示范性高职院校实行绩效预算管理的思考
摘 要：示范院校建设得到了中央和地方两级财政的大力支持，示范建设资金的使用采取“项目管理、绩效考评”的方式，它对学校现有的资金管理方式是一个挑战。绩效预算管理是一种“产出式”预算管理方式， 它注重对资金使用的效用评价，从而实现资源的优化配置和有效使用。绩效预算管理方式是示范高职院校预算管理的 发展 方向。笔者从示范经费带来的成效为切入口， 分析 现有预算管理方式存在的 问题 ，提出实行绩效预算管理的建议。
关键词：高等职业院校；示范性；绩效预算；管理；思考
“国家示范性高等职业院校建设计划”是落实 科学 发展观，贯彻《国务院关于大力发展职业 教育 的决定》，提高高等职业教育发展质量的一项重要举措。学海网(www.xuehai.net)示范院校建设得到了中央和地方两级财政的大力支持，首批 28 所国家示范高职院校建设单位经过一年的运行，已经产生了明显的效果。 2007 年度绩效检查报告指出：从总体上看，第一批立项的 28 所院校 2007 年度项目建设进展健康，相关工作正按照预定计划有序推进。示范院校建设中所采取的“项目管理、绩效考评”的资金使用 方法 为改革学校现有的资金管理办法提供了很好的经验。
一、绩效预算的主要特点
绩效预算包括“绩”、“效”和“预算”三个要素。其中“绩”为预算主体的工作 内容 ，“效”为预算主体工作的效果目标，而“预算”则是指对资金实行计划分配、管理和控制前提下的具体使用的有效约束。绩效预算的实质是将资金使用效果与预算资金的安排相挂钩，并以资金使用效果为依据，统筹安排预算资金。绩效预算的核心在于财力资源配置上的“奖优罚劣”和“依产定投”，即“做多少事，给多少钱”。与传统投入预算管理相比，绩效预算是一种更重视产出或结果的“效益预算”。“依产定投”是绩效预算的核心原则，因此，绩效预算具有如下一些特点：首先，绩效预算有利于提高预算主体的资金运作效率。绩效预算是以量化的绩效评价结果作为预算制订的最主要依据，所以能够为预算资金的拨付和使用提供明确的量化基础，同时也能够为各级预算执行单位提供明确的责任目标，从而有利于规范资金运作流程，保证资金效率。其次，绩效预算有利于提高预算的透明度和增强预算刚性。绩效预算指标量化和预算过程与结果的公开性特点，使得预算主体的所有成员单位在不具备专业财务 理论 的情况下，有可能对预算的编制和执行实现全程监控，从而提高了预算的稳定性和约束力。再次，绩效预算有利于提高预算的可操作性。绩效预算的指标量化评定、全员参与、全程控制能够给予预算主体中各成员明确的目标导向和责任分配，使所有的预算内容都能够得到充分的理解和支持，从而有效降低预算执行的内部阻滞，优化预算执行效果。
二、示范性高职院校建设资金带来的成效与启发
《教育部财政部关于实施国家示范性高等职业院校建设计划加快高等职业教育改革与发展的意见》指出：国家示范性高等职业院校建设计划的总体目标是通过实施国家示范性高等职业院校建设计划，使示范院校在办学实力、教学质量、管理水平、办学效益和辐射能力等方面有较大提高，特别是在深化教育教学改革、创新人才培养模式、建设高水平专兼结合专业教学团队、提高 社会 服务能力和创建办学特色等方面取得明显进展。发挥示范院校的示范作用， 带动高等职业教育加快改革与发展，逐步形成结构合理、功能完善、质量优良的高等职业教育体系，更好地为 经济 建设和社会发展服务。《国家示范性高等职业院校建设计划管理暂行办法》在资金管理上做出了明确要求，即对项目院校建设计划的实施实行事前充分论证、事中监控管理指导、事后效益监测评价的全过程监控和考核。在监督检查与验收上强调采集绩效考核信息，组织专家或委托中介机构对项目院校进行年度检查或考核。检查或考核的结果，作为调整年度项目预算安排的重要依据。由于目标明确、项目化预算论证充分、事中监控严密、绩效评价措施有力，使首批 28 所示范建设院校经过一年的建设已取得明显效果。图１，２，３反映的是作为首批国家示范院校建设院校的宁波职业技术学院在“校企合作、工学结合”方面所取得的成效。
以上所取得的成效给我们三点启发：一是明确目标是关键；二是建立、健全评价组织机构是保证；三是事前、事中、事后的预算全程评价是基础。
三、当前高职院校预算管理中存在的主要问题
1 ．预算目标缺乏战略性。有些项目实施从短期看可能会造成学校的资金紧张，但从长远看却可能是学校科学发展的必需投资或必要保障，需要根据战略发展目标对学校的经济资源分配做出科学安排。而 目前 预算对学校战略规划支持度还不够，存在只顾短期利益忽视长远利益，只顾局部利益忽视全局利益的现象。
2 ．预算编制缺乏科学性。目前，高等职业技术学院其预算编制方法基本上实行增量预算法，即在 参考 以前年度的预算执行情况，根据新的年度事业发展计划、任务以及财力可能进行编制的方法。这种传统的编制方法容易造成存在就是合理的假定，而不管这种存在是否合理。
3 ．预算执行缺乏控制性。在学校预算管理中，缺乏完整的预算控制机制，难以令财务部门对由于预算执行过程受到各种主客观因素的 影响 造成的变化进行及时反应。一些学校甚至还出现了对预算管理制度有章不循、随意更改的现象，使预算形同虚设。
4 ．预算结果缺乏效用性。现有的预算管理 方法 是一种以投入为导向的预算，注重对投入的管理，而忽视对产出的管理，对于预算安排的支出更多地是强调是否按规定开支、是否节约，对资金的使用结果、效率相对考虑较少。
5 ．预算评价缺乏组织性。现有的预算方案由财务部门来组织监控，但缺少评价。 目前 ，示范资金的绩效评价是通过组织专家或委托中介机构对项目院校进行年度检查或考核。因此，建立权威性的评价组织机构是保证评价有效实施的基础。
四、实施绩效预算管理的建议
随着高等职业 教育 的快速 发展 ，国家加大对示范高职院校资金上的支持力度，使示范建设中的高职院校的经费收支规模逐渐增大，收支结构也有了新的变化，示范资金的绩效评价方式对传统的资金管理方式提出了新的挑战，示范资金使用中所体现出的“效率”与资金使用的“有效性”愈来愈明显，示范资金在使用上的辐射作用越来越强。要提高学校自身的办学质量和 社会 影响力就必须全面考虑“用钱效益”，把有限的资金投放到合理的地方，提高学校资源配置效率，因此，需要在校内全面实施绩效预算管理。就此 问题 笔者提出以下建议：
1 ．以目标为导向。目标管理是学校绩效预算管理的“灵魂”，建立系统、 科学 、开放的目标体系是绩效预算管理得以运行的基础条件。整个目标体系包括学校的总体战略目标和由学校总体战略目标分解出来的各部门的目标。学校的总体战略目标处于管理的中心和支配地位，把握着整个目标体系的全局；各部门的目标既是总体战略目标的分解，又是各部门目标之间相互协调、形成一个统一的目标组织系统，既保证上级目标的统领和宏观控制作用，又保证同级部门之间的公平有序竞争。同时在部门目标子系统内又分为部门的长期目标和部门短期目标，部门短期目标是部门长期目标的分解，部门短期目标可以作为绩效预算管理的不同时期观察点的评价标准，也为长期目标的实现奠定基础。
2 ．以组织为保证。高校财务部门是制定预算政策和分配预算资金的职能部门，是学校资金管理和监督主体，但由于财务部门的本身局限性，以及预算资金涉及教学、科研、资产、后勤等各个方面的特殊性，为保证在学校内部顺利实行绩效预算，必须建立如下层次的绩效预算组织管理和执行体系：第一层次为绩效预算委员会，是学校内部绩效预算管理体系的最高决策机构。结合我国公办高等职业技术学院的特点，该机构负责人为党委书记，其职责为内部绩效预算方案的审批、预算决定的下达、预算矛盾的协调及绩效考评结果的 应用 。第二层次为绩效预算管理办公室。该层次为绩效预 算的执行和分解机构，成员由校长、主管财务校长、财务处长、科研处长、教务处长和人事处长等组成，负责内部绩效预算方案的制订、预算指标的分解、绩效评价体系的建立、预算执行绩效的考评。第三层次为内部各单位及个人，它们是高校内部绩效预算的实施主体。绩效预算在实施过程中，涉及学校的各个方面，对学校中的每个组织甚至每个人都提出了目标要求、明确了奖惩措施，它将调动各个组织的参与意识，无形中给每位教职员工赋予了实施责任，它们是具体绩效预算的落实者。
3 ．以事前、事中、事后三个过程为关键点。
（ 1 ）优化预算资金分配，增强预算编制的绩效性。预算编制是预算管理的核心和管理的起点，预算编制的好坏直接影响着学校的 经济 活动。预算编制应在充分考虑各项经济因素，摸清现有的资源状况，真实反映事业需求的基础上，建立科学的预算管理体系和合理的预算定额或系数，确保预算编制科学性、前瞻性和效益性。
（ 2 ）以绩效为目标控制预算执行，增强预算的严肃性。预算执行是预算管理的重要环节。预算的执行要严格做好以下两方面的工作：一是建章立制、落实责任、刚化管理。建立预 算的刚性管理机制，制定包括预算管理制度、各级负责人经济责任制、专项资金管理、内控制度等一系列规章制度，明确预算管理的职责、权限和审批程序，落实预算执行主体的权利与责任，维护预算的权威性和严肃性。二是推行 会计 集中核算，实施预算执行的全过程监控。按照“财力集中、财权下放”的原则，实行“统一领导、分级管理、集中核算”的财务管理体制实施办法，加强全校财务收支和资金使用全过程监督与管理。
（ 3 ）加强预算绩效考核，提高预算管理水平。预算绩效考核是对经费支出与产生的效果和影响进行评价的行为，是以支出“结果”和“追踪问效”为导向，以定性 分析 与定量评判为手段的预算支出管理方式，它对提高预算支出的社会效益和经济效益具有重要作用。绩效评价要做好以下四个方面的工作：一是建立科学的预算支出绩效考核指标体系。预算支出考核要从经济效益、社会效益和项目投资评价三方面考虑，绩效指标的设定应遵循短期效益与长期效益相结合、定量和定性相结合、通用和专用指标相结合的原则。二是建立预算支出绩效评价标准。在对各部门、各类项目的 历史 数据进行客观、公正测算的同时，要充分考虑同类部门的支出水平，测算出能够真实反映预算同类资金的使用状况和效益状况的整体水平，作为标准值来考虑预算支出的效益。三是重视预算支出绩效考核评价结果的应用。要 研究 和制定预算支出绩效考核结果的应用管理办法，将绩效评价结果与学校总体发展规划、经费投入方向、资金支持重点、责任人的业绩考核挂钩，真正实施对预算资金的追踪问效，以实现学校资源的合理有效使用。四是出台具体奖惩办法，将评价结果作为下一学年预算资金分配的依据。依据绩效评价的结果，将各部门分院（部）按绩效情况进行排序，对绩优的部门、分院（部）追加下一学年度的预算经费，而对绩差的部门、分院（部）将减少下一学年度的下拨经费，真正起到“奖优罚劣”和“依产定投”的目的。
总之，国家示范性建设院校要做发展的模范、改革的模范、管理的模范，因此，国家示范性高职院校应把强化绩效预算管理，提高资金使用效率，作为示范性院校建设的重点 内容 。
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