当前我国失业保险的问题与对策
据国家劳动部门统计,1997年全国城镇登记失业率为3.1%,截止1997年底,全年下岗无业人员和登记失业人员约1000万人。1998年还将分流企业富余人员300万人,预计到2000年全国下岗失业人员将达到1600万。
失业,这个人们讳莫如深不敢面对的问题,终于摆在了我们面前。多年来,我们把失业视为资本主义社会的“专利”,认为社会主义社会不存在失业。其实,失业作为一种经济现象,与社会制度无关,是生产力发展到一定阶段的不可避免的产物。目前我国企业职工大量下岗失业的现象,是计划经济条件下实行的就业体制和就业政策在经济转轨过程中的必然反映,也是长期以来重复建设、盲目建设以及企业经营机制深层次矛盾多年积累的结果。我们要建立社会主义市场经济体制和现代企业制度,不可避免地要经历这样一个历史过程。有人说,既然我们选择了市场经济,同时就选择了失业。我们现在要做的是正视失业,进一步建设和完善我国的失业保险制度,把失业所带来的负效应减少到最低限度。
何为失业保险?所谓失业保险是由国家确定的一种社会保障制度,是通过建立失业保险基金的办法,使职工在失业期间获得必要的经济帮助,保证其基本生活,并通过转业训练、职业介绍等手段为他们重新实现就业创造条件。其核心内容是社会集中建立失业保障资金,分散失业风险,保障暂时处于失业状态的劳动者的基本生活,并通过失业培训,促进失业者尽快再就业。这种制度有两大功能,一是保障生活,二是促进就业。正因其这两大功能,人们又称其为失业现象的“减震器”和“安全网”。
我国的失业保险制度开始于1986年,并先后制定了两部有关法规,一是1986年10月国务院发布的《国营企业职工待业保险暂行规定》,二是1993年4月发布的《国有企业职工待业保险规定》(以下简称《规定》),该《规定》对原有《暂行规定》有关内容进行了修改和补充。应该说我国的失业保险制度从建立至今,在对社会失业人员发放失业救济和促进再就业等方面确实起到了一定的积极作用,但随着改革的深入和经济的发展,我国的失业保险制度已在很多方面显露出不足,对其进行改革和完善已是迫在眉睫的问题。笔者拟就以下三方面谈一谈自己的看法。
一、失业保险资金的筹措和利用
如何改进失业保险资金的筹措并提高其使用效率,是目前我国失业保险制度面临的一大问题。
《规定》中指出,失业保险资金的来源有:企业缴纳的失业保险费、失业保险费的利息收入和国家财政补贴。可见失业保险资金主要由企业和国家两方负担。98年6月国务院在《关于切实作好国有企业下岗职工基本生活保险和再就业工作的通知》中把职工个人也列为失业保险资金的筹措对象,变原来的两方负担为企业、国家、个人三方负担。这种做法在增加失业保障资金来源减轻企业负担的同时,提高了劳动者个人的自我保障意识。
但目前失业保险资金的筹集仍存在一定的困难,许多企业不理解失业保险制度,认为失业保险是“一平二调”、“劫富济贫”。并以各种方式拖欠、抵制失业保险费的缴纳,出现了类似少报职工人数或工资总额等“失业保险漏税行为”。这些现象的出现,究其原因,一方面是当事人认识上存在偏差,另一方面也与目前采取的统一费率制不无关系。
在《规定》中指出,企业缴纳失业保险费的标准是按全部职工工资总额的0.6%～1%,从98年开始国家将这一费率提高到3%,其中企业缴纳2%,个人缴纳1%。失业保险金的缴纳费率由政府统一规定,无法体现企业失业率和其保险费缴纳之间的关系,对效益好失业率低的企业来说,因其只有很少甚至没有职工领取失业救济金,所以这些企业常常把缴纳保险费看作是对效益差失业率高的企业的无偿补贴,使得这些企业不愿参加统筹失业保险,即使参加了也抵制、拖欠保险费。而反观效益差、失业率高的企业,统一费率无疑助长其懒惰与依赖思想。
改变这一现状,采取根据失业风险程度实行差别费率,不失为一种好办法。目前,在一些国家这种做法已得到实施。其具体措施是,政府根据各行业的情况,对失业率高的行业按高的费率来征收保险费,对失业率低的行业按相应低的费率来征收。这种作法,一方面可以改变现在“鞭打快牛”的局面,另一方面也使失业率高的行业,放弃依赖思想,努力挖掘自身潜力,减少失业。
失业保险资金的使用效率有待提高,与失业保险的两大功能相对应,失业保险资金的使用方向主要有两个:失业救济和促进再就业。1995年全年全国共支出失业保险资金18.9亿元,其中用于失业救济、促进再就业的有15.1亿元,其它3.8亿并未用于正常的使用方向上。造成这种现象的原因,主要是因为失业保险资金的收支管用由劳动部门单独承担,缺乏有效的监督制衡机制导致失业保险资金流失严重,挪用、挤占多提管理费等现象十分普遍。即使是一些看似被用于失业救济的资金,是否真正用到了应该享受失业救济金的失业人员身上也未可知。在有些地方,一些手持“大哥大”的人竟排在了领取失业救济金的队伍中。因此,建议政府行政管理和保险资金运营要分开,充分发挥审计、监察部门的作用,加强行政监督检查,社会监督方面,应建立由人大、政协、工会、主管部门负责人和公众代表组成的监事会,对资金的收支运营进行监督。在发放救济金的过程中,对领取者的资格要作详细的调查,防止从事“地下经济活动”的失业者领取救济金。减少失业保险机构的费用开支,使救济金真正起到“救济”的作用。
另外,应设法提高失业保险资金的自身增值能力,可运用暂时闲置的资金,投资于一些风险小、收益稳定的项目,变单纯靠外界“输血”为“输血”与自我“造血”相结合,切实提高资金的使用效率。
二、充分发挥失业保险制度的生活保障功能
劳动者一旦失去收入,失业保险就要对其基本生活起到保障作用,保障的水平应能够维持其基本生活,以利于社会安定。但我国目前的失业保险制度无论保障范围还是保障水平都不能满足社会的需要。
1997年2月,北京师范大学研究生会受国家劳动部就业司委托,对城镇企业下岗职工的再就业状况进行了一次大规模的调查活动。这次调查结果显示,在28.9%的与原企业解除劳动关系的职工中,只有2.2%的人可以从国家拿到失业救济。这就说明失业保险的保障范围过窄。
