对新公共管理运动的反思
摘要：20世纪70年代出现的新公共管理打破了旧公共行政由等级制的官僚组织形式所支配的局面，有其显著的“进步性”。但新公共管理作为当今行政改革的主流思想体系，实践已经证明了它的局限性。20世纪八九十年代在批判新公共管理理论基础上出现了新公共服务理论。它追求更广泛、更长远意义上的公共利益，是对公民权利和民主传统的回归，从某种意义上说，更能体现公共行政的本原。
关键词：新公共管理 新公共服务 发展
从20世纪70年代末开始，西方各国出现了公共行政改革的浪潮，推动这股浪潮的主要因素源于传统行政管理模式的种种弊端，如政府规模庞大、效率低下、赤字猛增以及机构僵化等。这引起了民众对政府的强烈不满及不信任感。新公共管理理论就是在这种背景下产生并不断发展，并对政府改革起了指导作用。
一、 新公共管理的内容
“新公共管理”最早是由胡德于1991年在一篇名为《一种普适性的公共管理》的文章中提出的。胡德将20 世纪七十年代中期以后，英国以及其他国家纷纷掀起的政府改革运动称作“新公共管理”运动。胡德将“新公共管理”看作是一种以强调明确的责任制、产出导向和绩效评估，以准独立的行政单位为主的分权结构（分散化），采用私人部门管理、技术、工具，引入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理新途径。
1、以顾客为导向，奉行顾客至上的全新价值理念。新公共管理完全改变了传统模式下政府与公众之间的关系，政府不再是发号施令的权威官僚机构，而是以人为本的服务提供者，政府公共行政不再是“管治行政”而是“服务行政”。公民是享受公共服务的“顾客”，政府以顾客需求为导向，尊崇顾客主权，坚持服务取向。新公共管理关注政府项目实施的有效性，表现出一种目标导向的趋势，行政权力和行政行为从属和服务于“顾客”的满意度这一中心。政府以提供全面优质的公共产品、公平公正的公共服务为其第一要务。在新公共管理看来，政府是负责任的“企业家”，而公民是其尊贵的“顾客”。这是公共管理理念向市场法则的现实复归。作为“企业家”的政府并非以赢利为目的，而是要把经济资源从生产效率较低的地方转移到效率较高的地方，“由顾客驱动的政府是能够提供多样化和高质量的公共服务的政府”。对公共服务的评价，应以顾客的参与为主体，注重换位思考，通过顾客介入，保证公共服务的提供机制符合顾客的偏好，并能产出高效的公共服务。
2、治道变革，政府职能由“划桨”转为“掌舵”。新公共管理主张政府在公共行政中应该只是制定政策而不是执行政策， 政府应该把管理和具体操作分开。用《改革政府》的作者戴维•奥斯本等人的话说，就是政府的角色应是“掌舵”而不是“划桨”。他们认为传统政府低效的一个重要原因就是忙于划桨而忘了掌舵，做了许多做不了、做不好、舍本求末的事情。正如彼得•德鲁克在其名著《不连续的时代》中所写道的：“任何想要把治理和实干大规模地联系在一起的做法只会严重削弱决策的能力。任何想要决策机构去亲自实干的做法也意味着干蠢事。”至于掌舵的主要途径，新公共管理认为要通过重新塑造市场，不停地向私人部门施加各种可行和有利的影响让其“划桨”的方式来进行。
3、公共管理中引入竞争机制。传统公共行政力图建立等级森严的强势政府，强调扩张政府的行政干预。新公共管理则主张政府管理应广泛引入市场竞争机制，通过市场测试，让更多的私营部门参与公共服务的提供，提高服务供给的质量和效率，实现成本的节省。以竞争求生存，以竞争求质量，以竞争求效率。竞争性环境能够迫使垄断部门对顾客的需要变化作出迅速反应。相对于动用政府本身的公务员来说，合同外包是允许政府实验各项政策的全新供给体系，通过市场测验可以判断出新政策的合意性。“风险规避，尤其是政治风险的回避，是公共行政人员推行民营化的主要动机”。
4、重视效率追求。追求效率是公共行政的出发点和落脚点。新公共管理在追求效率方面主要采取三种方法：（1）实施明确的绩效目标控制。与传统公共行政重遵守既定法律法规、轻绩效测定和评估的做法不同，新公共管理主张放松严格的行政规制，实行严明的绩效目标控制，既确定组织、个人的具体目标，并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估。（2）重视结果。传统的官僚主义政府注重的是投入，而不是结果。他们往往只会花掉预算分解的每个项目的资金，对结果和收益毫不关心。新公共管理根据交易成本理论，重视管理活动的产出和结果，关注公共部门直接提供服务的效率和质量，主张对外界情况的变化以及不同的利益需求作出主动、灵活、低成本、富有成效的反应。（3）采用私营部门成功的管理手段。新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经验，如重视人力资源管理、强调成本———效率分析、全面质量管理、强调降低成本，提高效率等。
5、改造公务员制度。新公共管理主张对公务员制度的一些重要原则和核心特征进行瓦解：（1）通过推行临时雇佣制、合同用人制等新制度，打破传统的文官法“常任文官无大错不得辞退免职”的规定。（2）废弃公务员价值中立原则。新公共管理“主张放弃政府的与逻辑实证论相联系的表面上的‘价值中立’，它正视行政所具有的浓厚的政治色彩，认为不应将政策制定和行政管理截然分开。强调公务员与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，主张对部分高级公务员应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性。新公共管理认为正视行政机构和公务员的政治功能，不仅能使公务员尽职尽责地执行政策，还能使他们以主动的精神设计公共政策，使政策能更加有效地发挥其社会功能。
6、创建有事业心和有预见的政府。新公共管理认为“政府必须以收费来筹款，通过创造新的收入来源以保证未来的收入”。不仅如此，政府还必须转变价值观，在把利润动机转向公众使用的基础上，尽可能使政府公共管理者转变为企业家，学会通过花钱来省钱、为获得回报而投资。与此同时，新公共管理认为，传统公共行政只注重提供服务而不注重预防，结果当问题变成危机时，再花大量的金钱、精力去进行治疗。新公共管理认为社会更需要预防，即解决问题而不是提供服务。为此，政府应该把更多的工作放在预防上。有预见的政府会做两件根本的事情：（1）使用少量钱预防而不是花大量钱治疗；（2）在作出重要决定时，尽一切可能考虑到未来。
二、 对新公共管理的反思
作为对传统公共行政的反思和改革，新公共管理无疑具有一定的创新性。它开拓了公共行政学的理论新视野，也体现了公共部门管理研究的新成就。然而，由于取自不同学科的观点，却没有经过系统的梳理，导致了新公共管理在理论上的内在矛盾与缺陷。
1. 以理性自利的经济人假设为理论基础与赋予公务员公共精神的矛盾
新公共管理基于一个基本的假设，即人的理性假设，认为人总是趋利避害，以谋求自身利益的最大化为目的的，利他只是达到自利的途径和手段。人性自利假设是新公共管理理论体系的逻辑起点，是其摒弃官僚制，主张以市场取代官僚组织的理论基础。然而，这种人性假设忽视了互惠、互信、体谅、容忍和同胞爱等文化因素对人性的影响，否定了公共伦理存在的可能性，不仅是悲观主义的，也是不符合公共行政的现实的。
2. 承认公私部门的异质性与强调管理的一般性的矛盾
一方面，新公共管理者清醒地认识到：政府行政部门与私人企业是根本不同的两种组织机构，前者是需要为公民谋求公共利益的公共机构，后者是为顾客提供商品和劳务、谋求利润最大化的市场竞争者。比如欧文.休斯就从强制决策、政治责任、政治权力、评估目标标准的模糊性和控制与协调的困难等方面探讨了公私部门的差异。但是另一方面，新公共管理者又说管理是一种纯手段的活动，公共部门与私营部门之间在管理上并无本质差别，具有“共通性”。私营部门的管理理念和技术可以引入到公共部门的管理活动中。这就为政府通过合同出租制把其从事的服务推向市场，采用全面的目标管理和质量管理对其雇员进行绩效评估、物质奖励等企业管理的方式运用到政府之中找到了合理的论据。但是公共行政往往是在不同于企业所面临的复杂的政治环境中进行管理，其运作所需要的知识技能、经验、工作特质与私营部门有很大的差异，那么新公共管理强调的部门的异质性如何与管理的一般性来协调呢？在实践中已经发现，私营企业的管理模式移植到政府当中存在着许多弱点和矛盾，已经造成难以解决的混乱与冲突。
3. 主张政府掌舵与极力推崇市场机制的作用的矛盾
新公共管理对政府职能进行反思，提出建立一个掌舵而非划桨的政府，将权力下放，减轻政府负担，以期更好地发挥中央的指导职能。但是另一方面，新公共管理者又极力推崇市场机制，认为市场具有极大优势，主张市场作用最大化、政府角色最小化，即使在政府领域也要建立内部市场，引入竞争机制。这种对市场的过分崇拜显然忽视市场自身存在的缺陷，忽视了政府干预的重大价值。也许新公共管理改革的初衷是将政府与市场的作用互相弥补，使两者相得益彰。只要仔细深究一下，就会发现这个自相矛盾的设计：权力下放和公共产品市场化本身就意味着增大基层管理者和资本的影响，必定会削弱国家对公共事务的经济的调节能力，最终形成的不是善于掌舵的政府而是企业家式的政府。莫尔尖锐地指出:“以市场机制解决公共问题基本上违背政府存在的目的”。处理政府与市场的关系一直是个难题，新公共管理也不可避免地陷入选择的困境。根源还是在于它无法解决其理论上的矛盾。
4. 尊重公民主权与倡导把公民当作顾客的导向的矛盾
一方面，新公共管理为纠正传统官僚制下公民只能被动接受服务的情况而提出顾客导向，要求政府在管理中把公民当作顾客，以顾客需求为中心，通过各种具体措施给公民提供“用脚投票”，自由选择服务机构的机会，并定期广泛征求公民对公共服务的满意程度，期望“顾客主权”能形成对公共机构的压力，达到改善公共服务的目的。另一方面，“顾客”与“公民”毕竟是分属于两个领域内的概念，“公民是社会契约的一部分，顾客是市场契约的一部分。顾客仅仅是公民的一部分。公民位居于顾客之上。”模糊这两种角色的根本区别，必定会带来理论上的冲突。政府难以协调满足“顾客”私利与促成公利之间的矛盾。公共利益本身是社会公共选择的结果，社会中个体通过一致同意规则确立一种共同利益目标，然后用法律和规则等规范制度确立下来，并贯穿在公共管理活动之中。政府及其公共行政作为整个社会生活的调节领域，其目标是要实现和捍卫公共利益，解决公共问题。可以说，公共利益的维护是政府管理的逻辑起点与最高使命。而把公民看作顾客的政府更倾向于对每个分散的个体的短期自我利益做出回应。改革实践中一些服务承诺制度变成了市场支配下的商业炒作，停留在形式上而缺乏实际效果。这正是“顾客导向”理念内在矛盾的深刻凸现。
5. 结果导向造成的“监督缺位”问题
新公共管理建立了一种新的责任机制，不再实行以规则和程序为本的事前控制，而建立以结果为本的事后控制体系，实现了控制方式从向政治官员负责的间接责任到以顾客为中心的直接责任，从满足于规避错误的消极责任到以目标和任务为导向的积极责任的转变。这种新的责任机制确实改进了传统责任机制中责任不明的问题，但它是否也意味着在某种程度上减少了政治领导人的责任? 其次，过度重视立即而明显的成果，对于法定程序采取权宜或规避措施，这难道不是对依法而治的民主根基的侵蚀? 再次，由于绩效评估依赖于明确的目标，而明确的、可评估的目标通常是指短期内可见其效果者，这往往促使政府只盲目追求立竿见影的效果，而对于长期性的、而效果难以估计的政策目标缺乏兴趣，这势必造成对社会长远利益损害。另外，以合同或准合同为基础的新的责任形式在实践中产生了合同监督的重大难题，这个在私营部门就存在问题的责任形式运用到公共部门将会产生更大的责任问题。
6. 新公共管理缺乏成为范式所必需的基本特征
库恩在《科学革命的结构》中提出范式的概念，并作了为学术界所共识的界定。所谓范式，就是一个解决科学问题的具体范例，是一个学科内的科学家一致认同的科学成就，是一套相互关联的定律、概念、假设、价值、技术的完整体系。二十世纪60年代以来，美国学者对一系列公共管理基本问题的激烈争论表明了新公共管理缺乏成为一种范式所必需的基本特征这一事实。在全球范围内对行政改革的性质、程度及结果等方面，至今仍没有一个被普遍接受的、可以用来比较衡量各国行政改革的性质、程度及结果的理论框架。
三、 新公共管理的发展—新公共服务
基于对“新公共管理”运动的总结与反思，以及对“新公共管理”的各种质疑的理性思考，美国亚利桑那州立大学的罗伯特•V•丹哈特和珍妮特•V•丹哈特于21 世纪初提出了一个全新的管理模式和管理理念———新公共服务理论。丹哈特夫妇指出：“所谓新公共服务，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。”与以往传统行政理论将政府置于中心位置而致力于改革和完善政府本身不同，“新公共服务”理论将公民置于整个治理体系的中心；强调公共管理的本质是服务，政府或公务员的首要任务是帮助公民明确表达并实现其公共利益，而不是试图去控制或驾驭社会，即“服务而非掌舵”。新公共服务理论推崇公共服务精神，旨在提升公共服务的尊严与价值，重视公民社会与公民身份，重视政府与社区、公民之间的对话沟通与合作共治。
1. 新公共服务的理论基础。
新公共服务理论主要是建立在四个理论基础之上：民主社会的公民权理论、社区和市民社会、组织人本主义和组织对话理论。
(1) 民主社会的公民权理论。
民主社会的公民权理论倡导更为积极的和更多参与的公民权。桑德尔认为， 民主社会的公民会超越一己私利，把目光投向更广泛的公共利益；“政府的存在是为了确保公民可以选择通过一定的程序(如投票)，将他们的私利与社会利益相一致，保护个人权利”。金霍斯迪沃斯认为，公民应被视为公民而非投票人、委托人或顾客， 政府应提高回应性以提高公民的信任度。柯因和斯缔文斯认为， 应该把公民看作是公民而不仅仅是客户、顾客或消费者；他们应该和政府共享权威、减少对公民的控制，行政人员应当相信协作的功效。
(2) 社区和市民社会理论。
社区和市民社会理论认为，社区在民主政治建设中发挥着重要的作用，人们要在社区的利害关系体系中实现自己的利益，而且也只有在这里，公民才能以讨论和对话的形式参与进来。因此，民主社会政府的作用在于促进、创建和支持公民与社区的联系。从某种程度上而言，这一努力建构在一系列健康和积极的协调机制基础上，同时关注公民的愿望和利益，并且为公民更好地在大政治体系中的参与提供了良好的经验准备。柯因和斯缔文斯曾指出：这种由公民参与的对话与协作是社会和民主体系建立的基础，政府在创造、促进和支持这些公民与社会之间的联系中扮演着重要而又关键的角色。
(3) 组织人本主义和话语理论。
建立在科层制认识视野下的传统组织理论，强调权威、控制、系统化的规则体系和严格的程序，推崇基于理性考量基础上的组织管理的非人格化特征，试图以此来追求和保证组织效率。与传统组织理论不同，组织人本主义则倡导更具人本主义意味的组织发展观，强调组织发展应建立在组织成员个人的成长、发展和创造性的培养上，强调组织对组织成员的信任、尊重、减少控制以及对共同目标的认同感的培养上。
2. 新公共服务理论的基本内涵。
建构在以上四个理论基础之上的“新公共服务”理论，其基本内涵如下：
(1) 政府应是服务而非掌舵。政府越来越重要的角色趋向于协助公民表达并实现共享的公共利益，而不止于控制或引导新方向。
(2) 追求公共利益，公共利益是主要目标而非副产品。公共行政人员必须致力于建造一个共享的集体的公共利益观念，这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案，而是要创造共享利益和共同责任。
(3) 战略的思考，民主的行动。即符合公共需要的政策和计划，通过集体努力和协作的过程，能够最有效地、最负责任地得到贯彻和执行。
(4) 超越企业家身份，重视公民身份，服务于公民而不是顾客。新公共服务理论强调公共利益源于对共同价值准则的对话协商，而不是个体自我利益的简单相加。公共人员回应的是公民需求而非仅仅是顾客，而且更要关注建设政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系。
(5) 责任并不是单一的。即公务员不应仅仅关注市场，亦应关注宪法和法令，关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。
(6) 重视人而不只重视生产率。公务人员所参与组织的公共组织与网络，如果能在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作，它们最终就更有可能获得成功。
(7) 超越企业家身份，重视公民权和公共服务。与企业家式的管理者视公共资金为己所有的行事方式相比，如果公务员和公民都致力于为社会作出有意义的贡献，那么公共利益就会得到更好的实现
四、 结语
从以上两个理论的形成和发展过程来看，新公共管理理论的核心理念主要是以效益为导向，建立企业家政府，把市场机制引入公共服务等；政府的作用就是使市场机制的作用得以充分发挥，进而促进自由选择和实现效率，公民就是顾客， 公共行政官员被视为旨在以低成本、低消耗和高效率来促进市场活动完成的市场参与者。而新公共服务理论的核心价值理念则主要是追求公共利益，奉行服务理念，凸显公民权利、公民意识、公民身份和公民价值，强调民主对话沟通协商基础上的政府与社区、民众的合作信任和互动共治；政府的作用不是控制或激励， 而是服务，民主的观念与对公民权和公共利益的崇尚，不仅应贯穿于公共行政的运作中，而且应在行政组织内部牢固加以确立。
公共行政的发展不能自由地选择历史，它只能是在既定的历史条件下不断发展。传统公共行政、新公共管理和新公共服务都是适应了自己所处的社会发展环境而逐步形成的，因此，它们都具有重要的实践意义和深远影响。正如赫伯特•考夫曼所说，尽管行政制度的安排和操作在不同时期是为了追求不同的价值观，但是每一时期都有一种占主流和统治地位的思想理论。其他的思想流派也没有被完全忽视。虽然新公共服务理论是在对新公共管理理论进行反思和批判的基础上提出和建立的，但是，这并不意味着它是对新公共管理理论的全盘否定。新公共服务理论是对当今公共行政理论和实践特别是对新公共管理理论的一种非常有意义的补充和完善。只有辩证地看待和运用新公共管理和新公共服务理论，努力吸取其精华，在继承中创新和发展，才能不断取得政府管理的新成果。
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