关于我国公共职业服务刍议
【论文摘要】随着改革开放的日益推进，社会主义市场经济的逐步完善，我国已经基本形成了以市场手段配置各种资源为主、政府宏观调控为辅的资源配置模式。公共职业服务在经济社会发展中逐步产生、演化和发展，我国公共职业服务发展是伴随着政府职业服务部门的变迁而发展的，具有典型的行政色彩，公共职业服务亟需进一步发展。
【论文关键词】公共就业服务；职业服务；人力资源
公共职业服务（public career service）是指政府或其他公共组织，为了满足劳动者获得工作机会、提高工作技能、获取工作保障、实现劳动价值等方面的需要，所提供的非实物的、具有特殊价值和效用的、非排他性的活动。在计划经济时代，因劳动者的工作都是有政府包分包配、直接安排的，职业服务在这种体制的影响下，主要为由政府主导、按计划实施分配式的劳动服务模式。但在市场经济的今天，随着资源配置手段的变化，以及社会分工的进一步细化，市场行为在资源配置中占主导地位，越来越多的企业、社会团体甚至个人加入到职业服务体系之中，为劳动者服务的主体和服务模式也随之发生变化，公共职业服务从原来的大包大揽逐步转移到了政策制定、方向引导、专业服务等方面上来。学海网(www.xuehai.net)
一、职业服务、公共职业服务与公共就业服务
（一）职业服务的概念
服务一词《当代汉语词典》解释为“为集体(或别人的)利益或为某种事业而工作”。《新世界企业家百科全书》解释为“为满足顾客需要，服务组织（供方）与顾客接触的活动和服务组织内部活动的结果”。《现代企业管理辞典》“卖方企业向顾客提供的各种附加利益，如免费送货，售后维修，各种保证等”。《当代国际贸易与金融大辞典》以活劳动的形式来满足生产和生活的需要，并通过某种方式提高劳动生产率和人们的生活水平的一切经济活动。《马克思主义辞典》中将服务又称劳务，是指劳动者主要不以实物形式而以劳动形式向社会提供非物质形态的特殊使用价值或提供某种效用的活动。
职业服务，在《当代国际贸易与金融大辞典》中定义为“专业服务”，是指律师、医生、会计师、艺术家等“自由职业”的从业人员提供的服务，以及在工程、咨询和广告业中的专业技术服务。
曹文娟，“20世纪初英国职业服务体系研究”（《历史教学》2010年第24期）中，将职业服务定义为：职业服务主要是指由国家、团体或个人向寻找工作者，如失业者或潜在就业者提供职业信息、进行职业指导的活动，以及向雇主提供用工信息、遴选合适雇员等的活动。
笔者认为，职业服务（career service）是指政府、其他组织或个人，为了满足劳动者获得工作机会、提高工作技能、获取工作保障、实现劳动价值等方面的需要，所提供的非实物的、具有特殊价值和效用的活动。
（二）公共职业服务与公共就业服务
公共职业服务（public career service，PCS）主要体现在职业服务的公共性方面，是指政府或其他公共组织，为了满足大多数劳动者的共同利益所提供的非营利性、非排他性的职业服务。提供公共职业服务的部门包括：国家行政部门及相关主管部门（如人事部、劳动部），专门从事职业服务的国有单位和公共服务机构（如学校、人才交流中心等），提供公共职业服务的专营或兼营公共机构、企业（如民间团体、行业协会、公共职介机构等）。
公共就业服务（Public Employment Service，PES），公共就业服务，是指由各级劳动保障部门提供的公益性就业服务，包括职业介绍、职业指导、就业训练、社区就业岗位开发服务和其他服务内容。是由各级劳动就业服务机构具体组织实施，通过公共就业服务机构提供的，形成集职业介绍、职业指导、职业培训、劳务派遣、创业指导、劳动保障事务代理等多项功能为一体的就业服务制度。主要是公共部门提供的公益性就业服务，最早出现于19世纪末的工业化国家里（以英国为代表），主要职能为职业介绍服务。1919年国际劳工组织建议成员国建立公共就业服务体系，公共就业服务逐渐在世界各地推广开来。
公共职业服务包括了公共就业服务，公共就业服务是公共职业服务的一部分，公共职业服务是公共就业服务的发展和延伸，主要区别在于：①提供服务的主体不同，在我国，公共就业服务的提供主体是政府及其事业单位，公共职业服务提供的主体还包括其他民间团体和组织，甚至个人；②提供的服务内容有别，公共就业服务以就业介绍为核心，主要提供就业环节中的培训、介绍、指导等服务，公共职业服务是以劳动者为核心，为劳动者提供职业发展所需要的服务，其范围更广、内容更丰富；③服务对象和目的不同，公共就业服务主要服务于有就业需求的人员，以实现就业为目的，公共职业服务服务对象不仅仅局限在需要就业的人员，同时还服务于在职、在岗、在读人员，是以服务对象职业发展为目的。
二、我国公共职业服务的产生与发展
（一）公共就业服务的产生与发展
公共职业服务是在公共就业服务的产生和发展上发展而来的。公共就业服务最早出现于1910年，英国成立了世界上第一个国家职业介绍所；1919年国际劳工组织（International Labor Organization——ILO）成立当年，就建议成员国建立公共就业服务体系；近100年来，公共就业服务在世界各个国家和地区的解决失业、调节就业市场结构等发挥了举足轻重的作用。公共就业服务在国外经过近百年的发展，形成了职业介绍、就业信息开发、劳动力市场调节、失业救济补贴等基础职能，并逐步发展成为分层次的、一站式的、有针对性的特色服务模式，突破简单的解决当前就业矛盾，着眼于服务对象长远发展的服务模式。
我国公共就业服务起步于新中国成立初期，1950年5月20日，政务院劳动部颁发“市劳动介绍所组织通则”规定了各市劳动局设立劳动介绍所，1958年公有制基本确立到1976年文革结束，公共就业服务发展成为统包统配的就业服务模式，从20世纪80年代才开始逐步恢复成立公共就业服务机构，90年代得到了较大的发展，到20世纪末（1999年），全国劳动保障部门主办的职业介绍机构就有21685所，工作人员达6万多人，大中城市还建立了综合性服务场所，为用人单位和劳动者办理劳动保障相关手续提供一条龙服务。国内有学者将我国公共就业服务概括为四个发展阶段：公共就业服务的萌芽阶段（1978-1980）——劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业的“三结合”就业方针；初步发展阶段（20世纪80年代）——劳动合同制打破“铁饭碗”的背景下人才中介组织的建立；加速发展阶段（20世纪90年代）——劳动力中介组织大发展，以及再就业服务中心等公共职业服务机构快速发展；开放竞争阶段（2000年以后）——公共的职业介绍所及人才交流服务机构与各种所有制职业服务机构竞相发展，网络技术运用于公共就业服务。
相关法律法规也对公共就业服务的其职能作了明确：2000年，原劳动和社会保障部《劳动力市场管理规定》“公共就业服务是指由各级劳动保障部门提供的公益性就业服务，包括职业介绍、职业指导、就业训练、社区就业岗位开发服务和其他服务内容”。2007年，原劳动和社会保障部颁布《就业服务与就业管理规定》：公共就业服务是劳动保障部门提供的公益性就业服务，包括职业介绍、职业指导、就业训练、社区就业岗位开发服务和其他有关服务内容。2008年1月1日期施行的《中华人民共和国就业促进法》也明确了财政资金保障、社会参与公共就业服务、公共就业服务免费服务范围等有关方面的规定。
我国公共就业服务的发展都是在当时严峻的就业形势的环境下发展的，服务职能主要为政策法规咨询服务、职业指导和职业介绍服务、职业培训服务、信息搜集整理及发布服务、失业手续办理服务、各种专项服务等。
（二）我国公共职业服务部门的发展
公共职业服务部门是指提供公共服务的各级政府部门和其他公共组织。劳动者个人的职业发展服务是公民最关心、最迫切需要的公共服务，政府是提供公共职业服务的主要部门。
我国政府职业服务部门从建国之初，就具有典型的中国特色，即以劳动者身份进行分类管理，一直以来，我国将正常从业人员分三种身份：农民、工人、干部。其中干部是指在党和国家机关、军队、人民团体、科学、文化等部门和企事业单位中担任一定公职的人员（含大学生）。农民归农业部管理，工人归劳动局管理，而干部归人事局管理。根据整理归类，我国政府的职业服务部门及其职能变迁主要分为以下五个阶段⑥：
阶段一：1949年新中国成立之初，是公共职业服务部门的摸索期，从服务部门建立初期，就形成了“劳动、人事”相分离的格局，主要为政务院劳动部、政务院人事局、人事部。1949年10月1日中央人民政府政务院成立，政务院设劳动部，主持国家劳动行政事宜，1949年11月，成立政务院人事局，负责办理由政务院任免的政府工作人员的调整、审核、调配、候补，及直属机构工作人员的工资、福利、培训等事务。1950年9月5日，中央人民政府委员会第九次会议决定成立人事部，以统一管理在职、在野、在学、在党和非在党干部，保证人事政策和人事制度统一，避免人事机构重叠、工作分散。
阶段二：1954年，国务院正式成立，设置国务院劳动部和国务院人事局，“劳动、人事”两种管理格局基本确立。国务院劳动部统一管理全国劳动工作，领导地方劳动部门的工作，监督和指导国务院所属各部门的劳动工作，并且通过地方劳动部门监督和指导各国营、地方国营、合作社营和公私合营企业、事业的劳动工作。国务院劳动部设立后，1954年，撤销原来的政务院人事部，成立国务院人事局，作为国务院直属机构，主要职责没有发生改变。 学海网(www.xuehai.net) 阶段三：1959年至1988年期间，是公共职业服务部门的曲折探索期，劳动、人事部门的管理、名称不断发生着变化，管理和服务职能不断调整，从名称和隶属关系上先后经历了国务院人事局、内务部政府机关人事局、国务院国家劳动总局、民政部政府机关人事局、国务院国家人事局、劳动人事部等。1959年7月撤消国务院人事局，成立内务部政府机关人事局，负责原国务院人事局的全部业务工作。1966年开始的“文化大革命”，内务部撤消，内务部政府机关人事局也随之撤销；1970年6月，中央决定将人事局的工作，一部分交中央组织部，一部分交国务院政工小组，而劳动部则被并入国家计划委员会。1975年9月，国务院开始调整直属机构，将劳动工作从国家计委分出，成立国家劳动总局，主要职能为：劳动与劳动力工作、劳动保险与福利工作、安全生产工作以及与劳动相关的国际工作等。1978年3月，恢复建立民政部，部内设政府机关人事局，其职能与原内务部政府机关人事局相同。1980年7月，国务院决定将民政部政府机关人事局与国务院军队转业干部安置工作小组办公室合并，成立国家人事局，直属国务院领导，负责综合管理政府系统的人事工作。1982年5月，劳动总局、国家人事局、国家编委和国务院科技干部局合并成立劳动人事部，主要职能为：综合管理劳动人事工作及其制度的改革。中国共产党的第十三次代表大会及七届全国人大一次会议以后，进行了国务院系统的第二步改革，国务院设置劳动人事部。
阶段四：1988年至2008年机构改革之前，我国在经历的数次机构改革中将劳动与人事部门分设的惯例基本形成，公共职业服务部门的改革相对稳定下来。1988年4月国务院机构改革决定撤销劳动人事部，分设劳动部和人事部，劳动部和人事部职能分离。1993年3月22日，第八届全国人大一次会议审议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》，国务院正式设置人事部、劳动部。1998年3月10日通过的关于国务院机构改革方案，国务院设置人事部、劳动和社会保障部，进一步明确了人事部主要管理服务职能：主管人事工作和人事制度改革，综合管理专技人员、（国有）企业经营管理人员和国家公务员。将社会保障职能明确纳入劳动部，成立劳动和社会保障部，主管劳动和社会保障行政事务，是国务院综合管理全国劳动与社会保障工作的职能部门。在后续的机构改革中，人事部与劳动和社会保障部分设的模式基本稳定下来。
阶段五：打破“劳动、人事”两种划分格局，转变服务观念。2008年3月21日，根据第十一届全国人民代表大会第一次会议审议批准的《国务院机构改革方案》，组建人力资源和社会保障部，不再保留人事部、劳动和社会保障部。明确人力资源和社会保障部统筹人力资源管理和社会保障政策，健全公共就业服务体系，完善劳动收入分配制度，组织实施劳动监察等职能；组建国家公务员局，由人力资源和社会保障部管理，国家外国专家局由人力资源和社会保障部管理。
政府职业服务部门组建60多年来，人事、劳动部门分设，分别形成的“人才市场”和“劳务市场”，将服务对象分别局限于拥有干部身份的劳动者和工人身份的劳动者，这种“区别对待”既有悖于公共服务均等化的实现、有悖于政府提供公共服务的本质要求，又与市场经济体制下对人力资源流动的要求不符。通过10多次的改革，正在从体制上逐步打破人力资源“唯身份论”的公共管理服务模式，朝着建立全国统一的、平等的、公平的人力资源服务体系方向发展。
三、积极发展公共职业服务
构建服务型政府是社会主义市场经济和社会主义民主政治的要求，是政府职能转变的重要体现。提供私人和社会无力或不愿提供的、却又与公共利益相关的非排他性的服务是服务型政府的职责所在。职业服务特别是公共职业服务，是私人部门不愿也不能提供的服务，既是经济社会发展过程中社会化分工大发展的历史需要，也是政府转变职能、提高服务效能、构建服务型政府的需要。
1、职业服务，是社会化分工特别是新职业发展的历史需要。
社会化分工，在工业革命之前就已经出现，并产生了不同的行业和职业。科学技术的进步、生产工具的改进和劳动的社会化，使分工越来越细，新的职业会不断出现，职业也随之越来越多。1965年美国出版的《职业名称词典》列出21741种职业，1980年出版的《美国百科全书》认为，美国共有25000种职业。根据前苏联国家劳动和社会问题委员会1986年颁布的资料，原苏联存在着6982种职业。我国自唐代开始就有三十六行的记载，据徐珂《清稗类钞?农商类》载：“三十六行者，种种职业也”，“三百六十行，行行出状元”等，都不同程度记录了当时社会化分工下的职业数量。1982年我国人口普查使用的《职业分类标准》共58个大类、64个中类、301个小类。《中华人民共和国职业分类大典》的分类方法，我国职业就可归为8个大类，66个中类，413个小类，1838个细类。从劳动和社会保障部（现人力资源与社会保障部）2004年8月建立的新职业信息发布制度以来到2009年，已经陆续发布12批共122个新职业，目前我国统计已归类的职业种类总数已超过2000个……
社会化分工催生新职业的出现，新职业可为经济社会的发展提供一种新的服务，但同时新职业的发展，也需要与之配套的职业服务，如新职业的培育、新职业的认定、从业人员的教育培训、从业标准和规范的制定、新兴职业的推介、新职业的法律保护等。我国对新职业认定后，开展的国家职业标准认定，顺应了社会化分工下的职业服务的部分要求。而新职业的陆续产生，以及各种职业类型面临的复杂的社会经济环境，如国际国内金融环境、法律政策环境、产业发展环境等，给劳动者的职业发展带来巨大的风险和挑战。这种职业发展的风险和挑战的预测、控制和应对，只有公共服务部门能提供。
2、公共职业服务，是广大劳动者个人职业生涯形成和发展的需要。
个人的职业生涯的形成，是在家庭、学校、社会及工作单位等环节逐步形成和发展的，从职业生涯开始建立的初期，就开始接受职业服务。如在家庭，父母长辈在家庭生活中传递的职场信息、工作感悟；在学校接受老师的兴趣引导、技能培训、就业指导；在社会中受到新闻媒体、社会事件、政策法律等有关职业方面信息的耳濡目染；在实习单位、工作单位接受的领导指导、在岗培训、业务学习等活动，均是在接受职业服务。对就业的个体而言，社会各界广泛关注的就业问题的实质是个人的职业发展，个体的职业发展，与全社会提供的职业服务密切相关，如社会舆论的引导、学校提供的教育培训、社会的政策法规等。公共职业服务的水平和质量，如学校的职业教育质量、就业政策与法规宣传的质量、职业标准与规范制定的及时性等，将很大程度上影响甚至决定公众的职业发展水平。
3、公共职业服务，是转变政府职能、提高服务效能的需要。
开展公共职业服务，是在社会主义市场经济条件下，转变政府职能、建立健全政府宏观管理、市场有效配置的关键。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》指出，要“建立健全政府宏观管理、市场有效配置、单位自主用人、人才自主择业的体制机制；建立健全基本公共服务体系”。人力资源和社会保障部成立后，将逐步转变“劳动、人事”两条线的服务格局，朝向建立统一的公共职业服务平台迈进。 学海网(www.xuehai.net)
