试析我国高等职业教育政策的演变\问题与调适
［论文摘要］我国高等职业教育政策经历了发展职业大学政策阶段、分流发展高等职业教育政策阶段、确立发展高等职业教育政策阶段、系统发展高等职业教育政策阶段，最终推进了高等职业教育取得巨大发展和进步，但在招生考试、投资、学制体系和校企合作等方面还存在一些政策问题，需要在面向未来的发展中进行合理调适。
［论文关键词］高等职业教育 政策 演变 问题 调适
教育政策是国家为实现一定历史时期的教育发展目标和任务，依据本国当下的基本任务、基本方针、基本国情而制定的关于教育的行动准则，是教育发展的行动纲领，一国的高等职业教育政策，反映了该国在发展高等职业教育上的理念和思路，引领着该国高等职业教育的发展。在我国高等职业教育几十年的发展历程中，政府出台的政策在不同阶段发挥着不同的作用，一些政策在特定的历史时期起到了推动我国高等职业教育发展的积极作用，但其中一些政策却在某种程度上阻碍了它的发展。因此，有必要也有需要通过对我国高等职业教育政策的剖析，找出政策上的问题并针对这些问题进行合理调适。
一、我国高等职业教育发展政策的演变
（一）发展职业大学政策阶段
1980年，我国建立起第一所高等职业院校——金陵职业大学，标志着我国高等职业教育的诞生。学海网(www.xuehai.net)随后，国家也出台了一系列政策，致力于发展职业大学。1983年，国务院发布的《关于调整改革和加快发展高等教育若干问题的意见》积极提倡大城市、经济发展较快的中等城市和大企业举办高等专科学校和短期职业大学。1985年，《中共中央关于教育体制的决定》指出：要积极发展高等职业技术院校，优先对口招生中等职业技术学校毕业生以及有本专业实践经验、成绩合格的在职人员，逐步建立起一个从初级到高级、行业配套、结构合理又能与普通教育相互沟通的职业教育体系。20世纪80年代中期，为推动高等职业教育的发展，我国从世界银行争取到3500万美元的贷款，集中财力、物力、人力支持17所职业大学的发展，到1988年，全国已有职业大学19所，在校生7.5万人，我国职业大学获得了空前的发展。
职业大学的兴起，无疑为高等职业教育发展拉开了新的历史篇章，尽管如此，当时社会大众对于职业教育还是很鄙视的，职业大学的高等教育地位也得不到认可，并且职业大学更多是地方所办，中央对职业大学指导、扶植的力度不够，表现在这一时期，国家教育主管部门没有下发过一个专门针对职业大学发展的文件。以上诸多原因造成了职业大学生源素质较差、规模偏小的状况，很多学校在校生还不到1000人。
（二）分流发展高等职业教育政策阶段
1990年，国家教委召开“全国普通高等专科教育工作座谈会”，正式颁布了《关于加强普通高等专科教育工作的意见》，指出办学部门应根据本地区经济建设和社会发展的实际需要，认真研究这些学校的办学方向。一部分应办成以培养高级技艺型人才为目标的高等职业教育；一部分根据需要，经过上级主管部门审定并报国家教委批准，可以明确为普通高等专科学校。这就是“分流说”的产生。尽管一些职业大学仍然坚持探索高等职业教育的发展道路，但“分流说”政策的出台，使得大部分专科学校没有选择职业教育的发展道路，而是选择了普通高等教育的发展模式，变成了本科的压缩饼干，影响了我国高等职业教育的发展。此外，由于国家严格审批，甚至不批，导致了过后几年我国的职业大学院校数量和在校生人数一直徘徊不前，而一小部分职业大学也借此转入了普通高等教育，此时高等职业教育规模骤减。分流政策的影响直到1995年10月6日国家教委发文《关于推动职业大学改革与建设的几点意见》中规定“今后职业大学不再改名高等专科学校”才告一段落。这一阶段，政府政策决策上出现了失误与倒退，使我国高等教育的多类型探索出现了挫折，同时也滞后了高等职业教育的发展。
（三）确立发展高等职业教育政策阶段
1991年10月颁布的《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》指出，在20世纪90年代要逐步做到使大多数新增劳动力基本上能够享受到从业岗位需要的最基本的职业技术训练，在一些专业性技术性要求较高的劳动岗位上，就业者能够普遍地接受系统的严格的职业技术教育，初步建立起有中国特色的职业技术体系的基本框架。至此，国家正式确立了发展高等职业教育的思路，一系列发展高等职业教育的政策陆续出台。
1993年，中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》肯定了职业技术教育是现代教育的重要组成部分，是工业化和生产社会化、现代化的重要支柱，要大力加强和发展地区性专科教育，特别注重发展面向农村、中小企业、乡镇企业和第三产业的专科教育。1994年，全国第二次教育工作会议提出，把大力发展职业教育摆在突出位置，发展高等职业学校，主要是现有职业大学、成人高校、部分高等专科学校调整专业方向及培养目标，走改建、合并和联合办学的路子，初步提出了“三改”办法来发展高等职业教育。1996年李岚清在《认真贯彻职业教育法，努力开创职业教育的新局面》的报告中，明确了发展高等职业教育的必要性，说明了发展高等职业教育的渠道主要是“三改一补”，与此同时针对当时高等职业学校校名混乱，很多校名没有体现出高等职业教育的性质，有混同与普通高等教育之嫌的情况，强调今后的校名应逐步规范为“职业技术学院”。李岚清的讲话为确立发展高等职业教育奠定了政策基础，也为高等职业教育的进一步发展指明了方向和道路。
（四）系统发展高等职业教育政策阶段
1999年，《教育部、国家计委关于印发试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见》指出，增加10万名招生指标用于高等职业教育的发展，五类学校办高职，推进了高等职业教育在更大规模上的多渠道办学。不久，教育部制定的《面向21世纪教育振兴计划》指出：要努力建立符合我国国情特点的职前与职后教育培训相互贯通的体系，使初等、中等和高等职业教育的发展与培训相互衔接，并与普通教育、成人教育相互沟通、协调发展。2000年，国务院办公厅下发的《国务院办公厅关于国务院授权省、自治区、直辖市人民政府审批设立高等职业学校有关问题的通知》指出，把设立高等职业技术教育的权力下放到省级人民政府，并规范高等职业学校的名称，名称一般为：“××职业技术学院”或“××职业学院”。2002年第四次全国职业教育工作会议下发的《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》指出，扩大中等职业学校毕业生进入高等职业学校继续学习的比例，适当增加高等职业教育专科毕业生接受本科教育的比例，适度发展初中后五年制高等职业教育。2005年召开的职业教育会议，下发了《国务院关于大力发展职业教育的决定》并提出到2010年高等职业教育招生规模占高等教育规模的一半以上的规划。2006年《教育部财政部关于实施国家示范性高等职业院校建设计划加快高等职业教育改革与发展的意见》中提出建设100所高水平示范院校，使示范院校在办学条件、教学质量、管理水平、办学效益和辐射能力等方面有较大提高，并且发挥示范院校的示范作用，带动高等职业教育加快改革与发展。
此阶段，国家政策进一步明确化，体现出高等职业教育是高等教育的重要组成部分，同时制定了高等职业学校设置标准，并且在国家文件中确定统一了高等职业学校的名称，也开始了高等职业教育多元化的探索之路。管理体制的变化也是这期间的重大变革，把职业技术学院设立权力下放到省级人民政府，调动了地方政府办学的积极性，第一次大规模对高等职业教育问题进行项目立项，是发展高等职业的有力探索。在各类文件中多次提出职业技术学院（或职业学院）毕业生经过一定选拔程序可以进入本科高等学校继续学习，要逐步研究建立普通高等教育与职业技术教育之间的立交桥，允许职业技术院校的毕业生经过考试接受更高一级的学历教育等。这一阶段各种发展高等职业教育的政策很多，极大地促进了现代高等职业教育的有序、系统的发展，尽管如此在政策上还存在一些问题，如实行“毕业生不包分配，不转户口，国家不再统一印制毕业证书内芯并不再使用《普通高等学校毕业生就业派遣报到证》，学生需缴纳较高的学费”的“三不一高”政策，这个政策无疑对高职院校的毕业生就业制造了障碍，较高的学费也使家庭贫困的学生减少了接受高等教育的机会，简言之，这对于刚刚起步发展需要扶植的高职，有失公允。而示范性院校的建设的政策，确实有它积极的作用，政府的大力投入，使得部分原来基础就比较好的院校，有了长足的发展。
二、现行高等职业教育政策存在的主要问题
（一）招生考试政策问题
我国高等学校在招生考试政策上，对不同培养目标采用统一的入学选拔标准，并在录取批次上将高职院校放在最后一批录取，这对高等职业教育具有两大不利影响：一是从心理直至文化上形成社会、家长、教师甚至学生自己对高职大学生的偏见乃至鄙视，接受高等职业教育往往成为学生及其家长的无奈选择，这无疑制约着他们学习的积极性及其学业成就；二是统一用侧重逻辑思维和语词能力考核的高等学校招生考试选拔出来的学生更适合学术性人才的培养，并不适合重在技术技能培养的高等职业教育。伴随着中高职“三二分段”培养和高职院校自主招生考试改革的推行，高职院校的招生自主权有所扩大，但中高职分段培养的招生考试尚无法做到中高职的内涵式衔接，而在宏观招生考试政策没有根本改变的情况下，高等职业教育面向高中生源的自主招生考试政策在实践中仍然难以选拔到合适的生源。当前，依托普通本科院校资源举办的独立学院和民办高职院校升本带来本科招生规模还在扩大，加上高等教育适龄人口的下降，使高等职业教育在生源上开始出现困难，许多高职院校连年完成不了招生计划，而本科院校往往远远超出原定计划而不得不扩招，占领本来属于高职院校的招生份额。不仅如此，高职学生每年要缴纳的学费是普通本专科生的1.5倍左右，投入与回报又难以成比例，在社会严重存在鄙薄职业教育的情况下，无疑会加剧高职院校的生源窘境。 学海网(www.xuehai.net) （二）投资政策问题
近年来，在我国政府的诸多教育政策文件中，曾反复强调高等职业教育对我国经济社会发展的重要意义，并多次提出了大力发展高等职业教育的要求，但从实践来看，除建立高职院校和给予招生指标倾斜外，高等职业教育在许多方面并未得到真正重视，最为突出的体现是在财政拨款上。学界普遍认为，高等职业教育是关系民生的大众化高等教育类型，是促进教育民主化、社会和谐稳定的重要力量，在高等教育系统内部，预算内财政拨款分配存在着严重的不均衡现象，高等职业教育所占份额非常小。以2005年为例，普通高等教育预算内财政拨款为1046.37亿元，其中普通本科学校财政预算内拨款为936.05亿元，占高等教育预算内财政拨款的比例为89.46％，高职高专学校财政预算内拨款为110.32亿元，仅占10.54%，与目前高等职业教育学校数与学生数的“半壁江山”地位很不相称。如此一来，高等职业教育的经费筹措主要以收取学生学费来解决，国家对学生培养费用、政策性补助不再进行财政核拨，这既不符合教育公平的要求，也不适应培养学生实践能力的需要。
（三）学制体系的政策规范问题
在我国现行政策框架下的学制体系中，高等教育包括专科、本科和研究生层次，高等职业教育目前只有专科层次，不仅在纵向上没有更高层次职业教育与之贯通，而且在横向上与普通高等教育缺乏衔接，由此形成一种封闭的学制体系，使接受高等职业教育的学生缺少选择接受更高层次教育的机会，这一方面直接限制着高等职业院校的生源，另一方面又使相当多的学生积极通过自考和各种考证等途径谋求个人发展空间，由此耗费了不少学习精力，影响了高等职业教育质量的提高。早在高等职业教育发展之初，我国就曾强调要建立高等教育的“立交桥”，伴随着高等职业教育问题的出现，构建“立交桥”的呼声越来越大，但一直没有建起来，高等职业教育实际上仍是在走“独木桥”。除极少数学生以外，绝大多数高职毕业生的唯一选择就是就业，高等职业教育在某种程度上仍属于“一次性终结教育”，理论上虽然讲高等职业院校的学生可以深造，但实际上很难。
（四）校企合作政策问题
众所周知，技能型人才的培养往往离不开企业的参与，这也是国外高职教育成功的重要经验。我国高职教育在理论探索和政策规范中，已逐步明确了实行以校企合作、工学结合为基础的人才培养模式。2010年9月在杭州召开的全国高职教育改革与发展工作会议甚至明确提出了以合作办学、合作育人、合作就业、合作发展为主线，深化教育教学改革，推进体制机制创新的要求。然而，校企合作的深入推进又离不开相关政策的配套支持，因为企业在缺乏经济利益的驱使下，往往把与学校的合作当成公益事业，其积极性自然不高。目前，我国除极少数个别地方和以体制为纽带的行业院校以外，校企合作的政策特别是相关的财税、科技和规范性政策普遍缺位，或缺乏可操作的实施措施，企业的利益得不到保障；在这种情况下，推进校企深度合作常常成为高职院校一相情愿的事情。
三、面向未来的高等职业教育政策调适
以史为鉴，可知兴替，为促进我国高等职业教育的持续、健康发展，有必要对现行政策进行合理调适。
（一）招生考试的政策调适
招生考试政策的调适要与学制体制改革配套。高职院校在提升层次的过程中，政策必须放宽对高职院校录取批次限制，使部分学校、部分专业上升到本科层次录取。同时，要拓宽学生来源，不断完善单独招生和自主招生考试，探索多样化的入学考查方式，变选拔性考试为适应性考试，重在考查学生的长处与潜力，提高生源质量。目前，根据《国务院关于大力发展职业教育的决定》的规定，部分高校已经开展单独招生改革试点工作，选拔具有实践能力和特殊才能的高中毕业生，一些省市也在探索中职学校、技工学校与高职院校“三二衔接”的招生工作，这为那些有志于继续深造、有职业技能基础、文化成绩相对较弱的考生提供了很好的机会。然而不可忽视的事实是，无论是面向普通高中的单独招生还是面向中职学校的自主招生，这两种招生的范围还不广，仅限于部分高职院校，并且在实践中还存在诸多的问题，需要通过深化改革逐步解决，也需要相关政策的支持和引导。
（二）经费筹措的政策调适
从促进教育民主和教育公平的角度看，高等职业教育作为大众型高等教育，更应该获得政府财政的支持。国内的许多调查研究表明，在群体特征上，就读高职院校的学生所处的社会阶层相对较低，大多属于城乡比较贫困的家庭，这说明高等职业教育在推进教育的公平以及低社会阶层人群向上流动中发挥着重要作用，而高职院校的学费明显比普通本科院校更高，这不利于高等教育大众化和教育公平的持续推进。因此，未来政府应着手调整教育投入政策，加大高职教育的财政投入，逐步改变“教育事业费以学生缴费为主，财政补贴为辅”的财政政策。与此同时，要营造政策环境，引导高职院校积极拓宽经费筹措渠道，使其充分利用自身的设备和人力资源，通过广泛开展面向企业和社会的服务获取更多的经费。
（三）学制体系的政策调适
顺应高等职业教育发展的国际趋势，我国高等职业教育政策需要对现行学制体系进行调适，切实把高等职业教育作为一种类型来发展，一方面继续坚持以发展专科层次高等职业教育为主要任务，另一方面是为部分高职院校升入本科院校放行，探索本科甚至研究生层次的职业教育发展道路。在提升高等职业教育层次的同时，要在继续加强与中等职业教育衔接的基础上，进一步改革现行学制体系，打通与普通高等教育之间的转轨限制，建设人才成长“立交桥”，最终构建起不同层次职业教育纵向衔接，并与普通教育横向贯通的现代职业教育体系，为学生的自由发展提供更多的选择机会。
（四）校企合作的政策调适
当前，在缺乏政策支持的条件下，校企合作主要是出于双方自愿，更多是一种民间行为，企业的积极性普遍不高，为此政府有必要出台一系列相关政策，建立校企合作的政策支持体系。一是出台校企合作的驱导性政策，主要是对校企合作初期进行必要的财政投入并实行税收减免政策，以调动学校教师和企业推进双方合作的积极性；二是出台校企合作的扶持性政策，主要针对高职院校科技服务能力不强和中小企业研究基础薄弱等问题，采用专项扶持办法，促进校企双方不断提高合作能力，为其自由而深入的合作奠定基础；三是出台校企合作的规范性政策，明确校企合作中各主体的责、权、利关系，以保障校企合作的持续进行。 学海网(www.xuehai.net)
