城乡基本公共服务均等化研究文献综述
城乡基本公共服务均等化问题研究综述
摘要：
经过30年的改革发展，我国开始由以解决温饱为主要任务的生存型社会向以促进人的全面发展为目标的发展型社会过渡，全社会公共需求全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺，成为新阶段的突出矛盾。在这个特定的背景下，实现城乡基本公共服务均等化已成为新阶段统筹城乡发展、促进城乡一体化的重要任务。所以，城乡基本公共服务均等化是当前我国学术研究的一个热点问题来自不同学科领域的专家学着以及政府相关管理人员就开始对其相关问题（围绕我国城乡基本公共服务均等化的定义、内涵和标准，建设背景及发展历程，理论基础，重要意义，存在问题、实现路径及政策建议等）进行研究与探讨。梳理这些必将促进研究工作的深入发展。但是由于还处于创新阶段，有很多问题有待进一步明确。
关键词：城乡 基本公共服务 均等化
1引言
城市化进程是大势所趋，然而传统的“人口城市化”模式显然不是我们应该追求的道路，也不适合拥有13亿人口的我国的国情。城乡居民在就学、就医、就业和社会保障等方面的差别财政待遇引起社会各界的高度关注。从党中央十六大提出统筹城乡协调发展战略和“让公共财政的阳光照耀到农村”开始，到十六届五中全会提出“建设社会主义新农村”，再到十六届六中全会提出“逐步实现城乡基本公共服务的均等化”，所以，加强新农村建设，促进城乡联动，逐步实现城乡一体化是适合现阶段我国国情的必然选择。而城乡二元结构导致目前城乡差异巨大，在基本公共服务方面，政府对农村提供的基本公共服务严重不足，城乡基本公共服务非均等化状况严重影响了城乡一体化进程。在我国政府以前所未有的魄力提出实现城乡基本公共服务均等化目标的战略背景下，理论界对城乡基本公共服务均等化的把握还处于莫衷一是的状态。城乡基本公共服务非均等化现状如何？对城乡一体化进程有多大影响？农村基本公共服务均等化存在的问题？
2 国内外研究进展与现状
2.1国外研究进展与现状
在基本公共服务均等化研究方面，马克思在公共产品理论和西方学者在公共产品理论、福利经济学、等视觉做了比较深入的研究。马克思公共产品理论从以人为本、从整体和供给角度，围绕着社会存在和发展的共同利益需要研究公共产品、公共服务的本质及其供求问题，市场只是当做供给公共产品的手段。西方公共产品理论以个人或消费占有为研究出发点，认为公共产品是弥补市场失灵的产物，围绕着消费偏好以市场需求为导向研究其供求问题。就西方西方学者在公共产品理论进行一下详解：
首先，在公共产品理论的视觉。
休谟（David Hume)在《人性论》（1739年）中提到一种现象：两个邻人可以同意他们所共有的一片草地的积水，。。但要一千人要统一那样一种行为仍然是很困难的，因为每个人都在寻找借口，想要使自己省去麻烦和开支，而把负担加在他人身上。他的意思即是：有些服务对个人可能没有好处，但对集体来说却是必要的，也只要通过集体行动才能完成。其后，亚当·斯密认为除了市场这只看不见的手要发挥基本作用之外，君主也必须提供某些服务，“这类机构和工程的属性在于如果由个人活少数人办理，那所得利润绝不能偿还其所支出的费用。因此这项事业不能期望个人或者少数人人来创办或维持。”
并且公共服务属于公共产品范畴。在西方经济学中，公共产品理论主要包括公共产品的内涵、特征和分类问题，公共产品供给的市场失灵和政府失灵问题，公共产品的供求均衡问题，公共产品的供给体制问题，公共产品的供给效率问题。公共产品理论是研究城乡基本公共服务均等化的主要理论基础，对构建统筹城乡的基本公共服务体系具有重大指导作用。
其次从福利经济学视觉。
在国外关于基本公共服务均等化问题的研究是与另外一个概念是密切联系的，即人类发展。人类发展的概念是由联合国开发计划署（UNDP）开发和推广的，最早出现在1990年的《人类发展报告》中，其基本理念是发展的根本目的在于扩展人的可行能力（自由）（阿玛蒂亚·森，1999）。人类发展的本质是要为全体社会成员创造一个能够充分发挥自身潜力，使他们能够过上符合自身需要和利益的生活，并且形成有作为、有创造性的环境，使他们对于自己认为有价值的生活方式有更多的选择空间。
在《1994年人类发展报告》的大会《宣言》其指出：社会发展要“以人为中心”；“社会发展的最终目标是改善和提高全体人民的生活质量”；“人类选择会远远超越经济福利”。其行动纲领进一步指出：人类尊严、所有权和基本自有、平等、公平和社会正义是所有社会的基本价值，体现在发展方面，主要指人民的福利需要行使全部人权和基本自由，以及获得良好教育、保健和其他基本公共服务，在社区内发展和谐的关系、社会融合，即人们参与社会、文化、经济、政治的能力。并作出了如下承诺：“创造一个能够使人民实现全面发展的经济、社会、文化和法律环境；达到消灭贫困的目标；将促进充分就业作为各国经济和社会政策的一个基本优先事项；促进和实现人人平等地享有良好教育、人人享有基本保健服务的目标；大量增加、有效利用分配给社会发展的资源。”
正如理查德·乔利（Richard Jolly）所说：“人类发展分析路径是一个充满活力的范式，这一范式与华盛顿共识的新自由主义范式有着一定的可比性。它们之间存在着重合点，但是在目标、假设、约束、主要政策领域及绩效评估指数等方面存在着重大差异。”换言之，联合国每年的人类发展报告并不是联合国开发计划署根据某个既定的发展方案授权制定，也不仅仅是世界发展进程的情况报告，而是整套人类发展路径，包括政策优先议程、分析评估工具及一套完整的概念框架。基本公共服务均等化是人类发展的基础性条件，也是人类发展的重要内容，它的基本内涵、价值取向以及分析路径也在适时的调整和变化。
总体看来，人类发展观的提出和演变将人的发展提高到了一个新的高度，促使社会发展开始重视“以人为本”的发展，重视每个社会成员应该享有的基本权利。这为后来的基本公共服务均等化研究奠定了理论基础。
2.2国内研究进展与现状
在国内，绝大多数学者认为城乡基本公共服务均等化是基本公共服务均等化的题中应有之义。因而在理论研究中更多地是在基本公共服务均等化概念上使用城乡基本公共服务均等化。关于基本公共服务均等化，尽管对于基本公共服务均等化的范围存在分歧。但绝大多数学者倾向于将之定义为政府和社会为确保公民基本生存和发展权所提供的均等化公共服务。
（1）内涵
常修泽（2007）认为，对基本公共服务均等化的内涵，可以从三个方面理解。第一，全体公民享有基本公共服务的机会和原则应该均等。第二，全体公民享有基本公共服务的结果应该均等。第三，在提供大体均等的基本公共服务的过程中，尊重社会成员的自由选择权。李一花（2008）认为，“城乡基本公共服务均等化”包含城乡公共服务水平、质量相比较的内涵，是在二者差距悬殊、严重妨碍社会公平的背景下提出的；笼统地说，城乡基本公共服务均等化就是指城乡居民作为一国的平等公民，在财政待遇上是平等的，在享受政府提供的基本公共服务时应大体一致、大致等量。
（2）范围存在分歧
修泽（2007）认为，现阶段基本公共服务均等化应包括四方面的内容：一是就业服务和基本社会保障等基本民生性服务的均等化；二是义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化等公共事业性服务的均等化；三是公益性基础设施和生态环境保护等公益基础性服务方面的均等化；四是生产安全、消费安全、社会安全、国防安全等公共安全性服务方面的均等化。安体富（2007）把公共服务分为基本公共服务和一般公共服务；认为基本公共服务是指直接与民生问题密切相关的公共服务，主要包括教育、卫生、文化、就业、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安。
综合而言，将城乡基本公共服务均等化范围界定在义务教育、基本医疗、社会文化、就业和社会保障、基础设施五个方面具有广泛代表性。
（3）学者们普遍认为，当前我国基本公共服务存在的突出问题是城乡“明显失衡”（王翠芳，2007），或者叫“非均等”、“歧视性供给”（陈海威，2007），从而导致农村公共服务供给总体不足、结构失衡、效率低下。有学者根据常修泽对基本公共服务的分类，深入研究了城乡基本公共服务差距的现实表现。基本民生性服务差距表现为农村存在大量剩余劳动力，农村就业服务缺乏，而城市的职业教育和就业培训体系较健全；城市基本上建立了完备的社会保障制度，而农村的社会保障项目少，覆盖率低。基本公共事业性服务差距表现为城市和农村义务教育在适龄儿童入学机会、师资水平、经费投入、办学条件、教育质量方面存在巨大差距；城乡卫生资源配置失衡，大中医院主要集中在城市，乡村卫生资源少，可得性、可及性弱；农村图书馆、文化馆等基础文化设施存在大面积空白。基本公益性服务差距表现为农村基础设施投入不足，吃水难、行路难、通讯落后；农村环境污染严重，点源污染与面源污染共存，生活污染和工业污染叠加。公共安全性服务差距表现为农村安全生产缺少监控；食品安全知识匮乏，伪劣商品充斥；社会治安防控松懈。在分析造成城乡基本公共服务失衡的原因时，学者们指出，有历史因素、生产力因素等客观原因，但最主要的原因是城乡二元分割的基础制度、有失公平的公共服务政策和具体制度安排。
3国内外研究现状评价与展望
总的来说，近年来，对于城乡基本公共服务均等化的研究越来越多，成果也很丰硕。国内外学者从不同学科，不同角度对城乡基本公共服务均等化问题的理论依据、现实意义、政策措施等做了积极研究和探讨。目前研究的不足之处主要有以下几个方面：一是对于城乡基本公共服务非均等化的原因分析不够系统全面，多数学者只从一个细小的侧面去分析城乡基本公共服务非均等化的原因，缺乏从宏观制度到微观体制机制的系统梳理；二是在提出政策措施时，大多数学者都是从社会公平和服务型政府建设的角度出发，提出了政府转型、公共财政制度改革等方面的建议，而缺乏对农村基本公共服务具体问题和相应公共服务供给机制进行深入探讨；三是讨论如何促进城乡一体化时，研究的出发点依然是城市，研究的思路依然延续传统的城市化的思路。因此，提出的对策基本都是以城市为中心的，考虑如何以城市带动农村，而不是如何使农村和城市具有均衡的发展能力。
鉴于我国目前正处于社会经济发展的转型期，社会矛盾尤其是城乡矛盾突出，基本公共服务均等化是我们建设和谐社会和社会主义新农村不可避免的问题，亟需完善其理论体系，以便为政府的制度及政策的制定提供参考。
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