论高等职业教育督学机制改革
摘要：通过对比研究中外高等职业教育理论与实践发展的最新成果，指出建立高职教育督学机制的必要性和紧迫性，阐述教育督学机构的基本模式及特征，提出我国高职教育督学机制的调整策略。要求寻找行政管理与市场调节的平衡点，调整并完善教育督学机制的职能，建立起统一、合理的质量评估体系，建立全天候、立体式信息数据库。
关键词：高职教育；教育督学；督学机制；模式；特征
自1999年起，我国高校经过连续扩招，其规模迅速扩张，用短短几年时间，就走完了英、法、德、日、韩等发达和新兴工业化国家用十几年甚至几十年才实现的高等教育由精英到大众化的转变。在高等教育资源一直较紧缺的中国，规模扩张速度的加快使教育质量问题成为社会各界普遍关注的焦点。本文从教育督学机制的视角，论述建立和完善符合我国国情的高职教育质量管理体系方面的问题。
一、“督学”阐释
“教育督学”又称“教育督导”，在清代时称作“提督学”，其政别为“督学使者”。中华民国期间，各级教育行政机构都设督学，视察所属教育行政机构及学校的工作。新中国成立初期，称为“教育视导”，而后的20多年中，教育视导时有时无。1984年8月，国务院批准教育部设视导室。1986年10月，国务院批准教育部视导室更名为国家教委督导司，这标志着我国的教育督导制度的正式恢复和重新建立，此后一直称为“教育视导”。虽然不同时期其称谓不同，但含义和职能基本一致，都包括视察、监督、评价和指导这4项基本内容。
按现在惯常的理解，教育督学是指县级以上人民政府及其教育行政部门为保证国家有关教育的法律法规、方针政策的贯彻执行和教育目标的实现，依照国家的有关规定，对所辖地区的教育工作进行监督、检查、评估、指导的制度。对于这一定义，应从以下几方面理解：首先，教育督学是政府及其教育行政部门管理教育的一种行为；其次，教育督学依据的是国家的法律、法规和教育方针、政策；再次，教育督学的基本程序是监督、检查、评估和指导；最后，教育督学的目的在于保障国家有关教育的法律法规、方针、政策的贯彻执行以及教育目标的实现。
二、教育督学机构的基本模式及特征
建立符合我国国情的督学组织系统是完善督学制度、强化国家对教育监督的根本。教育督学机构是现代国家监督、管理教育工作的基本组织形式，是国家教育行政管理机构的重要组成部分，也是教育管理运行机制中的重要环节。现代国家无一例外地设有教育督学机构，但由于各国国体、政体不同，以及民族文化传统与教育制度历史演变的差别，在教育督学机构的设置上也各有特点，不尽一致。纵观当代各国教育督学机构的设置，基本上可归纳为下列5种类型：
(一)完全独立型
教育督学组织与其他教育行政管理部门并列，完全独立，自成系统，从中央到地方各级政府均设置有相应的教育督学组织，构成完整的组织体系和上下级行政隶属关系。各级督导组织依附组织法成立，由同级政府首长任命督导负责人和聘任督学。上级督导组织直接领导下级督导组织，下级督导组织同时受政府和上级督导组织的双重领导，并对其负责，如英国教育督学机构就是这种类型的典型代表。
(二)基本独立型
在各级教育行政部门内部独立设置督导机构，与部门内部设置的其他业务管理机构处于并列地位，成为教育行政首长领导下的一个相对独立的机构。比如，在中央教育行政部门内设督导司、局，省级设督导处、县级设督导科(或室)、乡设督导股(或组)等。督导机构的负责人及一般督导由同级教育行政首长任命或聘任，受其领导并对其负责。按这种基本独立型模式设置督学机构的国家居多，如日本战前的视学官制度和战后的指导主事制度，法国的中央督学处的设置大多也属此类，但法国的地方督学机构直接隶属于国家教育部，不受地方政府长官的领导。目前，我国现行督导机构体系基本上属于这一类型。
(三)行政监督合一型
又称行政兼职型，是一种执行与监督合二为一的教育管理体制。其特点是不专门设置独立的督导机构和督导人员，而由教育行政长官兼任掌理检查、监督、指导职务。与此相一致，教育行政部门内部各主管业务司、局、处、室，均负有贯彻执行与监督、视察两方面的职责。这种类型的典型代表是美国，韩国、新加坡等也基本上参照美国的办法设置督导系统。我国从20世纪50年代末至70年代末的20多年中，撤销、合并专门的督导机构与人员，也是将教育督导归之教育行政，由执行机关统一负责，各级教育行政主管或兼管监督、检查事宜。
(四)分散混编型
有专门的教育督导人员，却无专门的督导机构，即在各级教育行政部门内各主管处(科、室)配置 1—2名专职督导员，受处(科、室)的主管人领导，分工负责该处(科、室)业务的督导工作。因其弊端较多．按此建制的国家较少。
(五)临时抽调型
不设专门的教育督导机构，也无常任的教育督导人员，而是根据管理工作的需要，不定期地组建临时性的视导组织，聘请有关教育方面的专家、学者，抽调教育行政部门的工作人员，共同组成督导组织，制定计划和工作步骤，就教育实施中的某些重大问题或某个方面的工作进行督学视察，最后向委托组织的主管部门写出督学工作报告，任务完成后督学组织即予解散。
三、建立高职教育督学机制的必要性
(一)提高高职教育教学质量，满足市场对人才质量的需要
至2002年底，全国独立设置的高等职业院校达到386所，在校生71.7万人，加上普通高等院校设置的高职类二级学院在校生，已占高校在校生总数的 54.4％。扩招一方面最大程度地满足了国民接受高等教育的强烈愿望，大大缩短了高等教育大众化的历史进程，提高了劳动者的职业素养，产生了可观的社会效益和经济效益；另一方面，因规模快速扩张而引起的质量问题也引起了全社会的密切关注。不少学校教育资源严重匮乏，办学条件明显恶化，一些新成立的高职院校对自身的培养目标、课程设置、发展方向等一系列问题认识不足，教育质量得不到切实保障。据天津教科院对天津市扩招比例较高的4所学校所开展的一项调查表明：有63.6％的教师和管理人员认为扩招使教学质量有所下降和明显下降。另外，从沿海经济发达地区的人才市场和企业反馈回来的信息也表明，虽然用人单位不难找到所需专业的高职毕业生，但满意度较低。
各国进入高等教育大众化阶段的时间并不一致；美国是20世纪50年代，加拿大、日本、荷兰是20世纪60年代后期，澳大利亚、法国、联邦德国、英国在20世纪70年代初期，并且许多国家在高等教育进入大众化时都经历了“数量增长——质量下降——控制数量——提高质量”的发展过程。从20世纪80年代以来，对高质量的追求已成为高等教育发展的一大全球性趋势。尤其是刚进入高等教育大众化的我国，政府必须从管理机制上给予保障，实现高职教育规模扩大与质量提升的有机统一。
(二)强化高职教育的目标与定位
社会对人才的需求是多方面、多层次的。中国加入WTO、全球经济一体化和世界范围内高新技术迅猛发展，既对高职教育提出了新的要求，又为其发展创造了良好的机遇。随着我国经济、社会的迅速发展、改革开放的进一步深入和社会主义市场经济体制的日益完善，重视发展高等职业教育是社会发展的必然要求。国内许多部门和专家已进行了长时间深入的调查研究，都感到目前应用性人才紧缺，因此中国迫切需要发展高职教育，这是我国在相当一段时期内高等教育发展的重点之—。
在经济全球化的浪潮中，我们不能依靠那种粗放型、低附加值、劳动密集型的生产方式来提高生产力，而应该走内涵式新型工业化道路。这种发展战略对适应生产、管理、服务和技术第一线的高级应用性人才的需求大大增加，而这一层次人才的培养主要靠高等职业教育。高职教育培养技术应用性人才是我国现代化建设的客观需要，也是世界各国现代化发展的共同经验。工业化发达国家的经验也告诉我们，中等职业教育发展到一定阶段，在生产中高科技含量增加到一定程度以及失业问题日益严重的情况下，必然会产生职教高移现象。虽然高职教育的名称世界各国有所不同，具体做法也各有千秋，但却有其共同的内在规律和发展趋势。党中 央和国务院审时度势，从科教兴国、人才强国战略出发，早巳作出大力发展高职的决策。
(三)高职教育自身特点对督学机制的需求
高职教育与普通高等教育、中等职业教育、基础教育等有共同的规律，又有其自身的特点。高职教育理论研究的滞后，影响了高职教育发展的进程和质量。目前，对如下部分高职特征的认识正逐渐趋同；一是以培养技术应用性(或称技术型)人才为主要目标；二是按照培养技术应用性人才这一目标设计教学过程，重理论与实际结合，重实践能力培养；三是在知识体系结构上强调“实用性知识”、“生产性知识”与“实践性知识”；四是根据不同的专业有不同的入学水平要求，多数专业既要有高中文化基础，又要有一定的专业知识和技能基础；五是强调用人单位的参与和面向一定的职业岗位群；六是办学条件(主要是教师与教学设备)要符合高职培养目标的特殊要求。高职教育的特殊性决定了其教育管理体制上的特殊性，教育管理上应该既不同于普通高等学校，又不同于普通中等专业学校和基础教育学校，更不是对几种管理模式的简单叠加，而应该建立符合现代教育管理理念和高职教育自身特点的新型督学机制。
(四)我国目前高职教育督学机制存在许多问题
我国目前各级督学机构主要针对中等及中等以下学校开展工作，对高职教育的督学管理采取与普通高校相同的方法，即主要通过各种评估来进行。从宏观上来说，缺乏系统的监控与评价机制和专业化、健全的组织机构，是目前高职教育督学机制中的首要问题。从微观层面来看，质量监控与评价指标体系、方法与手段等方面从根本上没有脱离普通高等教育或基础教育的评价模式，缺乏针对高职特点的监控与评价，如上级主管部门对高职专业办学资质的评价，指标体系面面俱到，但专业内涵不够突出，没能体现高职特色。督学的视察、监督、评价和指导功能发挥不充分，目前更多的是管理功能和总结性功能，而改进和激励、指导等重要功能没有得到充分发挥。另外，一种日常化、制度化和透明化的校际质量竞争机制还有待建立和完善。
四、我国高职教育督学机制的调整策略
(一)寻找行政管理与市场调节的平衡点
市场化可以减少高职院校对政府的过分依赖，是高职院校处理自身纷繁复杂的内外环境的必要方式，高职教育多元化办学的体制能在一定程度上缓和资金紧缺问题。
市场竞争在促使高职院校提高办学效益和行政效率的同时，也需要行政管理的积极引导。在高等职业教育的发展初期，就完全放开或过早过快地放开，由市场来评价质量，政府调控和指导过少，让各校“放任自流”、“自生自灭”，必然会引起市场混乱。高等教育本身不具备完全意义上的商品性质，高等教育的服务也难以像其他商品那样容易制度化，其准公共产品性质和相当程度的非盈利色彩决定了它不可能完全脱离与政府的联系。教育除了经济功能外，政治、文化和育人等功能也要求政府在宏观和微观上给予指导和监督。另外，市场竞争也并非一定是良性的，市场化的弊端是客观存在的。当然，政府在监管过程中，必须力戒“一统就死，一放就乱”。我国高职教育需要在市场导向、政府行政导向之间寻找一个最佳的平衡点。
(二)调整和完善教育督学机制的职能
当代世界各国对高职教育的督学管理主要通过各种评估机构的评估来进行。在教育评估的管理上，即使在教育分权制的国家，尽管由中介性组织来从事教育评价活动，但仍受到政府的操纵。如美国联邦政府和州政府支持、审查评估组织的资格和工作；澳大利亚强调评估执行国家资格框架；英国从20世纪90年代起，政府在教育基金会下专设质量评价委员会，依法干预学校办学；荷兰政府则扮演着“元评估”的角色，对评价机构的评价活动进行监督和复查。
我国在高等教育刚步入大众化这一特定时期，高等教育督学机制和职能有必要进行调整和完善。应当在建立和完善相关法规的前提下，按上述“完全独立型”与“临时抽调型”组建由国务院授权的与同级教育行政管理部门并列的国家教育督学团。其基本职能是：积极参加国家高等教育发展与改革的重大决策，检查各种政策的实施情况，研究高等教育改革与发展中遇到的重要问题，完成政府委托的各种课题。根据国家级高等教育改革与发展的决策需要，提供专门性研究咨询报告，其工作是宏观的。相应地．在省政府授权下组建与同级教育行政管理部门并列的省级教育督学团，受省政府和国家教育督学团的双重领导，其工作应当是宏观与微观相结合。同时，各院校通过校级和院(系)二级督学机构开展微观督导。
(三)建立起相对统一、合理的质量评估体系
高职教育质量指标评价体系必须考虑高职教育的特殊规律、学术规范、就业市场需求以及学习者多样化要求等因素。从国外的评估经验来看，美国主要是中介机构的评估；日本是学校的管理与评估合二为一，实行自我检查与评价的体制；荷兰是“元评估”；澳大利亚TAFE教育体系中，评估占据重要的地位，其职业教育的质量管理执行国家资格框架，各州制定本州的质量检查制度；英国实行国家职业资格证书制度。上述各国评估理论相对比较成熟，都有相对统一、合理的质量评估体系，基本走上了科学化、公正化和客观化的轨道。
教学评价不是为了选拔而是为了发展。更多地从教育消费者的满意程度来进行评估，已成教育评估的一种全球性趋势。高职教育的质量评价应由政府、社会、学校这三个密切相关又各自相对独立的全体来执行。其中，国家督学团代表政府，通过调研、监督与评价为主进行宏观监控，省级督学团进行以微观为主、宏观与微观相结合的视察、监督、评价和指导，社会通过中介调查机构（包含国家授权的媒体、行业企业代表、学生及家长等)进行监控，学校通过校级和院(系)二级督学团为主，其他各职能部门配合的自我监督、评价和指导进行微观监控。此外．将IS09000质量认证体系引进教育领域是当前国外教育评估的又一趋势。由于此标准广泛用于企业界的质量评估，高职教育与企业联系最为紧密，更易于将该质量认证体系改造后运用于职业教育的评估，充分吸收企事业的高级管理人员或技术人员参与。为了保障职业训练的水平，还要会同劳动部门建立较完善的国家职业资格框架，制定职业技能标准，规范劳动就业市场。
(四)建立全天候、立体式信息数据库
信息网络技术的发展使教育督学制度成为经常性的制度。开发高等职业教育评估软件，通过政府设立的网站进行社会声誉的调查，在技术上解决网络评估的真实性、客观性和可信性。利用网上的资源公布被评学校名单、评估的具体内容，开展网上调查，检验学校的社会声誉。政府——社会——学校这一网络体系中的任一结点在任何时候都可将评估信息向社会公开化，形成一个信息数据库。
我国教育部于1997年底立项研制的素质教育目标管理综合评估系统，经过近4年的刻苦攻关，已高质量地完成了研制任务。该系统由学生评估系统、教师评估系统、学校评估系统和区域评估系统等四大评估体系组成，将当今世界最先进的计算机技术、网络技术、数据库技术等多种信息技术引入素质教育目标管理评估领域，可以通过计算机网络实现跨区域、多层次、全方位、综合性的素质教育目标管理，对高职教育评估系统开发具有很大的借鉴意义。
[参考文献]
[1]中国教育年鉴编辑部．中国教育年鉴2003(M).北京：人民教育出版社，2003．
[2]成爱军．高校扩招与高教质量观[N]．光明日报， 2003-5-29．
[3]饶从满，粱忠义．当代日本职业训练[M]．太原：山西教育出版社，1997．
[4]袁祖望．中外教育管理比较[M]．武汉：武汉工业大学出版杜，1992．
[5]吴式颗．外国教育史教程[M]．北京：人民教育出版社，1999．
[6]陶西平．教育评价词典[M].北京：北京师范大学出版社，1996．
[7]李金松．教育督导学[M]．武汉：武汉工业大学出版社，1992．
[8]朱益明．荚国教育质量的检测[J].外国教育资料，1998，(1)．
[9]吴霓．ISO9000族质量认证体系应用于学校教育管理的探讨[J]．职教论坛，2002，(5)．
