基于政府主导的发展职业教育问题研究
摘 要：发展职业教育是将我国巨大的人口压力转化为人力资源优势，落实科教兴国和人才强国战略，提升综合国力、提高国民素质、构建和谐社会的重要途径。职业教育伴随科技进步与经济发展而产生，其发展离不开政府的大力支持。在此过程中，政府必须为职教发展把握方向、制定政策、规范运作，承担更多的责任。
关键词：政府 主导作用 发展 职业教育
职业教育对经济社会发展有重要促进作用，是国家教育事业的重要组成部分和薄弱环节。在观念和体制上面临许多局限，区域发展不平衡，办学条件比较差，投入不足，人才培养的规模、结构、质量还不能满足经济社会发展的需要。学海网(www.xuehai.net)研究职教发展，需要新思维、高境界、大融合。政府应不断提高技能人才的社会、教育和经济地位，构建符合国情的职教体系，通过法规政策、产业结构调整对职教的发展规模和速度、专业建设等发挥影响。职业教育既要符合自身发展规律，明确培养目标，优化结构，又要依靠政府主导，创造条件，更好地服务于经济社会发展，为实现全面建设小康社会的宏伟目标提供有力的人才支撑。
一、导通渠道，切实担当政府应尽的责任
职业教育直接为地方经济建设服务，发展职业教育的主要责任在地方政府。各级政府发展职业教育的责任主要有①：将发展职业教育纳入国民经济和社会发展规划；加强对本区域职教工作的领导、统筹协调和督导评估；举办发挥骨干和示范作用的职业学校、职业培训机构；适应农村经济、科学技术、教育统筹发展的需要，组织动员社会力量举办多种形式的职业教育，促进农村职教的发展；足额拨付职教经费，保证职业学校、培训机构的财政性经费逐步增长；保证教师队伍适应职教发展的需要；加强职业教育实习基地建设；建立、健全职教服务体系。
教育部《2010工作要点》（以下称《要点》）提出：以政府统筹为主导，建立和完善企业、行业和社会各界积极参与、学校依法自主发展的多元化办学模式。坚持以就业为目标，整合教育资源，深化职教人才培养、专业设置、课程教材、教学方法和评价办法改革。深入推进定向培养与订单式培养改革。支持城乡、东西部职业院校联合招生、合作办学。推进集团化、产业化办学和职教园区建设。完善职教保障机制，以法律条例规范职业教育。2009年11月29日，教育部举行中德职业教育合作30周年庆典暨中德职教论坛，上海信息技术学校校长邬宪伟表示：“校企合作是职业教育发展的重要经验。目前要进一步发挥行业企业在发展职业教育的作用，就必须以法律的方式明确行业企业举办职业教育的责任和权利，调动行业企业发展职业教育的积极性。②
政府应逐步启动职教改革创新行动计划，导通与企业、职业院校共同发展职业教育的渠道，打破职业教育与技工教育部门分割的限制。通过立法规范企业介入职教的方式、税收减免、企业投入渠道、员工的培训费用等。国家人社部2010年8月23日下发了《关于大力推进技工院校改革发展的意见》，提出明确改革发展方向。政府应修订职教专业目录，制定引导企业行业及社会各方共同担负职教基础能力建设的政策措施。建立职业院校和大中型企业合作培训体系，引领和带动全国高职院校强化内涵建设。
有学者认为，制度保证是职业教育取得突破性进展的重要的因素。③应健全和加强五个方面的制度建设：一是统筹协调制度；二是成本分担制度，实行由政府、企业、家庭、行业共同承担的成本分担；三是能力序列制度，就是与学位序列并列建立一个能力序列，完善职业资格制度。江苏技术师范学院首批“学士技师人才培养工程”试点班毕业生获得国家技师职业资格证书，当年全部就业。这是在上世纪90年代首创“三证书”的基础上的教学改革成功试点。④四是建立校企合作、产学结合、工学交替的制度；五是劳动人事工资制度。
贯彻落实国家促进产业振兴计划和区域发展规划，优化职业教育学科专业、人才培养结构和资源配置，推动各层次各类职业教育协调发展。落实公共资源向老、少、边、贫困地区倾斜政策。适应城镇化进程，提高中小城镇教育服务能力，促进农业转移人口在城镇就业落户。⑤
二、导控资源，实现职业教育资源的融合
劳动力素质是评价城市投资潜力的基础条件之一：许多项目从论证、出台可行性报告就充分考虑当地人力资源状况。政府应该打破行业、部门的门户之见，形成“大职教”理念，打造与区域经济相协调的职教航母，提高人力资源的整体素质。从2004年开始，中央财政加大了对职业教育的支持力度，教育部与财政部实施了“职业教育实训基地建设项目”，仅中职教育，2005至2010年中央专项资金投入60亿元，重点支持建设1000所县级职教中心和1000所示范性中职学校，扩大优化中职学校资源。尽管国家对职业教育的重视程度不断增强，投入也不断增多。然而事实上许多职教中心闲置，招生困难，以致部分地方教育主管部门下达行政指令，责令各中学完成指标。老师只好想方设法动员学习差的学生入学。大量资金投入到闲置的职教中心，造成先天薄弱的职教资源的浪费。人力资源与社会保障部门分管的技工院校尽管定位准确，就业充分，却处境尴尬，因为归口管理不一，完全靠自主招生，教育部门不能统筹考虑，经费不能在教育附加费里占一份额。
促进区域职教资源融合，平台升级，不仅是数量叠加的代数和，而是跨行业跨层次的，以笔者所在济宁市举例：2006年春，兖矿高技、兖矿职工大学、兖矿环保安全培训中心合并成立山东工贸职业学院。2008年夏，济宁市工业贸易中专、粮食中专、纺织中专、化工技校、商业技校五校整合并入济宁市技术学院。2010年11月15日，济宁高新区管委会与济宁技术学院签订合作协议共建职教培训中心，高新区职业中专合并到技术学院，技术学院在培训中心加挂高新区职专牌子，双方共同制定组织实施人才培养方案，加大与区域内企业合作力度，使龙头学校更大更强，带动当地职教发展。导控资源还要充分做好职业院校专业设置的调研和发展规划，避免无序竞争，争取各院校特色鲜明，错位发展，互补共赢，避免专业重复建设，造成职教资源浪费。
三、导引市场，规范新成长劳动力的职业培训
我国处在加速工业化和城镇化时期，农村人口向非农领域转移，“十二五”规划展望，2050年我国将达到中等发达国家的水平，其中一个重要指标就是农村人口比例低于20%，意味着未来40年，我国平均每年由农村向城镇转移1400万人口。政府有义务对农民提供有计划、系统的职业培训，使之成为智能型、技能型劳动者。《要点》中指出：要加强现代农业技能型人才培养，支持办好涉农专业和农村职教。积极开展农业技术和农民工技能培训。逐步实施农村新成长劳动力免费劳动预备制培训。
从长远发展和社会需求来看，农业发展需要大批农业职业技术人才。农村职教应坚持以就业为导向，培养专业适应性强、动手能力强、具有创造力的技能人才，以此来满足生产、建设、技术、服务一线岗位需求和个人继续学习的要求，促进农村劳动力有效、有序转移，提高农民的就业创业能力，切实增加农民收入。目前缺乏一种多方积极参与、合作的市场机制，没有形成多管齐下，合力发展职业教育的局面。因此，政府监管下的市场机制的缺失也是制约农村职业教育发展的重要因素。 学海网(www.xuehai.net)
导引市场一方面是指职业教育要面向城镇和经济发达地区，面向新成长劳动力培训，培养更多更好的技术人才；增加职业教育的公共投入。另一方面是面向农村、农业、农民，培养新农村技能人才。农村职教的立足点、出发点、落脚点都是农村，要为学生的就业服务，为学生的发展提高和继续学习做知识技能储备。要冲破传统思想禁锢，构建新的知识框架和视野，帮助学生以科学和发展的观点认识农村，对农业形成一种积极的态度。在操作层面，职业院校涉农专业要考虑农村农民的实际，灵活调整学制，实行学分制，选择农闲时节，把课堂设到田间地头，送农业科学技能下乡。适当打破年龄限制，只有充分认识到这点并落实到位，才能保证农村职业教育健康、可持续地发展。
加强职业教育与职后培训的衔接，在职业教育基础上构建职业继续教育体系。《要点》中指出：要推动专业与岗位、教材与技术标准、继续学习与专业引导的对接。为此政府可以建立一个全面的终身化职教体系。针对职业培训市场，上海市把职业技能培训费补贴到个人就是一种积极的探索。
四、导领合作，以改革的精神推动技能人才培养
现在是职业教育发展、调整、改革的重要时期，机遇与挑战并存。受观念、体制和高校扩招等因素影响，职教生源质量下滑，需要政府相关职能部门导领企业与职业院校、科研院所合作，对管理归属、职教结构、课程设置、教学内容和方法等方面采取切实措施，使校企合作走上更加健康的发展道路。
一要使职业教育更加契合区域经济社会发展的需要。既要建立专业与产业联动的动态调整机制；还要满足社会就业需求，使服务突出经济和社会效益两方面。宏观上满足区域高新技术产业、乡镇和中小企业发展、新农村建设等经济领域对职业教育的需求；微观层面，解决一个学生就业就是实现一个家庭的幸福、促进和谐社会建设。为此要根据经济和产业结构调整及时调整学校布局、专业结构，教学内容；实现产教结合，“供需见面”、“订单培养”，在职教集团范围内与企业签订联合办学协议，使学校招生与企业招工同步进行，实现“招生即招工，毕业即就业”，不断提供高素质技能人才。
二是不断提高职业教育质量。加强职业院校思想政治教育，培养高尚的职业道德，是职业教育为经济社会服务的本质要求，是职业教育适应市场经济、在竞争和挑战中生存发展的实际需要，也是满足人民群众接受高质量职业教育的和增强对社会吸引力的根本措施。事实证明，办得好、学生劳动观念正确，就业有充分保障的职业院校，必然是办学条件好、质量高、群众愿意送孩子上的院校。当前国家对职业教育宏观调控制定的“抓强、促中、弃弱”的方针已取得良好效果。
三是继续推进职业培训与就业准入制度的衔接。这是新形势下职教发展的重要推动力。职业培训是重要的人力资源开发形式，加强职业培训，对提高劳动者素质，促进就业有着极其重要的意义，目前职业培训在我国并未受到足够重视，有的地方仍把廉价劳动力作为吸引投资的“优势”，劳动密集型产业对员工的培训并不重视，要坚持学历与职业资格并重，把职教学历证书与职业资格证书共同作为劳动准入、就业的必要条件。
四要进一步加强中、高职教育的对接，搭建职业教育“直通车”， 逐步完善技能人才成长的“立交桥”。扩大中职生接受高等技能教育的比例，争取达到40％，教育行政部门要打通中职通向高职和高等技工院校的渠道，在各环节为中职生升入高职高校创造条件。同时充分利用成人高校、函授大学、自学考试等多种渠道，丰富立交桥的层次和内涵。
五增加对职业教育的投入。经费不足仍是制约职教发展的重要因素。职教经费所占财政预算比例，2000年仅为 8.4％，一些地方统筹职业学校学杂费用于其他支出。因此首先要增加政府财政拨款，其次要充分发挥市场作用，调动社会各方面对职教投入的积极性。建立职教经费投入长效机制，根据发展的需要对阶段性目标给予重点投入。例如跨区域行业的实训基地建设，对有利于拉动需求、增加就业的新专业建设等。
六是加强师资队伍建设。完善职教师资培养培训体系、加快师资基地建设。
总之，政府对职业教育应该采取积极支持态度，要在发展规划、资源整合、政策制定、搭建校企合作建设平台等方面发挥主导作用。
注 释：
①《中华人民共和国职业教育法》第六条、第十一条第三款，第十七条、第十八条、第二十七条第二款、第三十六条第一款、第三十七条第一款和第三十八条
②《光明日报》2009年11月30日，第6版
③《中国教育报》2006年12月7日，《王明达、马树超、谈松华共谈职业教育发展》
④《光明日报》2010年4月10日，第2版
⑤《教育部2010年工作要点》
