭的“自由民”。处在严格身份等级之下，其宪法确认的主人翁地位就更不能得到体现了。
"我们作为人而有权拥有的平等是环境平等，而不是个人平等。它们是条件平等、地位，待遇和机会的平等。"[2]因此，打破身份界限实现９亿农民的迁徙自由，将是一件具有划时代意义的历史大事，是中国民主进步史上具有里程碑意义的事件，也是经济持续增长和现代化发展的需要。
２、利益表达机制的不完善，农民利益无法得到有效保障
民主制度的基础是在强有力法治保障下的良好的选举制度及畅通的民意表达机制。作为国家主体部分的农民自然在社会主义初级阶段有着与其他公民不同的利益诉求。充分反映并维护其利益是社会主义民主政治的核心内容，也是宪政的重要职能。
中国革命的成功从解决农民问题发端，缘于农村包围城市，得农民之支持。新中国的建立是农民革命的成果，他们获得了空前的解放和权利。但由于历史原因，我们在实施宪政过程中始终没有摆脱以政策和运动而不是靠宪治来稳固和保障其权利的方式，使得农民权益得不到根本法的保护而摇摆不定。甚至在宪法层面也有着一系列的不平等限制。如现在有学者普遍议论的农民选举权的问题,以及农民结社权等问题。
在社会主义初级阶段，社会各阶层势必有诸多的利益不一致，城乡差别不会一夜消失，但决不应当出现对农民宪法权利的蔑视和随意的侵害。特别是农民在依据宪法表达其意愿过程中受到国家机关的粗暴对待更是为宪法所不允许，其建议权、申诉控告权应当受到国家保护，而不是国家的二次伤害。现实政治生活中农民由于缺少自己的利益表达和维权机制，更缺少利益表达的代言人，其利益无法得到有效保障的现象屡出不穷。
在推进农村基层民主制度建设的过程中，村民自治制度还不够完善，农民的民主选举，民主管理、民主监督等权利还没能得到充分保障。深化乡镇机构改革，建立健全各项基层民主制度，强化村民民主自治，坚决打击侵犯农民权益的的违法犯罪活动，真正保障农民的经济利益和民主权利，已刻不容缓。
（二）经济权利的限制导致市场竞争的乏力和相对贫困的扩大化
从50年代的剪刀差到今天的改革开放实行市场经济体制，中国农民在国家的计划指导下牺牲自己的经济利益,支援了整个国家的建设。但现在，除少数农村外，城乡收入差距仍不断扩大。收入产生差别固然有多方面的原因，但农民经济平等权被侵害无疑是其中的原因之一。
平等交易是包括农民在内的市场主体参与市场经济的必要条件，但在市场经济商品流转过程中，农民的市场交易权却无平等可言。农产品出售遭到国家的控制，如国家定购，禁止自由交易等。而农民在购买生产资料时，面对的却是卖方垄断市场。几十年来，农业为国家的发展注入了大量资本，成为国有原始资产投入的初始人，然而得到的回报却不成比例且年年下降。同时，我国农业目前尚处于由传统农业向现代农业转化的时期，生产力水平低下且各地发展不平衡，与比较发达的现代工业相比，把这种不加保护的二牛抬杠似的农业推向市场进行交易本身就是不公平的。
从理论上讲，国家资源属于全体国民所有，但实际上，国家资源的分配几乎为城市阶层所垄断。国家资源分配的不平等，使农业在为工业化进程承担积累重任的同时，失去了自身的发展机会，即从传统农业向现代农业转变的机会。从城乡社会保障来看，长期以来，国家每年为城市居民提供几百至上千亿的各类社会保障，城市职工享受退休养老保险、最低生活保障等多项社会福利，农村却只有少量贫困人口享受一点微薄的社会救济。
建设社会主义市场经济的最终目标是达到共同富裕，防止两极分化，而我们现在的一些做法却把占大多数人口的农民推向贫困。社会发展到今天，减负和寻求真实的经济平等已势在必行。
（三）身份地位的差异导致社会权利的轻视
社会权利是宪法赋予国家积极作为之义务以增进民众福祉的权利，因而被视为积极权利。我国《宪法》规定的社会权利有获得劳动权、物质帮助权、社会保障权、受教育权、婚姻家庭老人妇女儿童受保护权等。然而在现实中，农民作为中华人民共和国公民的一员却在这些方面受到不应有的歧视，在宪法母亲面处于尴尬的境界。
１、劳动就业方面的不平等
就业是民生之本，是公民获得物质保障所必要的权利，是生存权的基础。基于我国宪法及劳动法之规定,劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受歧视。然而长期以来,由于实行严格的城乡二元分割体制,国家在就业政策上采取了对农民的诸多限制性措施,使得广大农民徘徊在就业体制之外。所谓“农民工”现象的存在，是中国特有的歧视农民平等权利的产物。同样是劳动者，同样的劳动，他们却享受不到同等的劳动待遇和劳动报酬。在这种情况下，农民自身很难变换职业，在城市就业中永远只是“临时工脚色”。农民除非通过高考进国家正规院校或参军提干变更其身分外，别无他径。而高昂的学费及高不可攀的公职门槛只能使极少数农民成为骄傲的“城里人”。
特别值得一提的是，这种对农民宪法平等劳动权利的歧视首先由国家及政府以各种规范性明文规定。平等就业权是宪法平等权在公民劳动权上的反映，这些针对农民就业的不平等规定以及对农民的歧视，无疑是一种“合法”的侵害行为和制度性歧视。
2、受教育权利方面不平等
教育是推动社会公正的利器，可以为每一个国民提供改善命运的机会，保证农民与城市居民一样享有平等受教育的权利，是社会主义市场经济公平竞争的基础。当今世界各国无不对全体国民实行统一的教育制度，以尊重、保障和实现公民的受教育权。由于长期以来我们对教育资源在城乡间的不合理配置形成有中国特色的二元教育制度，加上办学政策对农民的歧视，实质上是将农民的受教育权人为地置于不平等的地位。从受教育机会上看，城乡之间人员学历的差距逐渐扩大。当城市居民（特别是大城市）在享受着日益丰富多彩的文化生活的同时，广大农村却持续性地陷入教育科学文化的荒原。与此形成鲜明对照的是，我们每天还在把大量的不计其数的资金花费在无必要的诸如官员出国，奢侈工程等方面时。一样是共和国的花朵，却享受不到同一片蓝天，这是当今农村教育的真实写照。
农村教育的落后，无疑使亿万公民一开始就输在了起跑线上。教育不公已经成为当今中国一个最突出的社会问题之一。
3、社会保障方面的不平等
社会保障权作为一项公民的基本权利，是作为非正式制度的家庭保障功能日趋式微的必然产物，其出现和产生在宪法中的合法性基础是：人民与国家关系中的“民本主义”、文明社会中的人道主义、社会秩序中的稳定与和谐原则、市场分配制度中的公平、正义原则。
新中国建立后，中国建立的社会保障制度就是以户口划线，在这种二元社会结构的影响下，农民的社会保障权益遭到人为的限制和剥夺。与城市公民较有保障的生活相比，众多农民因年老、疾病、丧失劳动能力，只能听天由命。甚至出现死亡面前不平等的可悲现象。这种不平等已超出了现代文明社会的底线。当前虽然在国家号召下许多地区已经启动农村社会保障体系的建立，开始城乡一体化的进程。但由于习惯受思维的影响，许多地方的认识仅仅停留在“为农民办好事”的层面上，大多是为了“建设社会主义新农村”这样一个美好愿望上。这仍然没有偏离以政策甚至运动的方式解决农民问题的方向。笔者认为只有把农民社会保障问题上升到宪政、法治这个层面上才是根本。
4、缺乏受社会尊重的权利
由于历史的原因，我们的国家法律和政策、制度对农民的歧视是引发社会歧视中不可忽视的重要诱因。在社会生活中农民在二元体制下的农民被国家人为地在法律上界定为不享受同等待遇的二等公民，由最初的政策权宜发展成整个社会的公然的歧视，这恐怕不是我们的初衷，但在事实上造成了对农民的以国家名义的歧视。这是引发社会歧视的国家根源。有人讲政府是人民的导师，当今社会形成的贱农文化可以说是对我们法律正义的一种亵渎，而这种文化如果频繁地在国家机关及其工作人员的法律活动中出现，与依法治国构建和谐社会的宗旨是不相容的。尊重农民，爱护农民，首要的是从国家机关到整个社会树立宪法意识，给农民以必要的社会尊重。
除了上述农民权利的不公正对待外，在健康、生活水准、法律诉讼、社会交际、应征入伍等方面的不平等状况，国人对此并不陌生。
三、充分实施宪政维护农民平等权
农民问题的产生有其深刻的社会历史原因，农民宪政权利的不平等也有着十分复杂的现实因素。但我们在这个问题上知难而退，踌躇不前，就不是对历史负责。当我们看到农民问题的复杂性时，首先应当把它放在紧迫性之后。特别当我们将科学发展观作为统领我们依法治国，建设社会主义法治国家，构建和谐社会、尊重和保障人权作为世纪目标时，推进宪政以促进农民问题的解决，无疑是时代发展的必然。
（一）牢固树立宪政意识调整发展战略。
“法治国家的重要特征之一是对个人权利和自由的现实保证。人权是法治国家的精髓，也是社会整体发展的重要因素之一。”[3]公民权利的最高法律依据在于宪法，农民权利缺失的根本原因在于没有依据宪法。而不依宪行事则又为我们长期以来的人治所困扰。
因此，恢复并保护农民宪政权利当务之急是需要整个国家和社会树立宪政意识，平等意识、尊重和保障人权意识。只有宪法得到实施，宪法尊严得到维护的时候，我们才有可能建立维护农民权利的完善的法律制度并在实践中坚决贯彻消除种种的不平等，让农民在共和国土地上获得真正公平和平等的机会，过着有尊严的生活。
一方面看，一个国家的发达不仅要有发达的经济，还应当有发达的政治和法律。另一方面，从构建和谐社会建设社会主义法治国家的宏伟目标来讲，没有法治不行，没有法治作为保障的公平正义更不行。因此，以法治手段尊重和保障农民的基本人权是我们解决农民文明问题的前提和基础。而法治首要的应当是依宪而治，脱离宪法的法治是无源之水，无本之末。解决农民问题，需要全社会共同努力推进宪政。
当前，政治的民主化，法制化，经济的市场化发展趋势为解决农民问题提供了极为有利的历史机遇。我们应当及时把解决农民问题的思路从政策性调整转向宪法调整。克服以“人治”推动法治的思维方式和歧视性的公共行政政策；进一步普及宪法的平等观念，建立以宪法为基础的农业发展战略。在立法、执法和司法等法治的主要环节上落实宪法，保障农民享有和实现公民权利。要进一步清除“城市优先取向”的思想残余，合理分配国家资源，加大对农业的投入和扶持，朝着资源配置上向农村倾斜，走城乡一体共同繁荣的可持续化发展之路。
（二）进一步建立和完善农民权益保护的宪政制度
“民主最完善最首要的内容是完善政治民主,最直接的内容是完善立法民主。”[4]一是以宪法为中心，制定和修改和宪法性法律，如《选举法》《村民委员会组织法》《民族区域自治法》《农民权益保障法》《反歧视法》等，使宪法在实际生活中具有实际规范性和可操作性：二是以宪法和相关法律为依据，组织专门机构收集和清理有关法律，法规、政策中对农民的歧视性规定；三是通过法律建立健全违宪审查机制，切实通过法律程序撤消与宪法、法律规定相抵触的限制农民宪法权利的各种规范性文件，及时处理涉农违宪案件。
为此，法律应明确废止不合理的城乡户籍制度、就业制度、社会保障制度、教育制度等等，要兼顾城乡、工农和全体公民的共同利益和福祉，督促政府转变观念和职能，保证农民真正享有在经济、政治、社会生活诸方面的平等权。应明确赋予农民平等的社会地位与平等的社会权利，包括社会保障权利、居住和迁徙的权利、劳动就业权利等等。同时对于农民享有的权利提供充分的法律保障和救济措施，对于侵害农民人身及合法财产等权益的行为，规定相应的法律责任。特别是进一步加强和完善基层政权建设方面的法律法规，规范村民自治、民族区域自治行为，以法治手段坚定保障农民的各项基本权利落到实处，坚决打击侵犯农民民主权益的各种违法犯罪活动。
（三）建立完善农民迁徙自由制度废除身份制度
迁徙自由体现着对人的价值的宪政关怀，它能够为农民自身的全面自由发展及其它权利的拓展提供了广阔的空间，为瓦解传统的城乡二元社会结构并祛除由此而生的城乡歧视、城乡差别提供着制度上的契机与可能。
二元结构的最大问题是一个社会中的成员在经济、文化各方面不能整体性的均衡发展，这样就势必导致现代化在一个国家中出现断层；一部分人迅速走向了现代化，而大多数人却与现代化无缘。国家对两种身份的公民在各方面实行不平等的待遇，严重侵犯了宪法赋予的平等权和自由权，伤害了农民的感情，损害了农民的利益。在市场经济迅速发展的今天，户籍制度不仅钳制了人才的自由流动，严重阻碍了城市化和现代化进程，也有违社会主义的宗旨。
改变农民的不平等现状，还农民以国民待遇，就必须打破二元化的城乡社会经济体制。而废除现行户籍制度，实现迁徙自由，无疑是改变城乡二元格局的关键。同时，以农民为主体的自由迁徙有助于形成政府间竞争博弈的宪政权力结构，有助于形成宪政所必需的公民意识和政治理性。只有当农民以具有完善人格和个人理念的“自由公民”形象出现并真正成为政治关系的完整主体时，才能为宪政和法治建设奠定坚实的社会基础。
（四）落实农民社会保障与救济制度
首先，建立统一的社会保障制度既是宪法赋予公民的基本权利，也是国际人权公约的根本要求。人人享受社会保障是宪法规定的每个公民的基本权利。我国宪法明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利，国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保障、社会救济和医疗卫生事业。”其次，在当今法治社会，公民社会保障权有效实现的最佳途径是社会保障权的制度化即法治化，通过法律的明确规定，使得公民的社会保障权利及其行使的条件、程序等相关事务具有可操作性。最后，认识和解决农民社会保障问题必须时刻以和谐社会理念中的公平正义、和谐有序作为最根本的指导思想，让每一名社会成员从改革开放，国家发展中平等地获得利益。这一切归根结底还是要靠宪治。
总之，由于农民问题的历史性、复杂性、艰巨性，不可能“毕其功于一役”。当前最重要的，也是首要的应当是充分实施宪政，从各方面加快解决问题的步伐，以免丧失解决问题的时机和条件。和前十年相比，我们所拥有的物质基础，法律资源，社会思想意识的承受能力等，都是前所未有的。否则，我们就会付出更大更多的社会成本和代价。
参考文献：
[1] [法]孟德斯鸠. 论法的精神：上卷[M]．北京：商务印书馆，1978.41．
[2] [美]摩狄曼.阿德勒. 六大观念:[M].北京:团结出版社，1989.170.
[3]［俄］B.B.拉扎列夫主编.王哲等译.法与国家的一般理论:[M].北京法律出版社,1999.349.
[4] 卓泽渊.法治国家论:[M].北京:中国方正出版社,2001.45.
农民宪政权利的缺失与救济.doc
