农村集体土地房地产征收补偿法律问题研究
摘要：农民问题的核心是土地问题。现阶段中国法律法规体系在具体法律关系界定上，尚存在农村土地所有权、使用权与集体土地所有权、使用权权利与义务不对等，存在所有权和使用权歧视，农村集体土地征收补偿规定不符合市场经济规律等诸多急需完善的地方，从而对征地工作和土地征收补偿评估带来了相当大的困难，也造成了房地产估价人员对被征收土地征收补偿价格构成理解上的偏差和评估方法选定的单一。因此，在具体中，必须用城乡统筹的观念进行土地管理立法，明确农村集体土地所有权权利主体，对土地使用权进行统一界定，建立市场化的农地征收制度。
关键词：集体土地 征收补偿 法律
The Study on the Expropriation and Compensates Appraisal of the Real Estate of Rural Collective and Its Legal Problem
Peng xianwei
School of Geography and Biology in Guizhou Normal University, Guiyang, 550001
Abstract: The core of peasant’s question is a land question. At the present stage, the defining on the concrete legal relation in China’s laws and regulations system still exist inequity in rural land ownership, usufruct, collective land ownership, right and obligation of land use. Ownership and right to use exists discrimination. The regulation of compensates of the rural collective land is not accord with the economic law of the market etc, which has many problem need badly to consummate. Accordingly, work taking over the land for use and land use compensates appraisal is sizable difficulty. It is also work the understand deviation between appraisers and the appraisal method selection singularity. Therefore, we must carry on land management and legislate with the idea of the urban and rural areas in concrete, definitude the subject of right of rural collective land ownership, define in unison of the right to use the land and set up market-based farmland and take over the system for use.
Keywords: Collective Land expropriation and compensate Law
0 引
土地征收、房屋拆迁是在城市建设过程中不可逾越的步骤，是一项涉及面广、政策性强，关系到广大人民群众切身利益，关系到全社会稳定的大事。这项工作的成败，关系到各级政府能否真正贯彻实践“三个代表”重要思想，“执政为民”的大事。随着我国国民经济的持续快速发展，城市建设进程迅速加快，城乡面貌发生了显著的变化。但是，在城市建设中，由于现行的有关法律法规尚不完善，征地、拆迁等领域诸多问题迅速暴露出来，以征地、房屋拆迁和居民安置为中心的拆迁冲突，已直追农民负担、下岗失业问题，成为近年来群众上访的又一大焦点。补偿标准普遍偏低，土地使用权人、房屋所有权人的权利被漠视，是当前征
作者简介:彭贤伟，男，1963年1月生，中共党员，贵州师范大学地理与生物科学学院教授，硕士生导师，中国房地产估价师，中国土地估价师，主要从事房地产估价、农村发展等方向研究工作和教学工作。
地和拆迁工作中的两大焦点。本文试就农村集体土地房地产征收的有关法律问题和补偿评估问题谈点粗浅看法，以期同行批评指正和相互探讨。
1 中国农村土地制度与土地权利设置
土地制度是社会经济制度的重要组成部分，是人与人之间因土地占有和利用而发生的各种关系。在农村，土地制度一经建立，便规定了农民的任何生产活动，都离不开土地并以占有和利用土地为基础。因此，农村土地制度是农村社会全部经济关系的基础。可以认为，“三农”（农村、农业、农民）问题的关键是农民问题，而农民问题的核心又是土地问题。在我国现阶段生产力尚不发达的条件下，土地仍然是大多数农民赖以生存的主要生产资料，在农村社会保障体系不完善或根本不存在的情况下，土地的社会保障功能非常突出。土地作为社会保障的替代物，为绝大多数农民提供了基本的生活保障，从而成为维护社会稳定的一个重要因素。同时，土地的失业保险功能也是显而易见的。农村中大量的隐蔽性失业之所以没有造成大的社会动荡，土地对这些失业人口的吸纳能力起到了重要的作用。因此,研究中国农村土地制度建设，对于进一步农村地区社会经济发展，切实保障农民权益，无疑具有重要的理论与实践意义。
按照《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等有关法律、法规规定，现阶段中国农村土地权利设置分为土地所有权和土地使用权两项权能。《民法通则》第七十四条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者农村民委员会经营、管理”，“已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有。”《中华人民共和国土地管理法》第八条规定，“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第十四条规定，“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。……农民的土地承包经营权受法律保护。”第九条规定，“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。” 第六十三条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。” 从现行有关法律条文规定中不难看出，农村集体拥有农村和城市郊区的土地，是土地所有权人。农村村民拥有宅基地、承包地的土地使用权。对农村村民的自留地、自留山的土地使用权没有明确界定。
有关法律、法规同时规定集体土地所有权不能在农村集体之间转让，农村集体土地所有权只能在法律的严格限制下，依法转让给国家，即土地征收。对此，《中华人民共和国土地管理法》第二条有明确规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收。”
对于集体土地使用权转让问题，现行法律规定了土地承包经营权可以依法转让，没有明确规定宅基地、自留地、自留山等土地使用权的转让问题。如《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、第六十三条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；……”
2 中国现行农村土地制度与房地产权利设置存在的主要问题
2.1农村土地所有权权利主体不明确
农村集体所有土地的产权究竟归属于何种主体，无论是在法律条文中还是在实践中都不明确、清晰。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”在法律上，土地所有权似乎是明确的，但是实际上，在这些规定中，主体的概念并不明确。在村一级合作社存在的地方村级合作社可以解释为村农民集体经济组织，而在乡一级，政社合一的体制废除后，新的体制并不健全，无论是在法律规定中还是实际上都不存在所谓的乡合作社，因而也就不可能找到一个代表全乡农民集体的组织或机构作为土地的所有者，而且以乡属各村联合起来的名义也不能对这种土地享有所有权。这样，法律上规定的乡农民集体所有实际上是无人所有。乡政府作为一级国家政府机关，在法律上不可能成为集体土地的所有者，但由于存在着上述无人所有的缺陷，使乡政府对土地的管理职能与所有权合而为一，乡政府超出了其职权范围，集体土地事实上成为国有土地。总之，如把法律条文与现实情况进行比较，必然存在法律没有对乡镇农民集体、村农民集体和村民小组（村内农民集体经济组织）之间的所有权边界予以界定，因此土地所有权关系是模糊的。
土地所有权主体不清或所有权主体虚置的问题，在某种程度上使农村土地集体所有权弱化。农民集体在法律上是农村土地的所有者，但是长期以来实行的无偿使用制度，使农民集体对土地的收益权和处分权在很大程度上被弱化或取消了。就收益权而言，土地的收益包括土地本身价值的收益(绝对地租)与土地使用价值的收益(相对地租)。在现实生活中，除了国家通过农业税制、粮食定购拿走的土地本身价值与土地使用价值的一部分外，由于实行土地无偿使用，集体土地所有者并无多少收益，其所有权在经济上难以实现，收益成为一种虚无的东西。就处分权而言，土地所有者只有在法律规定的范围内享有对土地或土地上的其他权利作为进行处分的权利，土地或土地上的其他权利才能作为商品进行流通，才有可能使土地经营向规模化、合理化发展，使土地财产在动态中增值。由于土地所有权具有较强的相对性，国家法律对所有权进行限制是必要的。在中国农村，土地尤其是耕地，关系着农民的生存和国计民生，对土地买卖加以限制、规定土地的使用性质是理所当然的。但是不能因此剥夺所有者在法律规定的使用性质范围内，基于自己的意志实现权能分离，把土地的他物权以及—定范围内的所有权作为商品让渡的权利。上述的所有权主体虚置的情形，并未通过承包制的实行得到改变，相反，在承包制实行后，许多地方除了收取集体提留之外，对土地的合理开发和利用缺少统一的规划和必要的管理，农村集体土地所有权进一步被弱化。国家在行使国有土地所有权过程中，可以依法通过出让获取土地所有者权益。但有关法律并未赋予农村集体在行使土地所有权过程中，通过土地承包、或土地使用权分离中获取土地所有者权益，即使在土地征收过程中，大多数农村集体也未获得或难以获得土地所有权补偿，这实际上是一种对农村集体土地所有者的歧视。
2.2 土地使用权界定不明确
前已述及，中国现行法律、法规体系对农村集体土地只规定了承包地和宅基地的土地使用权，没有对自留地、自留山的土地使用权进行界定。对集体土地使用权的权利内涵界定也十分有限。与城市土地使用权相比，农村集体土地所有权只有承包地土地使用权具有一定期限内占有、收益、使用和处分的权利，宅基地、自留地、自留山则只有土地使用的权利。至于以上权利是否可以有偿取得，法律上没有明确规定，这显然与国有土地使用权明显不对等。城市居民在居住等方面享有的土地使用权利，如土地使用引起的房地产增值等收益，农村居民无法获取，从而引起公民享用的权利不对等，同时作为中华人民共和国公民，应该具有同等的公民权利和社会义务，这种将城市公民和农村居民划分为两个群体的做法，在国家工业化的初期如果说是出于迫不得已，但在中国已经跨过资本原始积累阶段的今天，显然不利于国家经济、社会的进一步发展，无助于三农问题的解决，更不符合 “中国共产党总是代表着中国先进生产力的发展要求，代表着中国先进文化的前进方向，代表着中国最广大的人民的根本利益”的三个代表的重要思想。这种做法，显然也给农村集体土地征收补偿评估带来了困难，也是加剧集体土地征收纠纷和城市建设用地超常扩张的直接动力之一。
2.3 农村集体土地征收补偿规定不符合市场经济规律
在西方发达国家，涉及对公民财产权的征收，一般采用两条原则：一是公共利益原则，二是合理或者全面补偿原则。前者是指，征收公民财产必须是为了公共利益而非其他私利；后者的意思是，在依照公共利益原则和法定程序决定征收公民财产的同时，必须给予被征收者合理的或者是全面的补偿。一方面，政府不可避免地要作出一些出于公共利益考虑的宏观决定。此时，如果每个社会成员都对政府讨价还价，追求无限度的经济补偿，甚至出于个人情感上的考虑(如祖上的房产、邻里关系因素等)，拒绝配合政府行为，效率则显然无法达到；另一方面：政府如果滥用职权，损害个体利益，同样会造成个体对于私有财产的不安全感，甚至造成社会不稳定。而且从长远的角度看，个体利益与集体利益完全对立，对于社会整体发展并不是好事。在土地征收效率和公平的矛盾解决上，大多数国家采用的方式是：第一，将土地征收限制在服务公益的目的上。虽然对于“公共利益”的理解可能有所偏差，但公共利益的界定是由法律规定，最终裁决也是由法院来裁决的，第二，赔偿的基准尽量达到公正。“公正的赔偿”是征收的赔偿基准，其根本目标，就是被征者能够达到与征收之前相等的经济条件。应该既不因为征地致富，也不因为征地变穷；第三，当事人程序上的权利，包括得到通知、听取证词、上诉等都有法律保障，而在这些权利没有得到实施之前，征地方无权强制拆迁。
在中国，随着城市建设进程的进一步加快，不可避免地也会出现效率与公平问题。从实践运作情况来看，目前中国普遍采用的货币补偿这种方式虽然给被征收人更多的选择自由，但由于补偿标准偏低，抵制征收和暴力或采用其他非理性方式抗征收现象时有发生。《中华人民共和国土地管理法》以法律形式规定了征收农村集体土地的补偿标准，其基本思想是补偿费用主要包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。这一规定的初衷是为了对地方政府征收集体土地行为实施规范约束，其立法原意是切实保护被征地农民及农村集体利益，但这一规定以劳动力安置补助费替代农村居民的集体土地使用权补偿，使得农村集体土地价值构成与城市土地价值构成显著不同，两者缺乏可比性。至于各地在具体实施征收补偿中以耕地年产值为基础的按一定倍数补偿的做法，更是严重违背土地价格形成规律，根本没有考虑土地供求关系对土地价格形成的影响。2001年6月颁布的《城市房屋拆迁管理条例》规定城市房屋拆迁货币补偿的金额以房地产市场评估价格来确定，2004年1月1日开始实施的《城市房屋拆迁补偿估价指导意见》更是明确规定，“城市房屋拆迁估价，是指对被拆迁房屋及其附属物和该房屋及其附属物用地的土地使用权的正常市场价格进行评估”， 这说明城市房屋拆迁的对产权人的补偿价格是房地产的公开市场价值。对比集体土地上农村居民自住房屋的房地产价格补偿，不难发现，城镇居民（非农业人口）与农村居民显然在两个不同的等级上，这在城市规划区内和城乡边缘区表现得更加明显。为什么在土地征收过程中对农村居民的自住房地产不采用市场价值补偿，给农民以城市居民对等的公民权利和义务，这是我国征地实践中值得研究和关注的问题。
3 农村集体土地征收补偿评估中的房地产价值构成及其完善
依据《中华人民共和国土地管理法》以及各地制定的实施办法和其他有关规定，农村集体土地征收中土地价值构成包括：土地补偿费、征收土地上的地上附着物和青苗的补偿费、劳动力安置补助费。
按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”“征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”不难看到，土地补偿费是对被征收土地的所有权补偿，地上附着物和青苗的补偿费为对地上附着物的所有权人及青苗的所有权人的补偿，劳动力安置补助费的受益人为失去耕地后需要安置的农村劳动力。
由上可以看出，上述规定没有明确区分农村各种土地使用权类型的房地产价格构成，而且对集体土地的土地使用权不予补偿。
受此影响，在对农村居民自住房地产进行征收补偿评估中，房地产估价人员一般将房地产价值构成确定为：土地补偿费＋劳动力安置补助费＋耕地占用税＋征地管理费＋土地开发费＋建筑物价值。
这种价值构成方式在理论上的不足显而易见。首先，作为土地所有权人应该获得的土地所有权转让收入被剥夺给土地使用权人，危害了集体经济组织其他成员的共同利益；其次，集体土地使用权没有在补偿价格中得以体现；第三，劳动力安置补助费被当成财产权利纳入了房地产价值构成中，与相关法律法规规定构成明显冲突；第四，不能体现供求关系在农村房地产价格形成中的作用，严重阻碍农村土地使用权的流转和形成农村土地市场的形成。根据房地产市场价值形成规律，我们认为，农村居民自住房地产的价值构成应由土地使用权价值和建筑物价值两部分构成，具体可细分为以下几个部分：
（1）土地取得费用：指从集体经济组织取得土地和在办理宅基地使用过程中应向当地政府和农村集体经济组织交纳的有关税、费之和；
（2）土地开发整理费用：指在取得宅基地土地使用权后，为实现地上建筑物顺利建设而进行的土地勘探、土地平整、通水、通电、通路等所花费的有关费用；
（3）前期费用：包括规划、设计等所花费的有关费用；
（4）建筑安装工程费用；
（5）投入的所有资金的利息；
（6）投资利润；
（7）交易税费。
对其他土地类型上的房地产征收价值补偿可参照上述构成分析和计算，只是必须区分是集体经济组织的土地所有权补偿还是集体土地使用权补偿。
明确了农村集体土地征收补偿评估中的房地产价值构成后，农村集体土地征收补偿评估便有了具体的理论依据，具体应用时，应将征收补偿区分为所有权补偿、地上附着物补偿、青苗补偿、劳动力安置补偿、自住房地产征收补偿、其他土地使用权补偿几个方面。
对所有权补偿、地上附着物补偿、青苗补偿、劳动力安置补偿可以按照现行土地法律、法规规定标准进行价值测算。
对农村居民自住房地产征收补偿、其他土地使用权补偿，可以参照《房地产估价规范》，根据估价对象的具体情况予以选用最适宜的估价方法评估，并尽可能采用其他估价方法进行验证和相互补充，最后综合得出估价对象的补偿价格。
4 对完善中国土地征收补偿制度的有关建议
4.1 必须用城乡统筹的观念进行土地管理立法
中国现有土地权利的权利与义务不对等。按照现有的法律法规规定，土地国家所有和集体所有的权能不一致，集体土地所有权与国有土地所有权在法律地位上不平等，集体土地的使用、收益、处分等受到不同程度的限制。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》将建立现代产权制度的重要意义提到了前所未有的高度，认为这将“有利于维护公有财产权，巩固公有制经济的主体地位；有利于保护私有财产权，促进非公有制经济发展；有利于各类资本的流动和重组，推动混合所有制经济发展；有利于增强企业和公众创业创新的动力，形成良好的信用基础和市场秩序。这是完善基本经济制度的内在要求，是构建现代企业制度的重要基础。”并且强调“要依法保护各类产权，保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利。” 《决定》将现代产权制度概括为“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”。农村居民土地房屋财产制度是我国现代产权制度的重要组成部分，法律应赋予农村居民与城市居民同样的公民权利。因此，在土地立法中必须消除城乡差别，按照城乡统筹的观念，赋予农村集体土地使用权有偿取得、有限期使用、可以依法转让和流转的权利，土地使用者必须依法取得土地，可以将依法取得的土地使用权在法律法规规定范围内有偿转让、或用于出租、抵押、典当等。这样既可以有效保护农村集体经济组织的土地所有者权益，又可以切实保障土地使用者及其他相关单位和人员的权益，农户可利用依法取得的土地使用权进行抵押或典当方式获取发展生产所急需的资金，从而在农村根除高利贷的危害，推动农业与农村社会的全面进步。
5.2 明确农村集体土地所有权权利主体
在现行情况下，已经有全体村民参加的村级农村集体经济合作组织的，应将将村级集体经济组织确定为土地所有权人。尚未建立农村集体经济组织的，可以将农村集体土地所有权统一交由村委会统一行使，待全体村民参加的农村集体经济组织建立后，再将土地所有权人确定为该农村集体经济组织，让村委会指行使其行政管理职能。
5.3 应对土地使用权进行统一界定
中国现行的土地使用权权利类型设置不完整。目前只设定了土地使用权、土地承包经营权、土地抵押权、土地承租权等，对于实际存在的地下空间使用权、耕作权、通行权、各种自然资源使用权等诸多土地权利尚未作明确规定，不利于对土地进行合理利用，不利于对各种土地使用权利依法进行保护。因此，土地权利设置必须按照市场经济的内在要求，在城乡统筹基础上，明确各种土地权利，形成完善的土地权利体系，对土地权利的名称、种类、主体、内容、取得和限制等作出明确规定，为依法保护农民的合法权益提供法律依据。
5.4 建立市场化的农地征收制度
为减少征地纠纷，农地征收中，必须按照公平和权益保障原则，对征收土地上的房地产进行科学的价格评估后给予财产所有者合理的补偿。据目前来看，宜于采用城市拆迁补偿的补偿方式，采用公开市场价值予以合理补偿
