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关于完善我国教师申诉制度的思考

    摘　要：随着我国教师聘任制度代写论文的推行，教师与学校之间的纠纷不断增多，教师申诉制度逐渐暴露出其法律规定的缺失和制度不健全等问题。因此，完善教师申诉制度势在必行。进一步明确教师申诉制度中的申诉主体、受理机关、申诉程序等环节是完善当前教师申诉制度的关键。
　　关键词：教师申诉制度；完善；思考
　　
　　教师作为履行教育教学职责的专业人员，既拥有宪法等法律法规赋予的公民的基本权利，也具有教师法赋予的特殊权利。这些权利在行使过程中难免会遭到侵犯。

为了保障教师的合法权益，我国《教师法》第39条规定了教师申诉这一救济途径。随着我国教师聘任制度的推行，教育领域教师与学校之间的纠纷不断增多，教师申诉制度逐渐暴露出了法律规定缺失和制度本身不健全等问题。为了使有关部门在处理教师纠纷案件时能有法可依，使教师的合法权益得到有效的救济，需要在法律和制度上进一步对教师申诉制度加以完善。
　　
　　一、完善教师申诉制度的必要性
　　
　　1．公立学校与教师之间关系的转变，导致教师申诉案件增多
　　在实行教师聘任制以前，我国公立学校与教师之间的关系主要表现为学校行政领导下的支配与服从关系。随着教师聘任制的全面推行，公立学校与教师之间的关系打破了原有模式，构建起一种全新的聘任关系。作为大陆法系国家，虽然我国的公立学校与教师之间仍旧存在一定的特别权利关系，二者地位并非完全平等，公立学校与教师签订的合同具有一定的行政性质，类似于行政合同。但是，根据《行政法》的规定，行政机关单方面变更、解除行政合同的权利的行使是有条件的，应当受到公平、合理、合法原则的支配。因此，《教师法》中规定的教师申诉这一条救济渠道，显然已经不足以解决所有的纠纷。而和解、调解、仲裁等适宜于平等主体之间法律纠纷的权利救济渠道缺失，致使原本可以通过和解、调解、仲裁等方式解决的纠纷只得通过申诉来进行。这在客观上加大了教育行政部门受理教师申诉的压力。
　　
　　2．教师申诉不服后的救济途径界定模糊，导致教师权利救济不足
　　根据《教师法实施意见》的规定：“申诉当事人对申诉处理决定不服的，可向原处理机关所在的人民政府申请复核。其申诉内容直接涉及其人身权、财产权及其他属于行政复议、行政诉讼受案范围事项的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼”。但是这条规定对诉讼受案范围的界定是比照《行政诉讼法》规定的，对教师所提行政复议和行政诉讼，必须是申诉的内容直接涉及人身权、财产权或其他属于受案范围事项的。这种限制使得教师的人身权、财产权以外的合法权益被排除在司法救济之外，导致了教师权利救济的不足。
　　
　　3．现行法律规定过于原则，导致申诉无法有效地解决纠纷
　　(1)对教师申诉的受理部门规定不够明确。根据我国《教师法》的规定：“教师对学校或其他教育机构侵犯其合法权益或作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉。”然而，教育行政部门不是处理教师申诉的特定机构，造成处理“申诉”机构设定的随意性大，受理部门不够明确，缺乏应有的权威和权力等问题，容易造成机构与部门之间的相互推诿，从而使教师“有冤无处诉”，其所提出的申诉在很多情况下会因此而被搁置，纠纷难以得到及时有效的解决。
　　(2)现行法律法规对处理教师“申诉”所适用的程序缺乏具体明确的规定。虽然《教师法实施意见》第8条对教师申诉案件的管辖、受理条件、处理程序、法律救济措施等方面作了简要的规定，但是教师申诉制度依然存在着部分程序规范的缺失。例如受理部门审查教师申诉并决定是否受理的时间，同级或上级人民政府有关部门处理教师申诉的时限，教师对申诉处理决定不服申请复核所适用的程序，受理部门在处理教师申诉时应当适用的说明理由制度、回避制度、听证制度等程序制度的相应规范等。
　　(3)缺乏相应的法律责任的规定。从《教师法》对教师申诉的规定看，并没有对受理机关的法律责任作出规定，这样就无法保证教师申诉程序的顺利进行。一般认为，有受理义务的机构不得拒绝受理教师申诉，并应当在法定的期限内作出书面处理决定。如果有关机构拒绝受理，或者受理后超出法定期限迟迟不作处理，则构成行政不作为，应当承担法律责任。对申诉和被申诉双方而言，被申诉人一旦接到申诉处理决定如不执行或拖延执行，以及申诉人提供虚假材料的，都应当承担相应的责任。然而，由于现有的教育法律中缺少对这些法律责任的规定，在实践中缺乏对上述行为的制约，使得教师申诉制度软弱无力。
　　
　　二、完善教师申诉制度的法律思考
　　
　　《教师法》对教师申诉制度已经作出了一些规定，针对其存在的不足，需要在法律法规上对以下几个方面加以进一步的明确：
　　
　　1．申诉人及被申诉人
　　申诉人即提出申诉的受教师法保护的、各级各类学校和其他教育机构中具有教师资格、专门从事教育教学工作的人员；被申诉人即申诉人的相对方，是申诉人认为侵犯其权利的学校和其他教育机构，以及当地人民政府的有关行政部门。教师与教师之间的纠纷不应在申诉范围之内，所以学校的其他教师不应当成为被申诉人。
　　
　　2．申诉受理部门
　　受理教师申诉的部门在教师法里面只有一个很笼统的规定，根据不同的情况受理申诉的部门有所不同，主要包括以下方面：1)隶属管辖：教师提出申诉时，应当向该学校或其他教育机构的上级教育行政主管部门提出申诉；2)地域管辖：没有直接隶属关系的学校或其他教育机构中的教师提出申诉，按照教育行政部门的管理权限，由所在行政区的教育行政部门受理；3)选择管辖：教师在两个或两个以上有管辖权的行政机关可以选择一个提起申诉；4)移送管辖：行政机关对不属于其管辖范围的申诉案件，应当移送给有管辖权的机构受理。受理申诉的机关应当确定相应机构和专职或者兼职人员具体办理教师申诉。此外，如果学校内部设立了教师申诉机构，教师也可以首先向校内申诉机构申诉。
　　
　　3．申诉范围
　　根据《教师法》的规定，教师进行申诉的范围应当包括：学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的；对学校或者其他教育机构作出的处理不服的；当地人民政府的有关行政部门侵犯《教师法》规定的教师合法权益的。
　　上述范围的确定，在很大程度上保障了教师的合法权利。学校或者人民政府有关行政部门侵权的纠纷既有可能是民事纠纷，也有可能是行政争议；民事纠纷可以直接通过民事诉讼的方式进行救济，教师申诉是解决行政争议方面的纠纷。我国《教育法》第28条规定了学校有按照章程自主管理的权利，如果教师违反了校纪校规学校有权对其进行处分。这些处理包括了国家通过法律授权给学校进行的处分，属于学校的行政行为；也包括学校根据自己的章程进行的处理，属于学校内部的纪律处分。对于学校对教 师的处理类型，学校章程作为学校内部使用的规则是否具有对外效力，关键在于该规则是否属于强制性使用规则，且该规则是否影响教师的基本权利和重要权利。如果规则涉及使用人的重要或基本权利，那么依据该规则作出的决定就构成具体行政行为，使用人有权对其提起行政诉讼。如果公立学校教师被侵犯的权利属于学校自治权范围，或者是涉及教师非“重要性”的权利的处分行为，如警告、通报批评、记过等则应通过教师申诉进行救济。
　　
　　4．申诉程序
　　(1)提出申诉
　　申诉的教师可以书面提出申诉，也可以口头提出申诉。书面提出申诉的，向受理申诉部门提交的申诉书应当载明下列事项：1)申诉人的基本情况，有委托代理的应写明代理人的有关情况；2)被申诉人的基本情况；3)申诉请求；4)申诉理由；5)提出申诉时间；6)其他相关情况。口头提出申请的，受理申诉的部门应当当场记录申诉人的基本情况、申诉的主要事实、理由和时间等。
　　
　　(2)申诉及申诉处理的时限
　　教师在知道自己合法权益受到侵犯，或者知道学校或者其他教育机关作出的处理决定之日起，在一年以内可以向有关行政机关提出申诉申请，如果超过了一年则应当被视为自动放弃申诉的权利。另外，教师在自动撤回申诉或者接到受理申诉机关的正式处理后，不能就同一事实和理由再次提出申诉申请。如此规定能避免重复申诉，减轻申诉受理机关的工作压力。
　　考虑到学校的处分或处理决定一经作出就产生效力，如果申诉处理拖得时间过长，势必影响教师正常的教育权或者其他权利。因此，参照《行政程序法》的相关规定，申诉受理部门接到教师申诉后应进行初步审查，并在五日内作出是否受理的决定，书面告知申诉人。受理申诉的机构应当在收到申诉书的次日起30天内对申诉作出处理。如果有特殊情况的，经主管机关负责人批准可适当延长处理时间，但延长期限最多不得超过30天。明确了教育行政部门或者人民政府处理教师申诉的时限，就可以防止产生不必要的拖延和推诿，提高申诉的效率。
　　
　　(3)申诉的处理决定
　　申诉处理的决定一直是一个争论比较大的问题，它直接关系到对申诉结果不服后的救济问题。因此，受理申诉的机关应当对申诉事项进行全面调查核实，提出处理意见，经受理申诉的机关集体讨论通过后，根据不同情况，可以依法作出以下处理决定：1)维持原处理决定；2)变更原处理决定；3)撤销原处理决定；4)责令被申诉人重新做出处理决定；5)被申诉人依法负有履行义务的，责令其限期履行。
　　
　　(4)相应的制度保障
　　申诉受理机关在处理教师申诉时应当采取说明理由制度、回避制度、听证制度等程序制度保障申诉程序的公平性和公正性。比如，申诉受理机关在作出申诉决定时的回避制度是指如果申诉受理机关的工作人员是被申诉人，或者本人及其近亲属与申诉事项有利害关系，或者与申诉事项有其他关系，可能影响对申诉事项公正处理的，应当主动提出回避。申诉人也有权要求其回避。
　　
　　(5)对申诉不服的规定
　　当教师对申诉受理机关的处理决定不服时，应当有继续救济的途径。比如，可以向原受理申诉机关的同级人民政府申请复核。此外，教师对申诉处理决定不服的事项符合行政复议、行政诉讼受理条件的，也可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。应当注意的是，由于司法权介入教育领域的范围是有限的、有保留的，所以如果公立学校教师被侵犯的权利属于学校自治权范围，或者是涉及教师非“重要性”的权利的处分行为，如警告、通报批评、记过等，则不宜通过司法途径来救济。
　　
　　(6)相关的法律责任
　　根据法律责任承担主体的不同可以把相关的法律责任划分为以下三个方面：1)受理申诉机关及其工作人员如果对申诉人依法提出的申诉无故不予受理，或者故意在规定期限内不作出申诉处理决定的，由其上级机关或者所在机关责令改正；情节严重或者造成严重后果的，追究直接负责的主管人员和其他责任人员的行政责任。2)被申诉人如果不履行或者拖延履行申诉处理决定的，或者对依法提出申诉的申诉人进行打击报复或者陷害的，由其所在单位或者上级机关对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分；如果造成了申诉人财产损失的，应当依法给予申诉人以赔偿；如果构成犯罪的，应当依法追究其刑事责任。3)申诉人如果故意提供虚假材料或者隐匿材料的，受理申诉的机关应当澄清事实，对其进行批评教育；对故意制造假证诬陷他人的，应当依照有关规定予以处理。