论高职发展中政府主导作用的发挥
摘要：高等职业教育逐渐从高等教育领域的边缘进入中心，但发展中仍存在不少问题，急需政府加强管理与扶植。根据高职教育发展背景、现状及宏观管理的主要任务，政府可以从政策环境、经费投入、统筹协调、体制创新等方面，进一步发挥主导作用。
关键词：高职教育；政府主导；宏观管理；政策环境
从1999年开始，连续几年的高等学校扩招使我国高等教育毛入学率从1998年的9.8％跃升到2003年的17％。这种发展速度在世界高等教育发展史上是罕见的。我国高等教育的快速发展，很大程度上归功于高等职业教育。
而靠政府的推动发展高等职业教育是实现高等教育大众化的主要途径。我国近几年发展起来的高职院校绝大多数由政府主办，民办高职教育虽有较大发展，但在整个高等学历教育中所占的比例仍然很小。近几年，特别是专科层次高校的审批权下放到省级人民政府之后，高等职业学院迅速增多，成为高等教育规模扩张的主要承载者。
但新设高职院校大多数是由原来的中专或职工大学独立升格，或合并组建。在管理上部分由行业管理，部分由省地两级政府管理。部分学校起点不高，办学经验匮乏，在经费、师资、设备等教学条件，特别是思想观念等准备不足，升格后又迅速扩大招生规模，带来了不少问题。这些问题是发展与改革中不可避免的，但必须引起高职教育举办者，特别是政府部门的高度重视与认真解决。
中国高等教育体制改革始于20世纪80年代中期，经过近20年的努力，已初步建立了中央与地方政府分级管理的体制，基本上明确了新体制的目标模式和管理框架，即政府主导、市场适度调节、社会广泛参与、学校自主办学的体制。针对目前高职教育的状况，政府应充分发挥其主导作用，加强宏观管理，用较短的时间解决好当前存在的主要问题，以促进高职教育的健康、持续发展，使高职院校能更好地承担起发展高等教育的重任。
一、法规与政策环境
高等职业教育的健康有序发展，需要一套完整的教育行政法规作保证。例如，美国从1917年联邦政府通过《史密斯——休斯法案》标志着美国职业教育制度最终形成，到1994年出台《2000年教育目标：美国教育法》和《学校——工作多途径法案》，近 80年时间由政府发布的有关职业教育法案达数十部，极大地强化了美国国家对职业教育的保护性干预，保障了职业教育的健康发展。
高等职业教育在我国起步较晚，目前还没有相关的专项法规。但是，在有关的文件与法律中涉及到“高等职业教育”的条款还是很多的，说明政府对高职教育的认识在不断加深，重视程度也不断提高。1985年中共中央《关于教育体制改革的决定》提出“建立从初等到高等的职业教育体系”；1986年国务院发布的《普通高等学校设置暂行条例》明确规定了高等职业学校的设置标准；1991年国务院《关于大力发展职业技术教育的决定》提出努力办好一批高等职业学校；1993年《中国教育改革发展纲要》及《关于<中国教育改革和发展纲要>的实施意见》提出要“积极发展高等职业教育”；1996年5月通过的《中华人民共和国职业教育法》标志着职业教育有了自身的专项法律，且第一次确定了高职教育和高职院校的法律地位。后来的《中华人民共和国高等教育法》、《面向21世纪教育振兴行动计划》、《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》及《2003—2007年教育振兴行动计划》等，都强调要构建结构合理、与普通教育相互衔接沟通的职业教育体系，要大力发展高等职业教育。各省市政府也制定了相应的高职教育发展法规与政策，极大地促进了高职教育的发展。
我国教育法规体系的总框架由教育法律、教育行政法规和教育部门规章三个层次构成，完善法规建设也应从这三方面考虑。目前我国高职教育的法规还很不完善，还缺乏强有力的政策支持，社会及政府有关部门对高职教育的重要性认识还不足，不少地方高职教育的发展环境并不宽松。为此，要认真面对法规不完善而制约高等职业教育健康发展的种种现实，全面落实三次全国职业教育工作会议和两次教育振兴行动计划的精神，认真研究高职教育发展中存在的问题，出台相关法规与政策，这是政府支持高职教育发展的一项紧迫而重要的任务。高职教育目前主要由地方管理，因此它不但需要国家统一的法规，还需要有省、地两级政府及教育主管部门制定的具体法规与政策，以使高等职业教育真正成为促进经济和社会发展的重要力量。当前急需制定《中华人民共和国高等职业教育法》。
二、经费投入
职业教育属于准公益事业，发展公益事业的主要责任在政府。特别是高等职业教育，其发展历史较短，国家对其整体投入不大，基础设施较差，但又是今后一段时间高等教育增量的主要承载者，因此更需要政府的大力扶植与保护。
在高等职业教育发展的20多年中，国家给予了一定的投入，但这种投入与高职教育的发展需要是很不相称的。从1983～2001年19年间，中央财政对整个职业教育的专款投入仅为9.7亿元，且主要用于发展中等职业教育，用于高等职业教育的并不多。高职教育是一种需要高投入的教育，目前不少高职学校办不出特色，一个重要的原因就是经费不足限制了办学条件的改善。
在很多发达国家，高等职业教育投资主体主要是国家或地方政府，美国社区学院经费筹措体制对我们有很大的借鉴意义。在美国，社区学院的经费来源主要是联邦政府、州政府以及当地税收。据统计，全美社区学院平均39％的经费来自州政府税收， 18％来自当地政府拨款，13％来自联邦政府拨款， 20％来自学费和杂费，其余10％为其他来源。美国公立社区学院生均学费每年1300美元，私立社区学院约为7100美元。而我国高职学院的经费筹措却不尽如人意，一些地方政府对高职院校的投入很少，有的甚至是零投入。
政府应通过评估督导等政策，提高高职院校为地方和行业服务的主动性和积极性，而不是盲目向普通本科看齐。目前施行5年一次的高职高专人才培养水平评估机制，对保证高职院校主动为地方经济建设和社会发展服务将起到积极的促进作用。 2002年7月，全国职业教育工作会议发布了《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》，专门谈及多渠道筹集资金，增加职业教育经费投入的问题。而省级政府的责任在于制订经费标准，并依法督促各级财政足额拨付经费。此外，要帮助院校广辟资金来源渠道，包括引进国外教育资金，努力改变高职院校目前资金短缺问题。
全国职教会《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》规定，2004年底以前，各省级政府要制定本地区职业院校生均经费标准，并督促职业院校举办者按标准投入经费，金融机构要以信贷方式支持、发展职业教育，政府部门根据需要可以为职业院校提供贷款贴息。目前，云南、北京、浙江等省制定了高职生均经费标准，并拨付到位，其中云南高职生财政拨付标准与本科相同，浙江年生均3900元，北京年生均3500元。
三、政府统筹
学校面向市场自主办学，政府宏观统筹协调，这是当今我国职业教育的基本管理体制。对于高等职业教育而言，政府应重点统筹以下内容：
(一)统筹规划
政府要根据区域经济发展趋势、就业需求预测等情况，科学地规划区域高等教育的发展目标，协调好高、中、初等职业教育结构，高等职业教育与普通高等教育的发展比例等。并将高职教育的发展规划纳入当地经济建设和社会发展的总体规划之中。各高职院校，特别是地方与行业办的高职院校，其建设与发展是否已纳人当地经济建设发展的总体规划之中，是否已适应当地工业化、城镇化和现代化的发展需要，应认真作好研究。
(二)统筹高职院校及专业布局
高职院校的设置权已下放到省市政府部门手中，国家只提出高等教育发展的总体规划和重点发展战略，如加快农村和西部高职教育的发展等，具体布局统筹主要由省市政府确定。我国东部沿海经济发展较快，而中部和西部地区发展较慢，地区差别很大，这要求高等教育特别是高等职业教育采取非均衡发展战略，允许不同地区采取不同的发展战略，且高职院校的布局应在动态中不断调整，以适应经济社会不断发展变化的需要。教育要为经济社会发展服务，也受经济发展水平的制约，不能只从教育的角度去发展教育。有些地区院校设置过多，造成财政负担加重，水平难以提高，整体优势不强，不利于高职教育的持续发展。
目前高职专业布局存在的主要问题是面向二产的专业较多，特别是某些热门专业，如计算机应用专业，几乎每个学校都设置，而面向三产的专业太少。政府教育行政部门应对专业设置进行宏观协调，以使高职的专业能紧紧地为经济社会发展服务。特别是某些艰苦行业专业，政府要充分利用调控职能，鼓励、支持相关学院开设，或给予特殊政策，由用人单位和学院联合开设，实行订单培养。
(三)统筹学制、招生、就业、职业准入制度等政策，规范办学行为，形成有序的市场竞争机制
目前，全国正开始进行两年制高职试点，两年制高职的前景究竟如何，高职教育战线的专家与领导疑虑较多，这是值得认真研究的。《高等教育法》规定专科层次高等教育的学制为2-3年，因此两年制高职的实施具有法律依据。两年制高职加快了高级技能型紧缺人才的培养步伐。对理论要求不太高而实际操作能力要求较强的专业比较适合两年制，但不宜采取“一刀切”的做法。
(四)协调企业、学校和社会各种关系
产学研合作是高职人才培养的基本途径，不少高职院校在与企业合作的过程中取得了一些成绩与经验，也有一些学校在与企业合作过程中遇到了不少问题和困难。因此，政府应出台有关政策加强协调，使企业能积极支持高职教育，为高职教育提供良好的企业环境和背景，使高职院校能有效地利用企业和社会的教育资源，努力办出特色。
四、办学体制创新
政府与学校的关系，只有建立在法制的基础上，依法行政、依法办学，教育体制的创新才能走上法制化轨道。政府要调整和革新管理手段和方式，尽量减少行政审批手段，把精力更多地放到战略规划、依法行政、政策指导、信息服务以及各种间接调控手段上。政府是行政机构，高等学校是教学与学术机构，两者的活动内容和方式不同，因此政府管理高校应遵循教育规律与学术规律。政府承担的部分社会职能可逐步转向社会中介机构，真正使社会广泛参与教育，并使参与的形式、途径以及机制等都符合新体制的运作方式。市场在教育发展中的适度调节作用，一方面是指市场在一定范围和程度上对教育运行发挥调节作用；另一方面，这种调节作用必须在政府的宏观管理和遵循教育规律的条件下实现。比如，对于高质量的稀缺教育资源，可更多地利用市场调节机制。只有在政府宏观管理、市场适度调节和社会广泛参与的前提下，学校才能真正做到自主办学。随着经济全球化的深入，高等职业教育将有更好的发展前景，其办学体制在政府的宏观管理下也将不断创新。
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