当前农田水利的双重困境
内容摘要 农田水利因其本身具有公益性与公共性， 因而其制度设计就必须是基于 “责任” 的 “平衡
机制”。 要鉴定责任与平衡农田水利中各方利益， 必须依赖具有强大的统筹能力的乡村组三级组织。
当前农田水利的困境在于， 制度上， 平衡机制被不断打破； 组织上， 统筹能力被不断瓦解。 农田水利
所遭遇的相互加剧的制度困境和组织困境， 使其不断陷入失序， 甚至接近崩溃的状态。
关 键 词 农田水利 制度困境 组织困境 平衡机制 统筹能力
作 者 1 刘岳， 华中科技大学中国乡村治理研究中心博士生； 2 刘燕舞， 华中科技大学中国乡村
治理研究中心博士生。 （武汉： 430074）
当前农田水利的双重困境
□ 刘 岳1 刘燕舞2
2010 年 1 月 10~25 日， 笔者在 H 省 S 县 L 镇就当前
农田水利现状展开了为期半个月的调查。 调查显示， 自取
消农业税费以来， 全镇主要渠道淤塞、 崩岸严重。 农民刨
堤种植从而造成堤面、 堤身损毁状况恶劣， 渠道淤塞深度
普遍在 1～2 米间， 而堤面被农民取土建房或取土改成农田
的状况亦在 1～2 米之间。 这样， 上下夹攻， 原本深度在 5
米左右的渠道现在已不足 2 米。 排涝时， 原本可以抵抗降
雨量 50 毫米以上的渠道， 现在连降雨量 10 毫米的情况都
难以承受。 与此同时， 与全镇主要渠道配套的田间四沟，
95%以上均已淤塞或被填平种植。 由此， 村内农田中的水
几乎无法排出， 即使村内部分农田能排出水， 村口的渠道
也无法排出。 因而， 只要下雨， 农作物被淹的 “人祸” 就
不断上演。 当下农田水利出现如此严重的状况到底是什么
原因造成的呢？ 笔者认为， 是制度困境与组织困境的双重
作用造成了当前农田水利的严重失序。
农田水利的制度设计
农田水利因其本身具有公益性与公共性， 因而， 其制
度设计中最重要的部分是基于 “责任” 的 “平衡机制”。
人民公社时期， 如果把村社集体理解为一个实质的强
有力的 “地主”， 农民则都是这个 “地主” 之下的 “雇
农”。 但与解放前的地主与雇农的关系不一样， 这一段时
期 “地主” 与 “雇农” 之间的 “责任” 是连带的， 从某种
意义上可以说， 双方对彼此的 “责任” 是无限的。 村社集
体不仅要负责村社成员的生产安排， 还要负责他们的生活
安排。 而对于村社成员来说， 他们则要为村社集体进行生
产， 并需要在村社集体的统筹安排下解决与农业生产相关
的基础设施建设与维护， 其中最重要的就是农闲时的农田
水利的建设与维护。
分田到户的实施， 意味着 “责任” 的改变。 村社集体
不再需要安排村社成员的生产和生活， 村社集体对村社成
员的 “责任” 已经降低； 不过， 村社集体仍需要继续为村
社成员提供低成本与高效率的农田水利设施， 以及其他与
之相关的农业基础设施条件。 而村社成员作为对村社集体
的 “责任” 的回应， 必须向村社集体缴纳一定的费用。 村
社集体则利用这些费用中的部分提供农业生产公共设施，
部分上缴给乡镇组织， 乡镇再利用这笔钱统筹安排全镇的
2010·5
□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□
时事观察
679.
［11］ ［12］ 龚育之. 党史札记二集. 杭州： 浙江人民出版
社， 2004： 242、 233.
［14］ 邓小平. 改革是中国发展生产力的必由之路. 1985 年
8 月 28 日. 邓小平文选 （第 3 卷） . 北京： 人民出版社，
1993： 137.
［15］ 林蕴晖. 胡绳晚年对新民主主义与过渡时期总路线的
思考拾零. 历史研究， 2002 （3） .
［16］ 沙健孙. 坚持科学地评价毛泽东和毛泽东思想. 真理
的追求， 1999 （3） .
［17］ 沙健孙. 对我国社会主义改造问题的几点思考. 国史
论丛. 当代中国史研究. 十年文选， 当代中国出版社，
2004： 218-220.
［18］ 逄先知﹑金冲及主编. 毛泽东传. 北京： 中央文献出
版社， 2003： 236﹑239﹑240-242﹑267-268.
编辑 秦维宪
42
农业生产设施建设。
这种制度设计实际解决了农田水利中一个非常重要而
且非常根本的问题， 即如何平衡村社成员等各利益主体之
间的利益。 根据村社成员对村社集体所要承担的责任， 采
取收取费用的办法， 实质就是征收级差地租； 而通过征收
级差地租的方式正是最有可能平衡各利益主体的。 村社集
体作为农田的所有权主体， 在将土地发包给村社成员承包
时， 其就有责任为农田承包方提供方便的农田水利设施。
如果不能提供的， 则会根据农田的好坏征收有差别的地租
来完成调节。
以排涝为例， 对于旱作物而言， 一般地势高的农田产
量自然也高， 因而， 针对承包方承包农田的产量差异， 往
往会征收有差别的税费， ①产量高的， 税费也就高。 取消
农业税前， 村社集体在征收税费时， 每个小组每年有一个
任务数， 小组长会根据这个任务数将任务平摊到产量里。
我们假设一个小组有任务数 10000 元， 所有田亩数的产
量共 10000 斤， 那么， 相当于每 1 斤产量要承担 1 元钱的
任务。 以棉花为例， 低位置的农田因容易遭水淹， 往往会
减产。 假设它减产 20%， 如果以每亩不减产的情况下 400
斤为基准， 那么这种低位置的农田就只有 320 斤的产量，
也就是说， 田主只需要承担 320 元的任务。 而高位置的
农田因为不容易被水淹， 通常还会增产。 如果每亩达到
500 斤， 那么， 高位置农田的主人就需要承担 500 元的
任务。 同样是一亩田， 位置不同， 村社集体分配的任务
也就不同， 低位置农田的主人承担的责任要少一些， 高
位置农田的主人当然就要承担得多一些， 这就是级差地
租， 即根据土地的好坏差别来决定其租金 （费用就相当
于租金）。
然后， 作为发包方的村社集体， 再将征收上来的费用
中的一部分， 用来建设农田水利设施和便利的农业生产条
件。 对于高位置农田的主人来说， 从直接受益的角度， 仅
以排水为例， 他们是不需要这类设施的， 因为他们农田的
水自然会往低位置的农田里排放； 而低位置农田的主人往
往最需要这类排水设施的建设。 可是， 高位置农田的主人
反而承担了比低位置农田的田主更多的税费， 这就相当于
将位置好的农田的租金用来弥补了位置差的农田主人的收
益。 即使是按照田亩数来平摊费用， 同样也因为位置好的
农田客观上不需要承担费用而实际上承担了， 也构成了对
位置差的农田主人收益的补贴。 如此一来， 在农田水利建
设与维护中， 就不容易因位置优劣而产生矛盾， 因为村社
集体可以通过征收级差地租来有效平衡位置优劣所造成的
利益差异。
制度困境的形成和加剧
然而， 这种 “责任” 基础上的 “平衡机制” 在 1990
年代中后期开始遭遇制度困境。 一方面， 这种制度必须解
决收费时碰到的钉子户问题； 另一方面， 这种制度还必须
解决不能过度增加农民负担的问题。 罗兴佐曾对这两个问
题展开了比较深入的研究。 ［1］ 在继承人民公社时期的部
分遗产的基础上， 1980 年代我们还能比较好地解决这两
大问题； 但随着时间的推移， 很快便无法解决这两大问
题。 钉子户越来越多， 自然不缴费的人也越来越多。 村组
干部为了顺利完成任务， 便开始举债来垫付部分钉子户的
“责任” （当然， 也有部分确实是困难户）。 而为了还债，
村组干部不得不将费用层层加码。 于是， 农民的负担也就
越来越重。 负担越重， 农民就越缴不起费用， 钉子户就越
来越多， 村组债务也就越来越重， 然后又是负担越来越
重， 这样就形成了恶性循环， 出现了广为流传的 “农村什
么都缺， 就不缺陈胜吴广” 的危险局面。
中央为了探索解决这一制度困境， 便开始尝试改革，
刚开始是实行费改税， 逐渐取消了村社成员对村社集体的
“责任”。 不过， 这一做法尽管缓解了很多困境， 但还是不
能从根本上解决问题。 到 2005 年时， 中央索性做出决定，
取消农业税。 这样， 村社成员对土地所要承担的各种 “责
任” 便全部取消了。
但是， 取消农业税费后， 并没有因此减轻了此前制度
所遭遇的困境； 甚至， 原来的制度困境还在一定程度上加
剧了。 由于农田承包者不需要向发包方承担任何责任了，
位置好的农田主人的利益当然就有优势， 村社集体因此丧
失了通过征收级差地租来完成利益平衡的功能。 从理论上
来说， 农田水利设施的责任应由相应的农户自己来承担。
但是， 中国农田水利在人均一亩三分、 户均不足十亩的现
实背景下， 实际上并无法靠私人来完成。 因为一项排水设
施或灌溉设施不可能由每个农户均建一段或建一条， 那样
的话， 一是成本太高， 二是穷人根本无法负担。 因此， 农
田水利的建设仍然需要由超出农户以外的集体或国家来负
担。 当前的情况却是： 对于一些农田水利设施， 国家无法
完全包揽。 而村社集体因为国家取消了它向承包方征收地
租的权利， 在国家没有补偿这一权利损失、 村社集体又没
有任何其他经济来源的前提下， 完全没有能力像取消农业
税费前那样提供农田水利建设。
更糟糕的是， 位置优越的农田的主人因为不需要农田
水利建设便可依靠老天而旱涝保收， 因此也没有承担水利
建设的积极性。 不仅如此， 他们甚至成为农田水利建设的
破坏者。 比如， 一片农田中， 刚好位置高的在中间， 而两
端都低时， 如果位置高的农田主人不允许排水沟渠从自己
农田里通过， 那么位置低的两端的农田则都会遭到水淹。
当位置低的农田主人无法承受时， 他们也会索性放弃水利
建设的任务， 要么抛荒， 要么靠天收成， 任由原来修好的
渠道堵塞或填平。 这样， 水刚开始时可能只会淹没位置低
的农田， 慢慢地则会往地势越来越高的地方蔓延， 直到最
时事观察
43
后将所有农户的农田全部淹没。
可以说， 失却了征收级差地租权力的村社集体， 因为
无法调节农户个体之间的利益， 必然会使得农田水利陷入
困境， 并最终会使得无论位置好坏的农户都成为输家。 当
前， L 镇农田水利中 95%以上的四沟均已淤塞或填平就是
由这一困境造成的。
为了应对取消农业税后， 农业生产设施 （特别是农田
水利和道路） 建设和维护所形成的制度困境， 中央又推出
配套的 “一事一议” 制度。 所谓 “一事一议” 制度， 就是
农民以村为单位， 通过村民大会或村民代表大会， 讨论与
村民利益关系密切的公共品供给， 由村民决定是否修建某
个公共工程， 修建在何处， 如何修建， 并由村民民主管
理， 由 “一事一议” 筹措资金。 筹资筹劳必须遵循 “村民
自愿、 村民受益、 量力而行、 上限控制、 民主决定、 程序
规范、 使用公开” 的原则， 所筹资金和劳务必须 “用于本
村范围内农田水利基本建设、 植树造林、 修建和维护村级
道路等集体公益事业， 并符合村民会议或者村民代表会议
决定的使用事项”。 然而， 此前强制手段下尚且有如此多
的钉子户， 这种 “一事一议” 制度同样无法解决钉子户的
问题。 不仅如此， 因为在 “一事一议” 的过程中， 少数钉
子户有了更大的发言权， 从而具有极大的传染性， 结果
是， 钉子户不仅没有因为 “一事一议” 的开展而减少， 反
而越来越多。 最后， 这一制度往往只能流于形式， 在某些
地方甚至被农民戏称为 “扯皮制度”， “一事一议变成一
事一疑”， “一议一疑， 一事就变成一死”。 罗兴佐曾指
出， 在其调查的某区域内， 未发现有一例 “一事一议” 是
成功的。 ［2］
近年来， 又开始出现 “以奖代补” 的制度， 来弥补公
共品供给中的困境。 在农田水利建设方面， 修建 U 型渠
的 “以奖代补” 项目尤其之多。 所谓 “以奖代补”， 具体
来说， 是指在这些项目建设的投资方面， 采取 “政府出一
点， 农民自己出一点” 的办法。 如笔者所调查的 S 县将此
叫做 “三个一”： 市里出一点， 县里出一点， 农民出一点。
但这一制度目前至少存在如下三个问题。
第一， “以奖代补” 会更加拉大农田水利建设在不同
村庄的差距。 以 “三个一” 来说， 市里出一点和县里出一
点， 刚开始时问题都不大， 但农民出一点则是有区别的。
富裕的农村有些农民可能愿意出一点， 即使农民不愿意
出， 也可以依托比较发达的集体经济由村组集体来出， 因
而也就比较容易得到 “以奖代补” 的项目资助。 但正是这
些有较为丰富资源的村庄， 其对于农田水利建设的需求往
往并不如贫穷的村庄那样迫切， 因为他们一般已经具备了
较好的基础， “以奖代补” 对他们来说， 更多的是 “锦上
添花”。 而对于贫穷的村庄来说， 一是村民自己可能出不
起钱； 二是村民虽然出得起钱但可能因为总体贫穷而不愿
意出钱； 三是基于前两条， 农民出一点通常会变成村组集
体出一点。 最终， 这类村组集体因为没有资源， 连自身运
转都极为困难， 也就无从拿出配套资金来获得 “以奖代
补” 项目搞农田水利建设。 如此一来， 富裕村庄的农田水
利会在 “以奖代补” 的情况下办得越来越好， 贫穷村庄则
会因为无法拿出配套资金， 从而也越来越无法享受到政府
财政的 “雨露”， 富村和穷村的差距也会因此越来越大，
其进而会转换成农户之间的差距。
第二， “以奖代补” 对于穷村来说， 不仅 “雪中送
炭” 的作用难以达成， 更令人忧虑的是， 还可能会 “雪上
加霜”。 由于 “以奖代补” 在一些富裕村庄的成功实施，
使得一些贫穷村庄对其翘首以待。 这样， 原本一些农田水
利建设还勉强可以通过 “一事一议” 以少量资金或少量投
工投劳来解决的穷村， 可能会彻底放弃积极作为的想法，
转而坐等 “以奖代补” 的到来。 然而， 如上所述， 因为村
穷， 客观上无法配套资金， 因而也就无法等来 “以奖代
补”， 以致使得一些本可能做得成的农田水利建设也做不
成了， 进而使得农户生产成本增加， 搞不好还会引起人为
的灾害， 造成农作物减产甚至绝收。
第三， “以奖代补” 的不可持续性还会增加农户的机
会主义情绪， 降低农户对政府的信任程度， 进一步加剧任
何一项制度在农村的实施都可能遭遇 “短命” 的困境。
“以奖代补” 刚开始在一些地方的实施都没有设定上限，
县级财政很快就无法承受。 于是， 在 “以奖代补” 实施一
段时间后， 不得不设定每年的上限。 如 S 县 2010 年 “以
奖代补” 的财政资金将较 2009 年减半。 可是， 这对于那
些刚吊起胃口的农民而言， 这种办法只会增加农户在下一
政策出台时的机会主义情绪， 并且会因为政策难以持续，
降低农户对政府的信任程度。
本来农田水利遇到的制度困境是因为其平衡机制被不
断打破所致， 但新的配套制度尤其像 “以奖代补” 的制度
客观上加剧了这种不平衡。 因此， 在某种程度上， 这种制
度刚好是与此前制度困境相违背的。 本来要克服钉子户的
问题， 依靠强有力的国家和村社集体都无法解决， 如何能
够奢望农户自己通过 “一事一议” 解决呢？ 同样， 本来期
待能够平衡农田水利中的各利益主体的利益， 从而有序地
维护和提供农田水利公共品建设与使用， 但 “以奖代补”
客观上恰恰是补富不补穷。
组织困境的窘迫
当前农田水利的组织困境， 最重要的表现在于乡村两
级失去了统筹能力， 这种统筹能力是在这 30 年中逐渐失
去的。 到目前为止， 乡镇一级已经陷入仅能维持运转的局
面， 而村一级则基本已经空心化， 连维持都十分困难， 组
一级则均基本取消。 如果说取消农业税前的乡镇是汲取型
政权， 那么只要能汲取到用于运转与发展的资金， 其就有
时事观察
44
办法集中精力办一些事情。 比如在农田水利上， 对基本水
费与排涝水费的收取即是如此。 当乡镇有权力从农户那里
收取这笔费用， 它才有能力将这笔钱统筹用于支付水利人
员的工资以及泵站的维修等费用， 也才有可能统筹安排全
镇的渠道清淤工作。 也正是因为农业税费的收取， 使得乡
村两级结成了利益共同体， 因而乡村两级组织的联动才能
比较成功， 即乡镇在统筹安排的时候， 村级组织才会乐意
接受安排。 与乡镇政权一样， 村级组织也因为在取消农业
税前能够收取费用， 并在调配资源、 安排公共生产设施建
设与维护等方面具有合法性， 因而统筹能力也非常强。 不
仅村级组织如此， 就连最低层的村民小组都具有十分强的
统筹能力。 因为村民小组内部同样可以按照需要收取一定
的费用， 并且， 村民小组内部每年都有一个算平衡账的机
制， 使得农田水利设施建设与维护， 不至于因各自水利条
件的好坏而有所区别。
首先， 乡村体制改革在很大程度上弱化了乡村组织的
统筹能力。 因为造成农田水利等一系列的困境被理解为
“乡村干部太坏”， 典型的如收取高额费用、 增加农民负
担； 所以， 为了防止乡村组织 “作恶多端”， 就必须要弱
化其 “作恶” 的能力。 换句话说， 在政策设置上当前所有
问题几乎都被看成是过于 “统” 所带来的问题， 因而必须
采取 “分” 的办法， 认为 “分” 是最好的瓦解 “统” 的措
施。 然而， 对于乡镇而言， 取消农业税费可谓是釜底抽
薪。 因而， 采取 “转移支付” 的办法， 让乡镇能够暂时维
持运转， 其主要任务就是确保基层稳定。
其次， 乡镇综合配套改革进一步瓦解了乡镇的统筹能
力。 原来， 乡镇还可以比较有效地管理水管站， 通过从农
民那里收费， 然后统筹支付给水管站， 再由水管站来统筹
规划和安排全镇的农田水利， 特别是对泵站等排涝设施的
管理工作、 对渠道的清淤组织工作及防汛工作等， 应该说
做得都是不错的。 乡镇综合配套改革后， 由于水管站名义
上推向了市场， 实质上与政府的关系又暧昧不
清， 反而比改革前更加混乱。 水管站的角色也
由原来的以预防与常规工作为主变成以临时性
应付工作为主， 其统筹管理的角色也变得越来
越专业化、 越来越技术化。 而水管站变成水利
服务中心后， 事实上并无法提供此前水管站
所能提供的服务。 所谓 “以钱养事” 的内核
其实就是去组织化， 即钱要用来养事而不养
人。 但离开了组织， 事还能办得成吗？ 农民
说 “没人管了， 农田水利就变差了” 就是这
个道理。
再次， 村一级的制度改革， 对农田水利影
响最大的便是取消了村民小组长。 小组是一个
最小的排涝单位， 这是历史留下来的结构， 任
何想回避这一结构的做法都可能遭遇困境。 农
民说 “没人管了”， 最直接的感受还是来自于小组长的被
取消。 原来在一个排涝单位内， 总有小组长来统筹协调，
如每年春播和冬播过后， 统筹安排清理四沟。 按照乡镇分
配给村里的任务， 村再分给组， 组再统筹安排， 最后将
全镇渠道清淤工作分包到每个农户， 每一段都责任到户。
而取消小组长后， 整个小组内都 “无人牵头了”。
农田水利改革正是由于乡村组织统筹能力的弱化开始
的， 但在政策设计上却一直被误认为是 “分” 得不够， 由
此， 乡村组织的统筹能力不断弱化， 而农田水利问题则始
终未能得到很好地解决； 直到乡镇一级的水管站推向市
场， 最低层次的排涝单位被取消， 整个农田水利也就因此
“一病不起” 了。 如果我们不能够基于农田水利困境的现
实需求， 不能够针对农村税费改革政策配套性不到位而有
所作为， 继续一味强化农村 “去组织化” 的趋势， 那么
“保粮保增收” 的目的也就很难达到， 农业尤其是粮食生
产就有可能在最近几年内遇到比较大的困难， 农村的社会
稳定也就难以维持。 微观的农村水利牵动的将是新农村建
设的未来。
注 释：
① 当然， 有些村庄也会根据田亩数来征收， 但其与按产
量征收的内在逻辑是一样的， 只是， 按照产量平摊税费能
将平衡机制发挥到极点。
参考文献：
［1］ 罗兴佐. 乡村组织难题与农民的灌溉困境. 中国改革，
2006 （4） .
［2］ 罗兴佐. 税费改革后的农田水利困境. 调研世界， 2005
（11） .
编辑 李 梅
图为 1994 年摄于皖南的田园风光， 这种生态现已十分稀罕
时事观察
45
当前农田水利的双重困境.pdf
