法国、德国的教育管理
我随由教育部国际合作与交流司派出的中小学教育管理考察团,于1999年10月17日至10月31日对法国、德国中小学教育管理情况进行了为期15天的考察,走访了法国教育部和德国北威州教育部以及部分地区教育行政部门,考察了各种类型的中小学校和教师培养、培训机构,专访了中小学教材编制出版部门,并同上述部门的负责人和中小学教育管理知名人士、专家进行了座谈和交流。通过考察,全团同志对法国、德国基础教育情况有了进一步的了解,对借鉴西方基础教育管理、促进我国贫困地区基础教育的发展具有积极的意义。
法国和德国分属高度的中央集权制和联邦制,由于政治体制和教育体制不同,反映在教育管理上既有差异,又有共同的特点。归纳起来,以下几个方面给我们留下了深刻印象。
一、法国、德国长期以来都比较重视教育,形成了各具特点的教育体系
法国教育主要由初等教育、中等教育和高等教育三个阶段构成。拿破仑执政时期就形成了中央集权的教育体制。1881年法国颁布的《学校法》明确了幼儿园为教育机构,公立小学和幼儿学校实行7年免费教育。从1933年起中等学校开始实行免费教育,到1959年基本确立了现代基础教育体系,实施10年义务教育。1975年和1984年又经历了两次教育改革,确定了现行的适应社会、经济、科技发展需要、有特色和多样化的教育体制。近两个世纪以来,法国在教育管理上实行中央集权制,1982年以后国家将教育权力部分下放,并采取了一系列非集中化措施,使国家与地方的权限划分有了很大变化。1985年实行分权和放权以来,国民教育部每年的教育预算主要用于支付各级学校教师的工资,包括与国家签订合同的私立学校教师的工资和高等学校的基建和日常管理费用。1997年,法国对教育的总投入为5920亿法郎,占国民生产总值的7．3%,其中国家投入占财政总预算的21%,占全部教育投入的60．9%。地方教育行政分为大区、省和市镇三级管理,在投资和管理方面,大区负责高中和一些专科学校;省负责初中;市镇负责小学和幼儿学校。地方教育行政部门的主要职责是制定中小学的教育规划,分级负责中小学的基建和日常教育经费投入及其日常教学管理。我们参观了里昂玛利王市的小学和初中,市长亲自陪同,他对学校了如指掌。市政府拨付学校的日常经费,以一所只有200名学生的小学为例,一年就支出40万法郎。法国历届政府十分重视教育。1989年7月,国民议会和参议院通过的《教育指导法》,明确了教育的优先地位,规定教育是国家第一重点,强调公民受教育的权利和机会均等;规定中小学实行学校、家长、学生合同制;设立“国家教学大纲委员会”,定期审查修改教育内容,改革学制,简化考试;加强教师队伍,鼓励大学毕业生从教,建立教师培养学院,强调教师接受继续教育的必要性。现政府十分重视教育改革,面对国际人才市场的竞争,着眼于本国未来的发展,把教育改革的重点放在消除教育管理中的官僚主义和加强技术教育上,强调教育、科研与企业发展紧密结合。
德国从1817年德意志帝国威廉时代到1933年魏玛共和国结束,实行的是联邦制的教育管理体制。联邦德国成立后,联邦宪法规定,整个教育事业置于国家监督之下,教育、科学的立法管理主要由各联邦州负责。在州的财政预算中,教育、文化经费是最大的开支项目。在教育经费投入上,公共教育系统内,州政府和地方政府按其在教育领域和职能分配情况,共同承担经费;联邦政府提供经费的重点是促进科研、培养师资和职业教育方面,私立学校经费由所属组织和个人提供。东西德统一后,实现了教育体制一体化。德国的教育比较复杂。“二战”后,逐渐在传统的基础上形成了包括初等、中等和高等教育及职业和成人教育在内的完整的教育体系。宪法规定,国家负责监督整个教育事业的发展,同时鼓励私人办学。国家实行9年普通学校义务教育（个别州为10年）,对此后不满18岁的年轻人附带规定了3年的职业学校义务教育期,所有公立学校（包括大学）不收取学费,实行免费教育。德国的16个州在文化教育方面享有充分的自治和自主权,国家没有全国统一的中小学校和高等院校法,而是由各州在宪法的范围内独立管理发展其学校教育事业,颁布各种专门的法规,规定各级学校的设立、维护和发展;组织师资的培训和进修;加强学校的监督和管理;负责学生在学校中的地位、学费和教材费的减免以及教育补助等事宜。这种管理模式导致各州间的学校教育发展各具特色。
法、德两国非常重视偏远地区的教育,为确保教育的平等性,在经费、师资等方面为偏远地区提供特殊的帮助,中小学的办学条件没有十分明显的差距。
二、教育的多样化,促进了各类教育的发展
此次考察感受最深的是,法、德两国教育的多样化。
一是教育管理体制的多样化。法国尽管在教育管理上长期实行高度的中央集权制,十分强调统一管理,教育部垂直管理中小学教育,但在学制、教学大纲、教材和教师管理方面正在逐步下放权力,有步骤地进行改革。1997年,法国国民教育部正式颁布关于人事放权的政令,在人事管理上实行减政放权,将中小学教师由国家管理改为由学区管理。初等教育的改革今年启动,开始实施以基础知识（说、读、写、算）为核心的教学计划,进一步调整了教学进度,使之更加适合儿童少年的接受能力;同时赋予小学教师新的职责,教师在教学安排和教学方式上有更大的自主权。德国在教育管理上,联邦政府同各州政府有着明确的分工。联邦政府在教育领域的权力主要由联邦教科部行使,但整体教育外交和师资待遇等则由联邦外交部和内政部负责。联邦政府的主要职能是:行使竞争性立法权,即联邦政府在某教育领域如果不立法,各州就可自行立法,如果联邦已立法,各州应以联邦立法为依据,制定有关规定;行使框架立法权,主要是确定高等教育的基本原则,与各州共同承担高等学校的新建、扩建,参与具有跨地区意义的教育规划和科研促进事务。各州政府的管理权限非常大,根据宪法,只要联邦法律没有另作规定,各州政府即可在教育领域内行使国家权力、履行国家义务,教育的立法和行政权在基础教育领域里尤为明显。为避免各州教育形成明显差异,保持德国教育体系的统一性,各州组成了州教育部长联席会议,以协调各州的教育政策和措施,确保各州教育事业的一致性和互通性。各州达成的一致意见就形成了具有法律效力的“国家协议”。也就是说,德国教育领域的基础原则不是由联邦政府的主管部门确定,而是由各州之间相互约定。
二是教育结构的多样化。就基础教育而言,德国由于教育主权在各州和直辖市,教育结构就如缠绕丛生的荆棘。从学校的种类来说,类型繁多。除了有国立学校和私立学校之分,小学以上有主科中学、实科中学和完全中学以及总合学校;职业教育和特殊教育因专业不同以及残疾类别和等级不同,学校的设置和办学体制也有差异。从学校的学制来看,种类多样。小学的学制在直辖市柏林为6年,在其他州则为3年;主科中学的学制在大部分州为5年,但在北威州则为6年,在黑森州和下萨克森州则为4年。实科中学的学制也因州而异,也有4年和6年的区别。完全中学的学制,由于德国西部和东部地区在小学学制上的差异,以及两德统一后东部教育体制改革的步伐和层次不同,也形成各地有9年、7年的差别。总合学校学制长短及办学模式各州也不尽相同,如不莱梅市的总合学校集中主科中学、实科中学和完全中学为一体,而其他州的总合学校仅包含了主科中学和实科中学。德国的基础教育结构尽管非常繁杂,但完全可用“条条大路通罗马”这句话来形象地描述德国的教育,即各级各类学校之间可以相互衔接和贯通,并具有很大的灵活性。德国教育法允许学生根据自己学习、考试和测试成绩的优劣,选择、申请转换或升入不同的学校;对符合要求的转学生,学校必须执行教育法规予以接受,不得将转学生拒之门外。如进入主科中学后,学习成绩符合要求,可以申请转入实科中学;同样,实科中学或主科中学的学生只要考试成绩符合要求也可申请转入完全中学。但是,这种早期的“定向分流”有时也是很盲目的和有偏差的。
法国的基础教育结构比较统一,小学为五年制,初中为四年制。初中被称为“统一性”初中,是中等教育的首要环节,共分为三个阶段,以便进行多样化教学。适应阶段相当于初中一年级,用于保证从小学到初中的过渡;中间阶段（初二和初三年级）着重拓宽学生的知识面和技能掌握;专业定向阶段为初中四年级,学生可选择第二门外语或技术科目,开始为高中阶段学习做准备。学生完成初中阶段学业后可获取初中毕业证书。高中阶段的教学更注重学科选择的多样化。为了尊重每个学生的学习进度,专业方向的选择是循序渐进地进行的。高中一年级称为“确定阶段”,学生可在两种选择之间确定自己感兴趣的专业。高二年级和高三年级构成高中最后阶段,共有三大类专业供学生选择,即文科、经济与社会、科学。另外加四个技术专业:第三产业科学技术、工业科学和技术、实验科学和技术以及医学社会科学。法国的职业高中属于短期教育,学制为二年,通常出路只有就业,做普通技术工作。但对进入职业高中的优秀学生,政府打通了学生进入普通与技术高中的通道,允许部分学生到普通或技术高中学习。
三是升学考试形式的多样化。法国和德国实行国民教育,因此,各个阶段的升学都没有招生考试,最显著的特点是升学手段主要是选择,即根据学生的学习成绩由学生选择升学方向。如法国的普通与技术高中的学生须参加全国统一的毕业会考,毕业会考文凭获得者,不经过选拔考试,可直接进入大学学习。但对于工程师学校、商业学校、高等师范学校等大学校,须经设在高中内的大学校预备班的两年学习,并通过严格的竞争考试才能入学。这种竞争考试又不同于我国高等院校统一招生考试,是少数学生选择大学校,由大学校严格考试录取。德国有十多种途径可以取得高校的入学资格。完全中学的毕业生大部分都可以进入普通大学深造,即使不马上进入普通大学,就业后也还可以申请进入专科大学或普通大学;主科中学或实科中学的学生毕业后,在毕业前必须接受职业义务教育,在职期间,通过业余补习、电化及远程教育,或在专业学院等教育机构学习毕业后,也可以申请升入专科大学,但学习的专业必须与本人职业相关。
四是高等教育的多样化,为基础教育的多样化创造了宽松的办学环境。法国把高等教育分为综合性大学、高等专业学校两大类。综合大学为持有普通与技术高中毕业会考证书或具有同等学历者到大学注册学习;高等专业学校包括行政管理学校、工程师学校和高等商业学校等,是培养高级工程技术人员及其他各类专门人才的高等教育机构,学习的专业领域基本为应用学科,即工科、农科、师范、法律、商业和经济管理类。由于这些学校采取“精英教育”方针,严格控制招生人数,高层次人才主要从这类学校中产生。德国高等教育的种类有大学（指传统的多学科大学和工业大学,是高等教育的核心）、师范高校、艺术学校、音乐学院和高等专科学院。这些高等学校绝大多数由国家举办,但国家也鼓励私人和民间组织办高等教育,并给以必要的指导和资助。德国规定大学学习时间是9?10个学期,但实际上学生平均需要14个学期才能毕业。这在客观上为学生转换专业或边上课边打工、适应各类人员接受高等教育创造了有利条件。法、德两国高等教育的多样化和灵活性,大大减少了基础教育的竞争,增强了基础教育的办学活力,为基础教育办学模式的多样化创造了宽松的环境。
三、注重对中小学教师的选拔和继续教育
法国、德国虽然没有自成体系的师范教育,但对教师的选拔却非常严格。法、德两国的中小学教师必须大学毕业,并经过两年的大学师范专业学习,在中小学通过实习,经过严格考试取得教师资格证书者,方有资格任教。对持有教师资格证书者,在有教师空缺的前提下,才能录用。法、德两国对中小学教师实行公开招聘制度,对中小学教师职位的申请人有严格的限制条件和一些特殊的要求。如在德国,要在小学、主科中学和实科中学任教,要经过2?5年试用期,在完全中学和职业学校任教,要经过3年的试用期。在德国,鉴于教师必须为人师表的特殊身份,以及培养教育青少年一代的任务与目标必须与国家的社会制度保持高度一致,为保证教师的质量,国家把教师纳入国家和州政府公务员的管理系列。规定原则上不得解聘教师,无需交纳失业保险金和医疗保险金,享受比较优厚的工资待遇。在经济合作组织（OECD）成员国中,德国教师的工资待遇是最高的,教师的工资由政府教育行政主管部门直接通过银行发放。法国的教师工资直接由国家教育部发放。
两国被聘用的中小学教师,还必须定期自觉接受继续教育,以更好地适应教育系统新的发展和需求。法国从20世纪90年代初开始对教师培养制度进行改革,由教师培养学院培养,培养的宗旨是将牢固的理论知识与实地教学实践相结合。随着信息社会飞速发展,对教师进行信息网络知识的培养已经全面展开,培养的内容可由教师自己提出,并给学校一定的自主权,采取多种形式进行短期或脱产离职培养。校长作为学校的一员,既是校长又是任课教师,除了履行教师的职责外,还肩负着学校的所有教学管理工作,校长没有人财物的琐事,其主要精力都放在教学上,教学工作是其管理工作最主要的任务。
通过考察法国、德国教育,我们感到,由于我国与这两个国家历史背景不同,政治、经济体制不同,因而教育体制特别是教育管理体制有很大差异,但这两个国家的教育管理中的合理成份我们是可以吸收和借鉴的。为此,提出三点建议:
一是我国正在以素质教育为核心,加紧制定教育改革的配套政策,关键在各项政策的贯彻落实。改革过程中要特别关注高等教育,以高等教育为突破口,改革高等教育的办学体制,尤其是高等教育要多样化,以适应21世纪经济社会的发展需要,为基础教育实施素质教育创造良好的条件。
二是基础教育也要加快改革,要加快基础教育特别是初高中办学模式多样化的改革,继续深化高中毕业会考改革,探索高中毕业会考证书获得者与高等职业学院挂钩升学的有效途径和办法。
三是国家要加大对贫困地区基础教育的投入,要采取有效措施逐步缩小与发达地区的差距,使我国的基础教育办学条件达到相对均衡发展的态势。
