我国高职教育发展的政策环境分析与思考
日期: 2008-11-28 0:48:14 浏览: 7 来源: 学海网收集整理 作者: 胡秀锦 马树超
摘 要：追溯我国高等职业教育20多年的发展历程，在每一个重要时机，国家都会推出相关的政策和法规，引导、促进和保障高等职业教育的健康发展。本文对部分政策法规进行分析，并对相关政策法规建设提出建议。
关键词：高等职业教育；政策环境
一、体制方面的相关政策逐步推进，初步奠定了高职教育发展的政策法规基础
在我国高等职业教育发展的开始阶段，相关教育体制改革方面的政策着眼点在于建立职业教育体系，强调要“逐步建立起一个从初级到高级、行业配套、结构合理又能与普通教育相互沟通的职业技术教育体系”；“初步建立起有中国特色的，从初级到高级、行业配套、结构合理、形式多样，又能与其他教育相互沟通、协调发展的职业技术教育体系的基本框架”。到上世纪末，在建立教育“立交桥”、促进高职教育与其他各类教育协调发展方面有了具体的政策规定，要求“努力建立符合我国国情特点的职前与职后教育培训相互贯通的体系，使初等、中等和高等职业教育与培训相互衔接，并与普通教育、成人教育相互沟通、协调发展”，提出“职业技术学院（或职业学院）毕业生经过一定选拔程序可以进入本科高等学校继续学习”等。2002年全国职业教育工作会议提出“初步建立起适应社会主义市场经济体制，与市场需求和劳动就业紧密结合，结构合理、灵活开放、特色鲜明、自主发展的现代职业教育体系”；2005年全国职业教育工作会议又提出要“进一步建立和完善适应社会主义市场经济体制，满足人民群众终身学习需要，与市场需求和劳动就业紧密结合，校企合作、工学结合，结构合理、形式多样，灵活开放、自主发展，有中国特色的现代职业教育体系”。
建立中国特色的职业教育体系，高等职业教育能否占有相应的法律地位至关重要。1996年颁布的《中华人民共和国职业教育法》提出“职业学校教育分为初等、中等、高等职业学校教育”，“高等职业教育根据需要和条件由高等职业学校实施，或者由普通高等学校实施”；1998年《中华人民共和国高等教育法》又规定“高等学校是指大学、独立设置的学院和高等专科学校，其中包括高等职业学校和成人高等学校”。由此，高等职业教育作为一种特定的教育类型，在我国法律上得到了确认，奠定了发展高职教育的法律基础。
从高职教育的管理体制和运行机制来看，政策上主要有三个方面的规定：一是将招生计划、入学考试和文凭发放等方面的责权下放给省（自治区、直辖市）和学校，要求省级人民政府在国家宏观指导下，对本地区高等职业教育的现有资源进行统筹；二是确定了入学不转户口、毕业不统一文凭内芯、不发就业派遣报到证、可实行高收费的原则；三是将高职教育限定“为专科层次学历教育，其招生计划为指导性计划”。现在看来，其中有些管理和运行政策（如“三不一高”）并非无可指责，迫切需要调整和改进；但我们也应看到在当时的环境条件下，这些政策毕竟在短时期内迅速打开了高职教育资源短缺的局面，对高职教育大发展起到了促进作用。
二、教育教学方面的相关政策不断完善，基本确定了高职教育的人才培养目标和模式
伴随着高等教育发展，国家一直高度重视高等职业教育的教育教学管理和人才培养模式。
1998年，教育部要求“高等职业教育必须面向地区经济建设和社会发展，适应就业市场的实际需要，培养生产、服务、管理第一线需要的实用人才，真正办出特色”。2000年初，《教育部关于加强高职高专教育人才培养工作的意见》又明确指出高职教育要培养“基础理论知识适度、技术应用能力强、知识面较宽、素质高”的毕业生，并提出了一系列原则意见：一是以培养高等技术应用性专门人才为根本任务；二是以适应社会需要为目标，以培养技术应用能力为主线设计学生的知识、能力、素质结构和培养方案；三是以“应用”为主旨和特征构建课程和教学内容体系；四是将实践教学的主要目的确定为培养学生的技术应用能力，并在教学计划中占有较大比重；五是将“双师型”教师队伍建设作为提高教学质量的关键；六是将学校与社会用人部门结合、师生与实际劳动者结合、理论与实践结合作为人才培养的基本途径。这是在当时高职教育规模急剧发展的新形势下出台的一个重要文件，对规范高职教育的人才培养目标和模式都起到了很好的指导和保障作用。
2002年以来，教育部进一步加强了对高职教育教学改革及人才培养模式的调控。2004年教育部发布《关于以就业为导向，深化高等职业教育改革的若干意见》，指出“高等职业教育应以服务为宗旨，以就业为导向，走产学研结合的发展道路。高等职业院校要主动适应经济和社会发展需要，以就业为导向确定办学目标，找准学校在区域经济和行业发展中的位置，加大人才培养模式的改革力度，坚持培养面向生产、建设、管理、服务第一线需要的‘下得去、留得住、用得上’，实践能力强、具有良好职业道德的高技能人才”。可以说，从1998年提出培养“实用人才”、2000年提出培养“高等技术应用性专门人才”，到2004年提出培养“高技能人才”的目标。表述上的调整，既说明了经济社会发展对人才需求规格的逐步明晰，也证明了政策制定对现实的反映。该文件提出9条意见，对高职教育的办学方向、专业设置、教学建设和改革、产学研结合机制、人才培养模式创新、学制改革、评估制度等方面都作出了具体规定，进一步明确了高职教育人才培养的目标定位。
近年来，国家在高职院校推进人才培养模式改革方面的力度不断加大。2005年，《国务院关于大力发展职业教育的决定》明确要求大力推行工学结合、校企合作培养模式，并规定高等职业院校学生实习实训时间不少于半年。2006年11月，周济部长在国家示范性高职院校建设计划视频会议上提出，“今后一段时期，我国高等职业教育的主要任务是加强内涵建设，提高教育质量”：“教育部即将下发《关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》，这个意见总结了10年来关于高等职业教育教学改革的一系列经验和教训，特别是针对当前进一步提高质量的关键问题进行了深入的研究，并广泛征求了高等职业教育战线许多同志的意见。这个文件将要指导1000多所高等职业院校的教育教学改革，切实把工作重点放到提高教学质量上来”。这是教育部贯彻落实党中央、国务院关于“高等教育发展要全面贯彻科学发展观，切实把重点放在提高质量上”的战略部署，对进一步提高教育教学质量作出明确的要求，将成为今后高职教育健康有序发展的重要保障。
三、经费投入方面的相关政策逐步调整，初步形成了高职教育的多元投入机制
高职教育的经费政策一直是高职教育政策发展的重心所在。最初，国家对高职教育的经费渠道和使用等并没有给出具体政策，一般都沿用学校改制前的经费政策。到1999年，随着高职院校的大量出现，国家规定高职“教育事业费以学生缴费为主，政府补贴为辅”，确立了以“学费为主”的学校经费来源渠道。由于高职教育的管理职责主要在地方政府，高职院校经费的补贴也主要以当地政府的经费补贴为主，而且政府补贴程度也随着各省（直辖市、自治区）的政策不同而有很大不同。有关资料表明，2005年全国高职高专学校生均财政预算内教育事业费为2682.0元，最高的北京市达到7837.1元，最低的江西省却仅有1053.0元。
在大力发展高职教育的政策推动下，2002年后对高职院校的经费政策逐步向强调多元化方向发展，如“各地教育行政部门在高等教育经费中统筹安排办学经费，按照高等专科学校生均经费标准拨付经费。各举办校通过多种渠道筹措办学经费，充分利用社会教育资源和行业现有资源”等。在多渠道筹措教育经费的总原则下，国家通过“中央财政专项资金”方式推进高职教育发展，例如职业教育实训基地建设，“从2004年开始，中央财政设立专项资金，对符合条件的各级各类职业院校实训基地进行扶持”；最近正式启动实施的国家示范性高职院校建设计划，中央财政“十一五”期间至少安排专项资金20亿元，主要支持示范院校改善教学试验实训条件，兼顾专业带头人和骨干教师培养、课程体系改革，以及共享型专业教学资源库建设等，将为高等职业教育的改革发展提供重要的作用。
根据《国务院关于大力发展职业教育的决定》要求，到2010年，“高等职业学校招生规模占高等教育招生规模的一半以上，为社会输送1100多万名高等职业学校毕业生、建设100所示范性高等职业院校”。要实现这个目标，需要政策上给予更多的支持和经费倾斜。但是，长期以来在具有“精英教育”特点的财政拨款机制影响下，目前高等教育的预算内财政拨款分配存在着严重的不均衡现象。2005年，普通高等教育预算内财政拨款为1046.37亿元，其中普通本科学校财政预算内拨款为936.05亿元，占普通高教预算内财政拨款比例为89.46％，高职高专学校财政预算内拨款为110.32亿元，仅占10.54％，与目前高等职业教育学校数与学生数的“半壁江山”地位很不相称。改革当前以“学生学费为主”的投入机制，给予高职院校更多的公共财政投入，提高预算内教育经费比例，成为高职教育持续发展的迫切要求。
四、师资队伍建设方面的相关政策突出了“双师型”特征。初步适应了高职教育培养高素质技能型人才的需求
加强师资队伍建设是高职院校加强基础能力建设的重要保障。国家对高等院校教师的资格、聘用、培训、进修等都有相关规定。如根据《中华人民共和国教师法》，取得高等学校教师资格者应当具备研究生或者大学本科毕业学历；而根据国家人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》的精神，高职院校教师也实行聘任制等，基本上和本科院校师资的聘用和评价指标体系相同。随着高职教育的不断发展，2002年以后对“双师型”教师队伍建设和兼职教师提出了明确的要求。教育部规定“各高职（高专）院校一方面要通过支持教师参与产学研结合、专业实践能力培训等措施，提高现有教师队伍的‘双师’素质；另一方面要重视从企事业单位引进既有工作实践经验、又有较扎实理论基础的高级技术人员和管理人员充实教师队伍。学校在职务晋升和提高工资待遇方面，对具有‘双师’素质的教师应予以倾斜”；“聘任兼职教师是改善学校师资结构、加强实践教学环节的有效途径，各高职（高专）院校要结合所在地实际，加强兼职教师队伍建设工作。兼职教师是指能够独立承担某一门专业课教学或实践教学任务、有较强实践能力或较高教学水平的校外专家。兼职教师主要应从企业及社会上的专家、高级技术人员和能工巧匠中聘请”。
在高等职业教育发展中，国家一直很重视师资培训工作。2002年，教育部提出“各高职（高专）院校要制定教师培训培养工作计划和政策措施，鼓励支持教师参加培训和进修提高。对参加培训和进修提高的教师要将有关情况记入教师业务档案，作为岗位职务聘任和教学评估的重要依据”。2005年，全国职业教育工作会议进一步要求“实施职业院校教师素质提高计划，地方各级财政要继续支持职业教育师资培养培训基地建设和师资培训工作”。高职教育的师资建设初步形成了基础和特色，在提高教育教学质量方面发挥着重要作用。
但是，目前在政策上对高职院校师资的编制、资格认证、聘用进修、考核、使用、职称、工资、奖惩和其他福利等方面还缺乏具体的规定，在很多方面仍然套用普通高校的教师资格标准及考核和使用办法，使得一些能工巧匠和高技能人才被挡在高职院校门外，即使进了高职校门也不能解决职称问题。2005年，国务院明确提出要“加强‘双师型’教师队伍建设，职业院校中实践性较强的专业教师，可按照相应专业技术职务试行条例的规定，申请评定第二个专业技术资格，也可根据有关规定申请取得相应的职业资格证书”，这对于解决上述问题、强化高职教育特色将会产生推动作用。
五、办学条件方面的相关政策不断细化，促进了高职院校办学能力和社会认可度的提高
在我国高等职业教育初步发展的1994年，全国教育工作会议提出了“通过现有的职业大学、部分高等专科学校和独立设置的成人高校改革办学模式，调整培养目标来发展高等职业教育。仍不满足时，经批准利用少数具备条件的重点中等专业学校改制或举办高职班等方式作为补充”的发展高职教育的基本方针（“三改一补”）。1999年，国家又提出高职教育由“短期职业大学、职业技术学院、具有高等学历教育资格的民办高校、普通高等专科学校、本科院校内设立的高等职业教育机构（二级学院）、经教育部批准的极少数国家级重点中等专业学校、办学条件达到国家规定合格标准的成人高校等”承担。2000年，教育部颁布了《高等职业学校设置标准（暂行）》，对包括校长、系科和专业负责人、专兼职教师队伍、土地校舍、图书设备、专业以及4年内发展要求等都做了具体规定，使高职院校软硬件建设有了政策依据。从2003年开始，教育部建立了5年一轮的高校教学工作评估制度，并启动了高职高专院校人才培养水平评估工作，发布了工作指南、指标体系和试行方案等，使高职教育有了具体的办学条件标准，推进了高等职业院校的办学条件建设。
从办学政策方向来看，当前政策尤其强调高职院校要办出质量和特色。教育部明确指出：“所谓一流的教育，主要体现在先进的办学理念、先进的管理和服务、优质的办学条件和培养出高质量人才上，最根本的标准是要培养出受社会欢迎的各类高质量人才。高等职业院校都应立足高等职业教育领域，以鲜明的办学特色、过硬的人才培养质量和较高的毕业生就业率赢得社会的认可和尊重”。随着办学条件政策要求的逐步细化，高职院校的办学能力得到了较大提高，成为我国高等教育的中坚力量。目前，有10％以上的高职院校在校生规模超过了8000人，50％以上高职院校在校生规模达到了全国平均规模水平，专业教学装备水平较高，校均教学设备值超过了2000万元，一大批有特色的高水平职业院校脱颖而出，很多高职院校的就业率达到了90％以上，全社会对高职教育的认可度不断提高。
六、思考与建议
总体来看，近20年来关于高职教育的一系列政策法规，对于我国高职教育的健康、持续发展起到了重要的指导和保障作用。我国的高职教育是一种新兴的高等教育类型，正在走一条具有中国特色的发展之路，发展方向和目标不断清晰，形成了新时期我国培养高素质技能型人才的基本优势。目前，加快完善发展政策与优化环境，已经成为高职教育健康发展的重要保障条件和迫切要求。
第一，建议启动高等职业教育的立法工作，为高职教育的健康发展提供比较完善的法律保障。一方面，作为法律制定的基础，我国在高职院校的办学方向、管理体制、教育教学与人才培养、师资建设、软硬件资源配置等方面已经有了较好的政策积累；另一方面，目前高职教育招生数已经超过高等教育招生数的一半以上，规模持续增长，特色和质量如何保障，需要完善相应的法律法规。
第二，加快建立行业企业参与高职教育的政策制度环境，确保高职人才培养的质量和特色。目前，我国已经有了一些关于工学结合、校企合作、半工半读方面的政策和规定，但还缺少宏观层面的法律约束及一些具体的操作性政策。加强高职院校的内涵建设，提升教育教学质量，就要保证相关政策法规的可行性和执行力。
第三，加快改革高职教育投入政策，为高职教育发展提供经费保障。据分析，“以学生缴费为主，财政补贴为辅”的多元投入政策虽然在一定阶段内解决了高职院校的发展问题，但从教育公平的角度，以及高职教育的长远发展来看，必须改革这一投入政策与机制，增加公共财政对高等职业教育的投入强度。建议逐步推广部分地区已经实施的生均财政拨款制度，确保高等职业教育的持续健康发展。
第四，加快完善高职教育师资队伍建设方面的政策。要制定符合高职教育特点的高职院校师资结构和教师资格标准，对高职院校师资在培养、引进、使用、培训及资格证书等方面加强政策引导，建立符合高职教育特色的具有“双师”结构特点的教师队伍。建议加快制定优化“双师”结构的相关政策，为院校聘请行业企业的专业人才和能工巧匠担任兼职教师提供良好的制度环境，逐步提高行业企业专家兼职授课比例。
第五，围绕人才培养模式改革，制定相应的学生学业考核和评价制度。要强化高职教育特色，就要制定具有特色的学生学业考核和指标体系，要从学生专业和就业的实践出发，通过政策导向，引导学校采用多种方式，如基础课考核和社会实践相结合、作品鉴定、学校评价和实习单位评价相结合等多种监控与考核方法，促进高职院校学生的学业评价向就业导向和社会评价方向发展。
参考文献：
[1]中共中央关于教育体制改革的决定，1985年.
[2]国务院关于大力发展职业技术教育的决定，1991年.
[3]教育部。面向21世纪教育振兴行动计划，1998年.
[4]中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定，1999年.
[5]国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定，2002年.
[6]国务院关于大力发展职业教育的决定，2005年.
[7]教育部、国家计委。试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见，1999年.
[8]教育部。面向21世纪教育振兴行动计划，1998年.
[9]教育部关于加强高职高专教育人才培养工作的意见，2000年.
[10]教育部。关于以就业为导向，深化高等职业教育改革的若干意见，2004年.
[11]教育部、国家计委。试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见，1999年.
[12]教育部。关于进一步办好五年制高等职业技术教育的几点意见，2002年.
[13]教育部、财政部。关于推进职业教育若干工作的意见，2004年.
[14]国务院关于大力发展职业教育的决定，2005年.
[15]教育部。关于加强高职（高专）院校师资队伍建设的意见，2002年.
[16]教育部。关于加强高职（高专）院校师资队伍建设的意见，2002年.
[17]国务院关于大力发展职业教育的决定，2005年.
[18]国务院关于大力发展职业教育的决定，2005年.
[19]教育部、国家计委。试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见，1999年.
[20]教育部。关于以就业为导向，深化高等职业教育改革的若干意见。2004年.
